基于開放管理方法的地方政府數據治理體系建設問題

崔曉麗

（河北大學管理學院,河北 保定 071000）

隨著信息技術的發展，政府開始使用信息技術整合各個部門的資源，構建政府網絡平臺，并不斷提高信息管理水平。政府數據量的增加使得政府生產和存儲的數據越發受到重視，政府數據治理成為解決政府問題、建設智慧政府的重要手段。

地方政府擁有的數據量巨大且數據類型豐富多樣，但數據價值未得到有效挖掘，政府數據治理水平仍需提高。本文以建立的地方政府數據治理體系要素框架作為類目系統，通過對我國地方政府發布的公共數據開放管理辦法進行內容分析，發現地方政府數據治理體系存在的不足并提出建議。

1 政府數據治理體系構建

政府數據治理體系由圍繞政府數據治理活動形成的一系列要素和關系組成。對于政府數據治理活動，至少要考慮4個方面：誰來進行數據治理、治理什么數據、為什么要進行數據治理、怎樣進行數據治理。這些方面構成了政府數據治理的4個基本要素：治理主體、治理客體、治理目標和治理方式[1]。本文由此建立政府數據治理體系要素框架，如圖1所示。

圖1 政府數據治理體系要素框架

2 政府數據治理體系要素的內容分析

2.1 研究對象與研究數據

2021年1月，復旦大學和國家信息中心數字中國研究院聯合發布了我國首個專注于評估政府數據開放水平的專業報告和指數：《2020下半年中國地方政府數據開放報告》和“2020下半年中國開放數林指數”[2]。報告根據開放數林指數對中國地方政府進行了排名，并選出了排名前10位的省級地方政府和排名前40位的地級（含副省級）地方政府。

本文以報告中的開放數林指數排名為標準，選擇開放數林指數較高的地方政府進行研究分析，其中，省級地方政府3個，地級（含副省級）政府5個，以Z開頭順序編碼，如表1所示。

表1 數據來源

2.2 分析方法

本文通過內容分析法對地方政府公共數據開放管理方法的政策文本進行分析，以上文構建的政府數據治理體系要素框架作為類目系統，將每一個地方政府的政策文本視為獨立分析單位，同一政策文本中一個主題詞出現多次只計入一次，二級主題詞來源于政策文本內容的分析和歸納，以更好地解釋政府數據治理體系要素的內容。

2.3 分析結果

2.3.1 治理主體要素

治理主體是治理活動的組織者和行動者。政府數據治理的治理主體主要包括3種，如表2所示。政府主管部門對公共數據的開放、共享和使用等數據治理活動進行監督；公共管理和服務機構的主要任務是管理本部門的公共數據，提供數據開放服務；專家委員會提供有關數據開放性的專家建議。

表2 治理主體要素編碼

2.3.2 治理客體要素

治理客體是政府數據治理活動的對象。公共數據開放管理方法的治理對象都是公共數據，但各地方政府的公共數據來源不同。其中，浙江省和溫州市的公共數據來源，只包括各級行政機關以及具有公共管理和服務職能的事業單位在依法履行職責過程中獲得的各類數據資源；其余6個地方政府的公共數據來源都有兩種，即各級行政機關以及履行公共管理和服務職能的事業單位在依法履職過程中采集和產生的各類數據資源。

2.3.3 治理目標要素

治理目標是政府數據治理活動想要實現的目的。通過對政策文本的閱讀和分析，抽取出的目標要素如表3所示。政府公共數據開放管理方法的目標可分為3層，其中，最基本的目標是規范公共數據的管理，中層目標是促進公共數據的開發和利用，從而提升政府的數據治理能力，進而推動社會的發展。

表3 治理目標要素編碼

2.3.4 治理方式要素

治理方式是政府數據治理活動中使用的各種工具和手段，主要包括治理工具和治理原則兩個方面。

從實踐來看，我國地方政府數據治理的治理工具主要包括法律法規、數據平臺、數據技術、制度規則、公共數據開放目錄五種，如表4所示。法律法規是地方政府數據治理的依據，體現了地方政府依法治理的原則；數據平臺是指一方面為數據開放主體提供數據管理功能，另一方面為數據利用主體提供數據查詢和獲取等功能的公共數據共享開放平臺；數據技術主要指數據采集、存儲、整合、使用、歸檔與銷毀等基于數據生命周期的數據技術；相關制度對數據治理活動進行限制約束，使其順利開展；公共數據開放目錄對公共數據的名稱、開放主體、開放屬性、格式、類型、更新頻率等內容進行標注，明確公共數據開放的范圍。

表4 治理工具要素編碼

治理原則是開展政府數據治理活動的標準。通過對政策文本的閱讀和分析，我國地方政府數據治理的原則主要包括依法開放、動態調整、需求導向、及時準確、分類分級、安全可控、統一標準、評價監督8項基本原則，如表5所示。

表5 治理原則要素編碼

3 結論與建議

通過對地方政府政策文本的內容分析發現，我國地方政府的數據治理體系已比較完善，但在數據治理中仍存在一些需要改進的問題。如在治理主體上，雖然有多個主體參與數據治理，但各主體之間的協同程度不高，共享和交換數據的效率實際上受到了限制。要提高數據治理水平，地方政府數據治理一方面要完善共享和交換相關的法律法規，促進數據的共享和交換；另一方面，可以在治理方式上，搭建數據開放協同系統，加強各主體之間的技術協同，從而進一步促進數據開放，形成政府主導、社會協同、公眾參與的數據治理局面。

本文構建了包括治理目標、治理主體、治理客體、治理方式4個方面的政府數據治理體系，采用內容分析法對開放數林指數較高的8個地方政府的公共數據開放管理方法進行主題編碼，研究發現我國地方政府數據治理已形成相對完整的體系但仍存在一些不足，并提出了改進建議。