改革開放以來我國婦幼衛生政策計量分析

馮羿凱 陳永超 劉曉曦 丁 雪 趙 君 扆運杰1, 陳俊佳1, 鄭共馳1, 裘 潔 彭源長 王 芳

1.北京協和醫學院 北京 100730 2.中國醫學科學院醫學信息研究所 衛生政策與管理研究中心 北京 100020 3.國家衛生健康委員會婦幼健康服務司 北京 100044

婦女兒童的健康關乎祖國的未來與人類的發展，而婦幼衛生事業的發展離不開政策的支持與保障，建立健全婦幼衛生政策體系具有十分重要的現實意義。時值我國“十三五”收官之年，分析總結我國改革開放以來婦幼衛生相關政策的演變規律和特點，可為“十四五”時期婦幼衛生政策的制定和發展規劃、婦女兒童健康的促進提供科學依據。本文利用政策文獻量化研究的方法，通過政策文獻元數據提取、分類整理、計量分析等，對婦幼衛生相關政策的發展演變和方向進行分析，以定量研究的方式總結歸納近年來我國婦幼衛生相關政策的特點和發展變化規律。

1 資料與方法

1.1 文件來源

以“婦幼”“婦幼衛生”“婦幼健康”“婦幼機構”“政策”“規范”“條例”“文件”“意見”等為關鍵詞,在維普中文科技期刊數據庫、中國期刊全文數據庫、萬方數據庫、中國生物醫學文獻數據庫等中文數據庫,全國人大、國務院相關部委、中國婦女聯合會、中國疾控中心婦幼中心等國家機構網站以及《中華人民共和國衛生法規匯編》、《中國人民共和國衛生法典》、人民網法律法規庫中檢索與婦幼衛生相關的政策文件。共檢索到1978—2020年(截至2020年2月8日)婦幼衛生相關政策文件425篇。對所有文件進行梳理，梳理內容包括主題詞編制、發文機構提取等。

1.2 計量學方法

1.2.1 共詞分析法

政府執政理念不是一成不變的，會伴隨著政治、經濟、社會的不斷發展而發生轉變。為反映我國婦幼衛生政策主題演化情況并解讀相關執政理念的轉變， 本文參考共詞分析法(Co-Word Analysis)，分析了我國婦幼衛生政策主題詞共同出現在同一篇政策文件標題中的現象，判斷并描述該領域中主體間的關系，揭示我國婦幼衛生政策結構，展現我國婦幼衛生政策理念。

對各階段婦幼衛生政策進行主題歸納，統計各階段中一級主題文件數及其占該階段總文件數比例，并羅列該階段與各一級主題詞關聯的二級主題詞，形成各階段婦幼衛生政策主題聚類表。

1.2.2 府際關系分析

府際關系(Intergovernmental Relations, IGR)是指政府之間的關系網絡。[1]可通過匯總政策文件的聯合行文信息描述政府各部門參與情況，揭示政策領域的政府活動規律。本文通過構建政府部門—主題詞二模矩陣，統計各階段政府不同部門參與婦幼衛生政策制定情況，展示一定時期內參與婦幼衛生政策制定工作部門的類型、數量及關注內容。

需要說明的是，涉及婦幼衛生政策制定的主體在歷史上曾發生過多次更名與合并，因此，為防止部門變動干擾府際關系變動規律的發現，本文統一將歷史上的衛生部、國家計生委、國家衛計委、國家衛健委合并視作“國家衛生行政部門”加以研究。

1.2.3 主題詞編制方法

本研究對婦幼衛生政策文件的主題詞編制采用了分級的方式。首先，在參考了《中國婦女發展綱要》和《中國兒童發展綱要》有關婦幼健康具體條目的基礎上，選取五名婦幼衛生政策研究領域的資深工作者(其中，博士及以上學歷2名，副高及以上職稱3名)，通過專家咨詢的方式獲取建議，依照婦女兒童全生命周期的順序將政策歸納為母嬰安全、孕產期保健、出生缺陷防治、出生醫學證明、兒童疾病防治等11個主題(表1)，將這些主題視為婦幼衛生政策的“一級主題詞”，并為政策文件進行標注。其次，對文件名進行關鍵信息提取，對提取所得詞庫進行合并與刪除。這些詞匯能夠代表政策具體的關注點，將其視為“二級詞匯”。以1978年衛生部出臺的《關于加強子宮脫垂、尿瘺防治工作的通知》為例，其一級主題詞為婦女常見病防治，二級主題詞則為子宮脫垂、尿瘺。

表1 一級主題詞說明

(續)

1.3 年份劃分標準

由于本研究納入的政策文件數量較多、年代跨度較大，為突出重點，展現婦幼衛生政策部門合作情況、文件數量與主題隨時間演化的趨勢，本研究對年份進行了分層。在我國衛生事業的發展進程中，“兩江試點”與《中共中央國務院關于深化醫藥衛生體制改革的意見》的出臺具有里程碑意義。本研究以江蘇鎮江與江西九江先后開展職工醫療制度改革試點的1994年與中共中央、國務院向社會公布《中共中央國務院關于深化醫藥衛生體制改革的意見》的2009年為節點，將改革開放以來的婦幼衛生政策文件分成三層(即1978—1993年、1994—2008年、2009年至今)分別進行計量分析。

2 結果與分析

2.1 政策文件數量分析

如圖1所示，2000年之前婦幼衛生政策文件數量較少，歷年婦幼衛生相關政策文件的發布數量在1～7篇范圍內波動。自1999年開始，歷年的發文數量在總體上呈現出波動上升的趨勢，并于2016年達到了頂峰(40篇)。

注：本次檢索完成于2020年初，因此2020年政策文件數量未統計完全。圖1 1978—2020年中國婦幼衛生政策文件發布數量統計

2.2 府際關系分析

對三個歷史階段的婦幼衛生政策行文參與部門情況進行統計發現，1978—1993年參與婦幼衛生政策行文的部門數量為11，1994—2008年為38，2009年至今為85，隨著時間的推移，參與行文的部門數量不斷增加(表2)。除主要負責制定婦幼衛生元政策的國務院與全國人大，在與國家衛生行政部門協作制定婦幼衛生政策的部門中，1978—1993年參與政策制定頻次排名前5的部門包括國家民委、人事部、全國婦聯等，1994—2008年包括公安部、教育部、財政部等，2009年至今包括財政部、教育部、國家中醫藥管理局等。

表2 婦幼衛生政策制定參與部門概況

如表2所示，對各階段婦幼衛生政策制定參與程度較高(每階段參與頻次排名前5)的部門具體參與的政策主題進行匯總，可展現各階段不同部門具體參與政策的方向。結合表2與具體政策文件，分析如下：

1978—1993年，國家民委、人事部、全國婦聯、勞動部、民政部等部門均在婦幼衛生政策制定工作中與國家衛生行政部門展開了合作。其中，國家民委參與了少數民族的婦女常見病防治工作，包括少數民族婦女兒童破傷風防治與免疫規劃工作；人事部與勞動部主要參與了女職工健康保健、婦幼保健機構人員編制相關標準與規定的制定；全國婦聯的工作范圍則主要涉及女職工健康保健。

1994—2008年，公安部、教育部、財政部、勞動和社會保障部、民政部均在婦幼衛生政策制定工作中與國家衛生行政部門展開了合作。公安部參與了流動人口計劃生育工作、新版出生醫學證明管理與高校學生計劃生育相關政策制定；教育部主要參與了校園傳染病防治、在校學生的體檢管理相關政策制定等；財政部參與了為農村提供避孕節育技術服務、中西部地區兒童先天性疾病與白內障等救治工作、擴大國家免疫規劃等相關政策的制定；此外，民政部與勞動和社會保障部均在流動人口計劃生育相關政策上有所參與。

2009年至今，財政部、教育部、國家中醫藥管理局、工業和信息化部等部門均在婦幼衛生政策制定工作中與國家衛生行政部門展開了合作。各主要參與部門參與政策數量較前一階段明顯增加。財政部的參與主題包括了推進免費孕前優生檢查試點、計劃生育扶貧等問題；教育部主要參與了學校、幼兒園手足口病等傳染病防治與兒童視力保護等政策的制定；工業和信息化部與食藥監局共同參與制定了嬰幼兒用品、兒童用藥申報與研發、輔助生殖技術等方面的政策；全國婦聯參與制定了出生缺陷防治、婚育新風等內容的主題宣傳相關政策與貧困地區兒童營養改善項目的推進。

2.3 婦幼衛生政策內容分析

2.3.1 元政策梳理

元政策也稱總政策,是用于指導和規范政府政策行為的一套理論和方法的總稱，是政策體系中統率或具有統攝性的政策,對其他各項政策起指導和規范的作用,是其他各項政策的出發點和基本依據。[2]改革開放以來，我國陸續發布了多個婦幼衛生重要文件(表3)，積極發展婦幼衛生事業，明確各階段婦幼衛生事業總體目標、工作原則，優化婦幼衛生政策環境等。

表3 婦幼衛生元政策概覽

我國婦幼衛生領域最具代表性的元政策為“一法兩綱”，即《中華人民共和國母嬰保健法》、《中國婦女發展綱要》與《中國兒童發展綱要》。《中華人民共和國母嬰保健法》是中國第一部保護婦女兒童健康權益的專門法律，對婚前保健、孕產期保健和嬰兒保健作出了明確規定，使婦幼衛生工作有法可依；《中國婦女發展綱要》與《中國兒童發展綱要》將包括生殖健康在內的婦女保健納入了國民經濟和社會發展的總體規劃。[3]此外，為實現人口與經濟、社會、資源、環境的協調發展，《中華人民共和國人口與計劃生育法》于2001年審議通過，成為計劃生育工作的重要制度保障。

2.3.2 具體政策主題聚類分析

具體政策指針對特定而具體的公共政策問題作出的政策規定。各階段婦幼衛生具體政策主題聚類表如圖4所示。所羅列二級主題詞按照詞頻排布，為突出重點省略詞頻僅為1的二級主題詞。

表4 各階段婦幼衛生具體政策主題聚類表

(續)

結合具體政策文件，對各階段政策計量結果表述如下：

1978—1993年，我國婦幼衛生工作處于萌芽階段，政策數量較少、內容較為單一。這一階段的婦幼衛生政策聚焦于計劃生育、婦幼健康服務機構、婦女常見病防治三大主題。具體來說，這一時期的政策較為關注少數民族及邊遠地區婦女兒童的免疫接種、農村婦幼醫療機構能力建設、節育手術質量及并發癥處理、婦保機構人員職責、子宮脫垂與尿瘺等疾病防治等。

1978—2008年，我國婦幼衛生工作進入探索發展期，政策數量增長迅速，主題逐漸多元化。該階段婦幼衛生政策熱點主題包括：(1)計劃生育：計劃生育技術服務規范的訂立、計劃生育技術的研究開發工作、流動人口計劃生育問題等；(2)兒童疾病防治：兒童免疫規劃工作的開展、艾滋病與手足口病等傳染性疾病防治、兒童疾病相關宣傳教育工作等；(3)出生缺陷防治：出生缺陷防治技術管理、貧困地區出生缺陷防治工作的開展等；(4)輔助生殖：人類精子庫與輔助生殖技術的規范管理。

2009年至今，我國婦幼衛生政策數量繼續增長，各主題具體內容不斷細化。婦幼衛生政策熱點主題包括：(1)計劃生育：特殊困難家庭的計劃生育問題、計劃生育藥具發放與管理、兩非問題的打擊防范工作、計劃生育宣傳教育等；(2)兒童疾病防治：兒童重大疾病防治、傳染性疾病防治、兒童用藥的研究開發與供應保障、兒童醫療保障工作等；(3)婦幼健康服務機構：兒科與臍帶血庫的規劃與建設問題；(4)兒童保健：兒童視力防護、相關衛生行業標準訂立、托育機構建設標準、兒童心理健康等。

3 討論

3.1 我國婦幼衛生政策文件數量增長明顯，婦幼衛生領域受到政府重視

通過婦幼衛生政策發布時間序列分析可知，我國婦幼衛生相關政策的發文數量自1999年開始呈現出波動上升的趨勢，進入探索發展期。2000年以來，雖然發生過若干年份發文數量明顯下落的現象，但這種上升趨勢沒有發生過中斷。新醫改實施后，婦幼衛生政策發布數量呈現較大幅度的增長，并于2016年達到了40篇的年發文量。發文密度與頻率體現著政府對該領域的關切程度，婦幼衛生領域正受到政府越來越高的重視。

3.2 多部門參與推動了婦幼衛生相關政策內容不斷深入、細化與落實

政府部門是公共政策決策的重要主體,政策制定過程離不開各政府部門間的博弈。政策文件的形成和實施過程是政府機構多部門的博弈結果,這其中既有合作又有沖突。政策文獻量化研究為探究府際關系提供了新的分析途徑。

近年來，社會各界對婦幼衛生領域重視程度在不斷提升，通過對不同階段婦幼衛生政策聯合行文情況的統計可以發現，越來越多的政府部門成為了婦幼衛生政策制定的參與者。同時，對不同階段各部門參與婦幼衛生政策制定的頻次分別進行統計，可發現各主要部門參與發文頻次有較高幅度的增長，參與主題更為多元，參與深度有所加強。

近年來多部門參與推動了婦幼衛生相關政策內容不斷深入、細化與落實；同時，各部門的廣泛參與也說明了全社會對于婦幼衛生事業的參與廣度與深度在不斷加強，體現了將健康融入所有政策的衛生健康工作方針。婦幼衛生政策的干預和影響最終的目的是切實維護并提升婦女兒童健康，隨著我國對醫學理論和實踐的不斷探索與部門合作的不斷深入,婦幼衛生政策會更加成熟和多樣化,也更能夠符合我國國情,發揮更大的效用。

3.3 婦幼衛生相關政策主題不斷演進，始終以健康需求為導向

政策主題詞聚類的變遷能夠反映政府執政理念與重點關注方向的轉變，對各階段婦幼衛生相關政策聚類情況進行分析可以發現，計劃生育、兒童疾病防治等主題長期以來都是政府執政的側重點，而不同時期婦幼衛生政策熱點主題不一，但始終以不同時代的婦幼健康需求為導向：

(1)1978—1993年，中國婦幼衛生工作逐漸復蘇。政府工作重心在于通過婦女常見病防治、農村婦幼衛生裝備設置與能力建設等手段降低孕產婦和嬰兒死亡率。(2)1994—2008年，政府開始重視婦幼衛生政策的頂層設計，隨著“一法兩綱”的頒布，中國婦幼衛生工作進入快速發展階段。這一時期，政府開展了一系列計劃生育相關政策制定工作，制定了一批包括計劃生育技術服務及人員管理、流動人口與特殊家庭計劃生育、計劃生育藥具發放、計劃生育宣傳教育等在內的政策。1996年10月，中國首例卵胞漿內單精子顯微注射技術(Intracytoplasmic sperm injection, ICSI)試管嬰兒誕生，此后我國輔助生殖相關技術進展迅猛，輔助生殖技術與機構管理逐漸成為政策熱點。同時，政府相關部門也沒有忽視兒童免疫規劃工作，制定出一系列針對兒童的(包括手足口病、艾滋病等)傳染性疾病的防治政策。(3)2009年至今，隨著疾病譜與死因譜的轉變，“兩綱”對于婦女兒童健康訂立的目標更為多元，對生理健康的有關要求更加細化且對心理健康有了新的關注。更多元的要求催生了更為多元的婦幼衛生政策主題的誕生。這一時期的婦幼衛生政策更加聚焦特定的群體，如流動人口、計劃生育特殊困難家庭、農村孕產婦與留守兒童，以點破面改善整體婦幼健康水平。針對兒童健康問題，政府對重大疾病的救治更為關注；對兒童保健方面的要求也由之前單純的體質增強、體檢工作拓展到學生視力保護與心理建設等方面；此外，對婦女常見病的關注點已由上世紀的破傷風、子宮脫垂、尿瘺轉變為宮頸癌與乳腺癌，體現了疾病譜轉變對婦幼衛生政策制定帶來的影響。

4 結語

文獻計量學可以為政策研究提供新的分析方法和視角。與傳統的以建構主義為本質的政策文件解讀依賴研究者的知識、能力和價值立場的特點不同，文獻計量研究主張以科學規范來驗證主觀判斷，運用量化分析的方式來減少政策研究的主觀性與不確定性。[4]本文對我國改革開放以來的婦幼衛生相關政策文件進行收集整理與計量分析，總結了不同階段的發展狀況，發現了我國婦幼衛生政策領域表現出的積極態勢，尤其是新醫改后，政策內容更貼近婦幼健康需求，部門合作更為廣泛深入。

然而，對于政策分析而言，定性和定量方法各有利弊。[5]本文所采用的共詞分析法有其自身缺陷：一是對政策制定的背景、政策之間的關系等揭示不足；二是割裂整體后再匯總分析的方式會造成部分信息丟失，從而在結果顯示上會淹沒一些政策特點。因此，政策文獻量化分析不應僅僅是純定量研究，也應強調與質性研究的結合，從而實現政策研究的主觀與客觀、經驗與詮釋的統一。

在大數據時代，對于婦幼衛生政策的研究還可以借鑒更多圖書情報、信息管理、社會學等不同學科的方法，借助包括AI、建模等現代信息技術對政策的現狀、發展趨勢等進行更客觀、精密的分析，以此更好地發揮決策支持作用。

作者聲明本文無實際或潛在的利益沖突。