東南亞地區的難民保護和非傳統安全合作困境

摘要：盡管東南亞地區存在著嚴重的難民問題，但有不少東南亞國家以國家能力缺乏、不干涉內政及未簽署相關國際法條約等為由，拒絕承擔為難民提供保護的責任，而且還將難民進行“安全化”后實行直接排斥，這導致難民問題成為東南亞地區重要的非傳統安全問題。當前，東南亞國家已經在國際社會的支持下，構建了以“巴厘進程”為核心的地區非法移民的合作框架，部分承擔起難民保護的責任，并圍繞著“巴厘進程”取得可觀的合作效能，緩解了東南亞地區由于人口不規則移徙導致的非傳統安全合作困境。

關鍵詞：東南亞;難民問題;非傳統安全;“巴厘進程”

[中圖分類號] D815.5? ? ? ? ? ? [文獻標識碼]? A? ? ? ? ? ? ? ? [文章編號] 1003-2479（2021）05-051-11

Refugee Protection and Non-traditional Security Cooperation in Southeast Asia

CHEN Yu

Abstract： Although there is a serious refugee issue in Southeast Asia， many states there take a lack of national capacity， non-interference in internal affairs， and non-signed treaties of international law as the reasons to refuse to bear the responsibility of providing protection for refugees. In addition， they reject refugees directly after "securitizing" refugees， making the refugee crisis an important non-traditional security （NTS） issue in Southeast Asia. With the support of the international community， Southeast Asian states have constructed a regional cooperation framework on illegal immigration with the "Bali Process" at its core， and partly assumed the responsibility of refugee protection. Through the cooperation around the "Bali Process"， they obtained good governance efficiency in refugee crisis governance and alleviated NTS dilemma due to irregular migration.

Key Words： Southeast Asia; Refugee Crisis; Non-traditional Security; Bali Process

一、問題的提出

東南亞地區在歷史上曾長期遭受殖民統治，在20世紀中葉又經歷了風起云涌的反殖民斗爭和民族解放運動，民族國家獨立后又頻繁發生民族沖突和國家間沖突。歷史上，這些紛繁復雜的沖突使得許多東南亞國家的民眾流離失所，不得不遠走他鄉尋求庇護。特別是在冷戰期間，東南亞地區爆發了越南戰爭和柬越戰爭等沖突，直接導致超過250萬人淪為難民①。進入21世紀以來，東南亞地區仍有超過140萬無國籍人員和70多萬庇護尋求者，有超過270萬人口需要獲得保護，而且還有規模龐大的不規則流動人口①。當然，也有學者指出，東南亞地區目前至少有1000萬事實上的需要保護的人口，或者在原籍國之外成為無國籍人口②。這些數據都說明，東南亞地區是世界范圍內難民規模較大的地區，但是實際上獲得符合國際難民法規定的難民保護的規模則非常有限③。

在2012年3月，緬甸西部的若開邦發生嚴重的民族宗教沖突后，大量羅興亞人不斷涌向孟加拉國、泰國、中國和馬來西亞等緬甸鄰國，有的通過海洋繞道鄰國抵達印度尼西亞、澳大利亞和印度等國，試圖在這些國家尋求庇護④。然而，絕大多數國家并不愿接受羅興亞人尋求庇護，更無法給予羅興亞人難民身份提供保護，而是在羅興亞人尚未入境的時候就將其驅離，即便有的羅興亞人僥幸入境后也會遭到遣返。在2015年5月， 有大批前往馬來西亞及印度尼西亞尋求保護的羅興亞人遭到驅離而長期滯留在安達曼海，這些羅興亞人的悲慘遭遇得到了來自國際社會的關注和同情，并在歐洲難民危機的背景下變成了全球廣為關注的人道主義危機問題⑤。

在東南亞地區的難民危機中，難民不僅來源于地區內的國家，也來源于南亞及中亞等鄰近地區國家⑥。東南亞地區不僅擁有國際法規范意義上的難民，也有大量沒有得到國際法規范意義上保護的非法移民，還有許多得不到任何國家承認的無國籍人口。很顯然，人口跨境移徙已經成為東南亞國家不得不面對的非傳統安全問題，但地區內絕大部分國家沒有簽署有關難民保護的國際法條約，各國又限于不干涉原則等地區性規范難以達成合作，有的國家也沒有提供難民保護責任的能力。受限于此，無論國際移民組織等國際組織，還是國際危機組織等非政府組織，都難以對東南亞地區的非法移民提供有效的人道主義保護⑦。在對非法移民進行管理的過程中，東南亞國家往往會考慮到政治經濟負擔、政治安全和社會穩定等因素，會通過邊境管控、排斥遣返及拘禁監管等方式應對非法移民。在很大程度上，東南亞國家通常是以消極方式盡量控制遷徙人口跨境遷徙，而不是以積極方式治理跨境人口遷徙⑧。這種治理方式不僅沒有有效治理跨國人口移徙，反而加深了移徙人口的人道主義危機，以及由此伴隨的社會穩定、經濟負擔及文化認同等非傳統安全問題影響。

基于以上認知，本文首先結合國際社會關于難民保護的普遍規范，闡述東南亞難民保護中存在分歧的規范性根源;其次，追蹤東南亞地區難民保護政策框架和變革歷程，找到東南亞地區難以就難民保護形成區域合作的結構性障礙;再次，就東南亞地區規范對難民保護存在的限制性因素進行討論，找到導致東南亞地區難民保護合作失敗的病灶;最后，以全球治理和區域主義為視角，討論東南亞地區難民保護前瞻性、適用性、戰略性和整體性的實現路徑和治理前景。

二、國際難民保護機制的發展歷程和基本規范

在人類社會發展進程中，戰爭、沖突及災害等問題導致許多人被迫流亡他鄉，成為無家可歸的難民。難民現象雖然是個歷史現象，但是難民現象在本質上是現代民族國家建立后才出現的社會政治現象，同時也是國家間合作治理中的法律概念。如今，國際難民機制已經建立了關于難民保護的廣義基本規范，其核心規范是人權規范原則和不推回原則，而其他規范則是建立在該核心規范的基礎上。盡管國際社會已經就難民保護構建基本規范，不過有的發達國家和許多發展中國家并沒有簽署關于難民保護的國際條約，進而來回避在難民保護領域應該承擔的責任。同時，也有的國家在難民身份認定及難民保護范圍上，消極地回避在難民保護問題上的責任。

（一）難民保護機制的發展歷程

從人類社會發展的視角來看，對那些流離失所、無家可歸的人的保護由來已久，宗教、行會及宗族等組織在現代民族國家誕生之前，便按照自身的信仰及規范對那些流離失所的人提供人道主義救助，這也成為難民保護行為的早期起源。19世紀末，隨著現代民族主義的覺醒和傳播，人類社會逐漸從傳統的人身依附紐帶中解放出來，根據相同的種族、血緣、歷史及地域等因素建構起民族，民族作為有著安全互助、利益關聯和文化認同的共同體，也逐漸承擔起為那些屬于本民族流離失所的人提供保護的職能。在民族國家發展的過程中，隨著國家主權、地理邊界和國家交往等基本國際關系準則的建立，民族國家間逐漸形成承擔難民分類、提供援助和協商遣返等難民保護的主要行為體①。

20世紀初期，波及范圍極廣的世界大戰導致難民問題成為世界范圍內的普遍現象，因此，國際聯盟在這個時期支持了由國際難民保護先驅弗里德約夫·南森（Fridtjof Nansen）領導的“國際難民辦公室”，這是首個關于難民保護的國際組織②。20世紀20年代，奧斯曼帝國解體和土耳其民族國家建立過程中出現了規模較大的難民，國際聯盟在此時的難民問題治理中發揮過積極作用。20世紀30年代，德國出現了嚴重的猶太難民問題，盡管國際聯盟無法在猶太難民問題上發揮建設性作用，不過也試圖利用國際社會的力量來緩解猶太難民及其他難民的人道主義危機③。20世紀40年代，處于戰火中的歐洲曾爆發了極為嚴重的難民問題，提供難民保護和救助的組織及機構不斷涌現，國際聯盟成立了“聯合國善后救濟總署”，旨在為那些如被遣返回國的人提供人道主義救助。

在1945年10月聯合國成立后，同時成立了“國際難民組織”替代“聯合國善后救濟總署”，承擔起全球范圍內的難民遣返和人道主義救助工作。然而，在冷戰開始后，本為中立的“國際難民組織”成為美蘇冷戰博弈的工具，美國利用“國際難民組織”作為“代理人”與蘇聯進行霸權競爭，美蘇也曾圍繞著難民問題展開過戰略競爭④。隨著難民保護的不斷發展，難民保護獲得了絕大多數國家和國際組織的普遍認可和理解，關于難民保護的規范也在世界范圍內不斷擴散、模仿和接受，并最終成為獲得個人、組織、國家和國際組織共同理解和支持的正式規范⑤。在聯合國的推動下，關于難民保護的國際公約——《關于難民地位的公約》于1951年7月28日聯合國難民和無國籍人地位全權代表會議上通過，并在1954年4月22日正式生效，它也成為國際社會關于難民保護的基本規范準則。在《關于難民地位的公約》通過后，國際社會關于難民保護的規范在實踐中不斷豐富，于1967年又簽署了《關于難民地位的議定書》;1969年9月，非洲制定了《關于非洲難民問題某些特定方面的公約》;1969年11月，拉丁美洲制定了《卡塔赫納宣言》;1990年7月，12個歐洲國家在都柏林簽署了《確定國家對庇護申請負有審查義務的條約》。這些由國際社會及地區組織制定的關于難民保護的公約共同構成了當代國際社會關于難民保護的公約文件。除國際社會已經簽署的關于難民保護的專門性公約文件外，《世界人權宣言》等國際社會關于人權的公約文件也是難民保護的補充性公約文件①。

在這些關于難民保護的公約文件中，最重要的內容便是關于難民地位的定義，以及獲得難民地位后的基本權利。盡管《關于難民地位的公約》和《關于難民地位的議定書》中都有關于難民的地位及獲得難民地位后的權利等的明確規定，不過這些文件依然存在著定義狹窄及權責模糊等缺憾， 在難民定義、 甄別與保護的實際運用中并沒有明確標準②。許多國家簽署了關于難民保護的國際公約后，依然還是對公約的相關規定持有保留意見，并沒有完全遵照公約的規定來提供難民保護③。特別是許多發展中國家，在基于實用主義、條件限制及國際法原則等考慮后，往往拒絕完全履行難民保護公約的規定，轉而以排斥、推脫及邊緣化的方式來應對難民問題，并由此導致更加嚴重的人道主義危機。盡管關于難民保護的公約無法規范所有國家，而且難民保護的現實環境也在不斷發生變化，難民保護的基本標準、邊界范圍和主要議題都發生了變遷，但是，難民保護的基本原則和核心規范依然具有普遍規范價值意義④。

（二）難民保護機制的基本規范

1. 權利規范原則

人權利受到保護規范的確立是人類社會發展進步的重要標志，也是人類社會發展進程中得以緩解暴力沖突的重要措施，而且已經成為現代民族國家的基本政治規范。在戰爭、沖突和災害等事件發生時，以及由此發生的屠殺、饑餓及疾病等方面的人道主義危機時，便會導致非常嚴重的難民問題。在現代國家建立之后，現代民族國家提供“美好生活”的目的便包括：“每個國家都有責任保護其人民免遭種族滅絕、戰爭罪、種族清洗和危害人類罪的侵害”，“有責任保護公民免遭可以避免的災難，免遭大規模屠殺和強奸，免遭饑餓，但是有關當局不愿或者無力這樣做的時候，必須有更廣泛的國際社會來承擔此責任”⑤。因此，在現代國際政治經濟秩序的框架下，在任何國家和地區出現大規模、系統性的人道主義災難時，任何國家都有責任以《聯合國憲章》《世界人權宣言》中確立的甚至是擴大的“人人享有基本權利和自由不受歧視”為基本原則的人道主義精神提供保護，或者是通過庇護、外交和援助等方式為那些需要保護的人提供保護⑥。

在權利規范的保護責任內，現代民族國家要保障難民的基本人權規范所包含的內容有《關于難民地位的公約》和《關于難民地位的議定書》中不受歧視、宗教信仰自由、繼續居住等“普遍規定”，也有個人身份、藝術權力和工業財產、結社權利、向法院申訴等“法律上地位”，以及以工資受償、自營職業、自由職業等“有利可圖的職業活動”，還包括定額供應、房屋、公共教育、公共救濟和社會立法及社會安全等方面的權利。同時，難民也有履行對保護國有關行政協助的基本義務，對所在國負有責任、遵守該國的法律和規章等普遍性義務。在難民的難民地位存續期間，《關于難民地位的公約》和《關于難民地位的議定書》規定的這些基本的規范權利都必須始終得到尊重。當難民獲得了所在國的居住權利和其他身份之后，還將有資格獲得更多的其他權利。

2. 不推回原則

在現代民族國家建立后，只有那些已經取得合法身份的公民才能為國家所承認和保護，公民身份成為主權國家得以存續發展的關鍵，也是現代國家主權獨立得以確立的核心標志①。因此，維護公民共同體的邊界，限制非公民人員進入國境是現代民族國家的基本政策，進行現代民族國家構建的基本方式②。然而，如果難民遭到原籍國排斥，同時又遭到東道國拒絕，就有可能成為無國籍人口。原則上，按照《關于難民地位的公約》和《關于難民地位的議定書》的精神，無論難民通過合法還是非法方式到達他國領土，那么有關締約國必須對進入本國的難民提供保護，不能將難民強制遣返，或者將其送到人身安全遭受威脅的國家。

不推回原則的難民保護規范也致使有的國家將難民保護規范結合移民政策進行“重新闡釋”，并將難民與人口犯罪、毒品走私和恐怖主義等問題相關聯而拒絕難民入境，甚至將難民保護問題“安全化”為對國家有安全威脅的議題進行治理③。因此，難民保護中的不推回原則在“安全化”為安全威脅后，便會轉變成為有的國家拒絕難民入境的合理理由④。當然，即便難民已經進入到國境之內，有的國家還是可以將其闡釋為是非法移民、人口販賣者和人口走私等問題，進而以恰當理由拒絕提供難民保護，將難民關閉在邊境墻外，甚至在難民到來之前就提前攔截⑤。拒絕履行不推回原則的不僅存在于那些難以承受難民保護責任的發展中國家，而且部分已經簽署了難民保護公約、已經建立了難民保護機制的國家，也會在面臨緊急情況時采用實用主義的方式直接拒絕難民。當然，有的國家盡管不直接拒絕履行不推回原則，但也會在國際社會的壓力下建立難民庇護所來為難民提供臨時保護，并制定管理政策以最低人道主義標準來救護難民，這種臨時保護雖然發揮了有限的積極效果，不過還是無法產生良好的難民問題治理效能。

三、東南亞地區難民保護機制的發展進程和變革

在東南亞地區，僅有柬埔寨、菲律賓和東帝汶簽署了《關于難民地位的公約》和《關于難民地位的協議書》公約文件，不過這些國家都沒有將已經簽署的國際法文書納入本國法律體系⑥。總體而言，東南亞國家對簽署國際難民公約文件的態度比較消極，對制定區域難民保護公約也缺乏集體興趣，難以在地區范圍內以區域治理合力來制定共同的法律及政策框架，對難民問題進行治理。在東南亞地區，在國際社會的支撐下建立的“綜合行動計劃”（The Comprehensive Plan of Action）和“巴厘進程”（The Bali Process）是東南亞國家難民治理合作的重要機制，這些關于難民治理的地區性合作機制是東南亞國家難民治理合作的基礎。

（一）“綜合行動計劃”的難民保護框架

越南戰爭結束后，在美國撤出越南的過程中，有部分越南人選擇離開越南。在越南難民危機出現的早期，有的東南亞國家出于對越南戰爭的了解，以及對這些越南難民的同情，選擇為他們提供臨時庇護，等待他們在國際社會的幫助下得以重新安置①。隨著越南難民規模不斷增加，美國制定了“有序離開計劃”（Orderly Departure Program）來專門安置戰后越南難民，系統地將他們安置到加拿大、新西蘭及澳大利亞等國。然而，越來越多的越南難民希望利用“家庭團聚和特殊人道主義”等政策離開越南，并由此導致許多越南難民涌入東南亞國家，馬來西亞和印度尼西亞等國面臨沉重的難民治理負擔②。因此，有的東南亞國家譴責“有序離開計劃”的不合理安排，并且呼吁國際社會對本地區施以援助，重新擬定取代“有序離開計劃”的國際合作框架。在1979年6月舉行的“東盟外交部長會議”上，東南亞有關國家就“有序離開計劃”進行磋商，并與聯合國難民署協商舉行關于越南難民的國際會議，對共同分擔越南難民治理負擔問題進行協商③。1979年9月，在越南難民危機達到高潮之際，聯合國主持召開了為解決越南難民的日內瓦會議，會議認為所有越南難民應該自然被視為具有難民身份，主要由東南亞國家為難民提供初步庇護④。在美國、加拿大及澳大利亞等國采取難民轉移安置及長期安置等方式解決難民問題后，越南難民危機開始得到緩解。盡管越南難民問題在20世紀80年代初逐漸緩解，不過由于越南國民經濟發展在20世紀80年代后期逐漸惡化，越南難民問題也隨之再次出現。1988年7月4日，在泰國曼谷舉行的東盟外交部部長會議上，東南亞國家呼吁制定“新的綜合行動計劃”，以期解決令其不堪重負的難民治理負擔⑤。1988年10月，在曼谷舉行越南難民問題治理特別會議后，東南亞國家在聯合國難民署的幫助下，于1989年3月通過了由聯合國難民署擬訂的“綜合行動計劃”，就治理越南難民問題中的難民識別、難民保護及重新安置等問題進行了全方位治理規劃⑥。

根據“綜合行動計劃”及國際社會關于難民保護的相關公約文件，印度尼西亞、馬來西亞、菲律賓和泰國等負責提供難民保護的國家嚴格甄別確定難民身份，被認可的難民將被重新安置，被拒絕的難民將在聯合國難民署的幫助下返回自己的國家⑦。20世紀90年代，東南亞國家在國際社會的幫助下提出了分攤難民問題負擔的“綜合行動計劃”框架，東南亞國家也依靠其實現了結束越南難民危機的既定目標⑧。然而，東南亞國家的“綜合行動計劃”在處理涉及難民的多邊關系和管控難民問題的持續性等問題上備受質疑，有的不僅在難民定義上難以采取相同的政策，而且還采取拒絕庇護、臨海推回等方式，來盡量擺脫難民救助的責任。

正如學者薩拉·戴維斯（Sara E. Davies）所認為的那樣，東南亞國家始終是以敷衍的態度來甄別難民身份，并且有選擇性地將難民定性為自愿回歸母國而將之強迫遣返，并沒有達到“綜合行動計劃”制定時的治理初衷。“綜合行動計劃”是東南亞國家在國際社會的支持下，為應對越南難民問題而采取的權宜之計，對結束越南難民危機產生了良好的效果，不過其中關于難民的地位、權利及遣返等方面都廣受詬病①。不過，“綜合行動計劃”仍屬國際社會合力治理難民危機的有效行動，為難民尋求庇護及重新安置、遣返安排難民等提供了有益經驗，是東南亞國家和國際社會在難民保護問題上構建的特殊多邊合作體系②。

（二）“巴厘進程”的非法移民治理框架

20世紀60年代以來，途徑印度尼西亞前往澳大利亞的非法移民呈緩慢增長態勢，給澳大利亞的領土安全、社會穩定及文化認同等造成了負面影響③。20世紀90年代末，進入澳大利亞的非法移民規模快速增長，澳大利亞主要采取海上攔截等方式進行應對。21世紀初，有大批東南亞非法船只從印度尼西亞運送人口到澳大利亞西部及北部等地區，導致澳大利亞的非法移民在短時間內突然大量增加。對此，約翰·霍華德（John Howard）領導下的澳大利亞政府采取了海上拘留、重組邊界、海上管制和離岸處理等措施來限制非法移民涌入，并尋求通過雙邊和多邊外交渠道同其他國家合作，試圖從源頭上阻止非法移民進入澳大利亞④。特別是“9·11”事件發生后，澳大利亞政府將非法移民界定為對澳大利亞國家安全具有嚴重威脅的非傳統安全問題⑤。此后，澳大利亞對非法移民的安全感知從國家安全層面擴展到其他層面，非法移民被認為是對澳大利亞社會穩定、傳統生活及文化認同有重要安全威脅的來源。

由于印度尼西亞是非法移民前往澳大利亞主要途經國，無論是基于地理位置、治理收益還是議題屬性，澳大利亞與印度尼西亞都必須攜手共同面對日漸嚴峻的非法移民問題。早在1996年2月澳大利亞就連同聯合國難民署在菲律賓馬尼拉舉行了政府間會議，就亞太地區存在的難民、非法移民及流離失所者等問題進行磋商⑥。此后，澳大利亞著力推動亞太地區關于非法移民的非正式會議，試圖通過非官方渠道等方式來推動東南亞國家就該問題進行合作⑦。在此過程中，澳大利亞也比較重視推動與印度尼西亞的雙邊合作，并在此基礎上嘗試建立正式的區域合作機制，聯合亞太地區其他國家共同治理本地區越來越突出的非法移民問題。在雙邊共同目標、利益共贏和責任分擔的基礎上，澳大利亞和印度尼西亞將非法移民治理納入雙邊安全合作框架中，建立起常規性合作機制，并逐漸將雙邊合作機制擴展為多方參與的區域合作機制。2002年2月，澳大利亞和印度尼西亞共同推動了關于反走私、販運人口和有關跨國犯罪的區域部長級會議，正式構建起關于打擊跨國犯罪、人口走私和販運人口等非法移民問題的“巴厘進程”①。2006年11月，澳大利亞與印度尼西亞簽訂了《龍目條約》（Lombok Treaty），建立了有關防務、安全、打擊恐怖主義及跨國犯罪的雙邊合作機制②。在此基礎上，澳大利亞向印度尼西亞及其他國家提供資金、設備等支持和援助，使得以 “巴厘進程”為核心的非法移民問題治理逐顯成效。在2016年舉行的“巴厘進程”第6次部長級會議上，“巴厘進程”各方承認地區內存在嚴重的非法移民問題，并確立了“巴厘進程”的各項核心目標和優先事項。2018年，“巴厘進程”通過了《巴厘進程宣言》作為全面指導“巴厘進程”官方合作機制的文件，正式將“巴厘進程”確立為地區內關于人口走私、販賣人口和跨國犯罪的部長級合作論壇。2019年，“巴厘進程”擁有包括聯合國難民署、國際移民組織及國際勞工組織等在內的49個成員，建立起由地區國家、國際組織和國際社會共同參與的多邊合作機制③。

正是在各方以“巴厘進程”為核心機制的緊密合作下，“巴厘進程”逐漸成為地區內國家外交、司法、執法和移民等部門應對偷渡和販運人口等問題有效的合作平臺。“巴厘進程”不斷完善制度體系，逐步建構起“區域合作框架”（RCF）、“區域合作支持辦公室”（RSO）、“雅加達執法合作中心”（JCLEC）及“‘巴厘進程’工作領導組”（AHG）等，日漸完善非法移民治理的系統機制④。同時，“巴厘進程”還得到國際移民組織及聯合國難民署等國際組織在組織、咨詢及信息等方面的支持，得到澳大利亞等國在資金、技術及情報等方面的支持，也得到地區內國家在傳統安全和非傳統安全合作機制上的支持，不斷提高自身的難民及非法移民治理能力。不過，“巴厘進程”本質上只是政府間進行政策對話、信息共享的合作論壇，難民和非法移民治理中的人員甄別、身份評估和救助保護等實際問題的解決還是主要依賴雙邊合作機制，因此，“巴厘進程”的治理效能在客觀上依然有限⑤。

四、東南亞地區難民保護困境的根源

由于大部分東南亞國家都沒有簽署關于難民保護的國際公約文件，地區內也沒有建構起難民保護的規范性機制，因此，東南亞地區的難民保護存在著明顯的難民治理赤字。同時，東南亞地區合作本身便存在著內部限制，由于難民問題涉及領土主權、國家安全和獨立自主等敏感話題，而且難民保護機制也是在國際社會支持下才得以構建，所以現有的難民保護機制難以在本地區取得理想治理效能。

（一）難民問題與區域保護機制的匱乏

在全球范圍內，在難民治理議題上，普遍存在難民問題與難民保護的悖論。那些難民問題最嚴重的地方，恰恰也是難民保護最匱乏的地方。東南亞國家中僅有柬埔寨、菲律賓和東帝汶簽署了《關于難民地位的公約》和《關于難民地位的議定書》，難民治理負擔較重的泰國、馬來西亞和印度尼西亞等國卻沒有簽署有關難民保護的國際公約文件。因此，大部分東南亞國家拒絕承認難民地位，并未依照相關公約文件履行難民保護責任，卻以非法移民及人口販賣等方式來應對難民問題①。也正是如此，東南亞國家傾向于對國際組織在該地區的難民保護工作持消極態度，也拒絕與其他地區、國家及有關國際組織就難民保護開展深度合作②。其中，最主要的原因是東南亞國家認為相關難民保護公約文件是在歐洲的發展歷史中建立起來的國際規范，這些國際規范脫離發展中國家的實際情況和核心利益③。由于其條約準則過于苛刻和不切實際，東南亞地區國家多為發展中國家，并不具備履行提供難民保護的能力，而西方發達國家更有責任來確保難民保護國際規范的實施④。關于難民保護的國際規范中部分與東南亞地區難民治理需要有相近的地方，東南亞國家也以部分接受、選擇性合作或模糊應對而不合作等方式，采取較為實用主義的態度來對待難民保護問題，所以東南亞國家難以按照難民保護的規范建立區域性合作機制⑤。

盡管東南亞地區建立了“綜合行動計劃”“巴厘進程”等與難民保護有關的合作機制，但機制實際上是在東南亞國家部分接受的態度下建立起來的非務實性論壇，而不是專門針對難民問題建構的務實性合作機制。“綜合行動計劃”可被視為東南亞國家在國際社會支持下建構的分擔難民治理負擔的臨時計劃;“巴厘進程”則可被看作主要由區域內大國澳大利亞“主領導”和印度尼西亞“次領導”形成的論壇性合作機制。這些合作機制的制度體系并不像其他地區難民保護機制那樣職責分明，其治理效能也由于東南亞國家推諉責任而不斷降低。盡管“巴厘進程”目前已經成為東南亞國家圍繞打擊偷運人口、販運人口和有關跨國犯罪的正式合作機制， 不過其并不是為承認、 接受和保護難民而建立起來的區域合作機制，依然是由眾多行為體共同參與的非約束性合作論壇，東南亞地區的難民保護機制依然難以提供完整的難民保護。

（二）地區合作規范與難民保護規范之間的

罅隙

自1967年8月東南亞國家聯盟建立以來，東南亞地區建立了關于國家間及地區合作的規范、規則及制度，這些規范被稱為“東盟共同體內部有關沖突和結局的國家間關系牢固的規則”⑥。在東南亞國家的合作中，規范主要來源于對國際社會普遍合作規范的學習，以及將本地區社會中關于合作的規范及文化上升為國家間合作規范，并形成了以不使用武力與和平解決爭端、區域自治和集體協商、不干涉國家內部事務、非軍事條約與偏好雙邊合作，以及不分大小照顧成員國感受等原則，這些地區規范共同形成了東南亞地區合作的基本原則⑦。在東南亞國家接受國際社會合作普遍規范的過程中，通常會將那些與本地區合作規范相抵牾的內容進行部分接受并加以改善，對那些與本地區合作規范相切合的內容則接受并加以發展，可見，東南亞地區性規范對地區內合作依然具有重要影響①。

在漫長的歷史進程中，東南亞國家普遍遭遇較長時期的殖民統治、民族解放運動及外部勢力的干預，導致該地區存在嚴重的邊界爭端、社會分裂及民族沖突等復雜問題②。由于東南亞地區難民問題的起源就是東南亞國家復雜的內政問題，比較容易與本地區國家的邊界爭端、政治變遷、跨界民族及民族沖突等方面相關聯，所以難民問題極容易轉變成關涉領土主權等議題的安全問題③。特別是由于不干涉內政是東南亞國家開展區域合作的核心原則，東南亞各國對涉及他國內政的事務也高度敏感④。根據不干涉內政原則的操作性解釋內涵，不干涉內政包括禁止對其他國家對待人民的行動進行批評、禁止和認可，以及通過其他形式支持任何試圖破壞或顛覆、推翻鄰國的反叛組織等，難民是極容易與不干涉內政的操作性解釋內涵聯系起來的議題⑤。因此，東南亞國家在對難民進行治理時，通常都會遵守不干涉內政的基本原則，并且在不承認使用國家難民治理的“人權話語”規范基礎上，將難民界定為影響本國安全的“非常規移民”，進而回避不利于雙邊關系和區域合作的不干涉內政原則⑥。

無論是“綜合行動計劃”還是“巴厘進程”，東南亞國家在難民和非法移民的治理中往往采取與國家主權、他國內政及人權話語“脫鉤”的方式進行合作，進而以分擔地區內難民治理負擔的模式來應對難民危機⑦。在具體操作層面，東南亞國家并不完全接受難民保護公約文件中的難民接受、甄別和安置程序，而是根據本國的法律法規來將那些難民識別為非法移民，對非法移民則可以采取多種方式拒絕其入境或將其遣返，從而以較為合理、合規及合法的方式回避自身的難民保護責任⑧。盡管東盟也出臺了《東盟人權宣言》等區域合作文件，不過，東南亞國家在難民保護問題上依然存在著區域合作規范與難民保護規范之間的罅隙，這種罅隙將在難民保護規范的實現及難民保護的操作上影響東南亞國家的難民治理。

（三）國際社會的支持與地區國家能力之間的鴻溝

從發展進程來看，無論是“綜合行動計劃”還是“巴厘進程”，這些合作機制都不是東南亞國家自身為解決難民問題而構建的區域合作機制，而是在本地區難民危機爆發的緊急情況下，在國際社會的支持下構建的議題合作機制。特別是“巴厘進程”，倘若沒有澳大利亞和印度尼西亞發揮領導作用，那么，缺乏主要領導國家的東南亞地區只會陷于內部爭執，難以在國家間建立起協調解決難民問題的合作機制。即便是在“巴厘進程”中，澳大利亞與印度尼西亞作為主要推動者和建設者，它們也主要以雙邊合作形式來分擔難民治理的主要成本和責任，而其他國家則更多的是在澳大利亞和印度尼西亞的支持下承擔難民治理的次要成本和責任。即在“巴厘進程”中，澳大利亞和印度尼西亞的雙邊合作發揮著支柱作用，其他國家則依賴于澳大利亞和印度尼西亞發揮作用。因此，在東南亞國家缺乏意愿、能力及機制的情況下，該地區的難民問題只能在國際社會的支持下才能得以解決，雖然當前已有以“巴厘進程”為核心的區域合作機制，但是，這些合作機制依然會因執行乏力而出現議程懸置的局面①。

由于東南亞地區客觀上存在較為嚴重的難民問題，所以聯合國難民署及國際移民組織等國際組織始終督促東南亞國家加入國際難民保護框架，東南亞國家則認為《關于難民地位的公約》等公約文件是歐美發達國家在冷戰期間處理難民問題的過程中產生的，并不符合東南亞地區廣義的國內沖突而導致人口外流的情況②。因此，即便獲得了來自國際社會的支持，在考慮經濟負擔、社會風險和外交管理等成本后，東南亞國家缺乏能力和意愿來承擔難民問題治理的成本和風險。在東南亞地區的難民治理中，東南亞國家采取將難民識別為非法移民或者是“安全化”為安全問題，從而以合理化且合法化的理由來拒絕難民，這也被學者稱為難民保護的“亞洲例外主義”③。同時，東南亞國家在難民治理方面受到國際社會壓力的影響， 也宣稱將會遵照國際難民保護精神， 對難民進行人道主義救助，不過這些承諾僅具有指示性、宣誓性、意向性和非約束性，東南亞各國在難民保護的操作中依然可以按照本國利益及意愿進行調整④。即便是在“巴厘進程”中，“巴厘進程”得到了國際社會在資金、技術及信息等方面的廣泛支持，作為非正式、不具約束力、商談合作性的論壇，“巴厘進程”也難以強制規約東南亞國家在難民保護問題上的行動，東南亞國家在難民保護上依然缺乏有效的能力。例如， 盡管“羅興亞人問題”引起國際社會廣泛關注，國際社會也不斷向東南亞國家施加壓力以促使有關國家調整政策， 但是， 相關東南亞國家依然沒有就“羅興亞人問題”開展有效合作。

綜上所述，本文認為，東南亞國家的難民保護需要在以“巴厘進程”為核心的既有機制的基礎上，不斷提升自身對難民保護的基本能力，結合國際規范與地區規范，找到難民保護的操作性路徑，并不斷擴大與國際社會的交往，獲得更多的外部支持，促進改善本地區難民問題的困境。

注：本文系2021年上海市哲學社會科學青年項目（項目編號：2021EGJ001）的階段性研究成果，并受上海市“超級博士后”激勵計劃資助。

（責任編輯： 顏? ?潔）

作者單位：復旦大學國際關系與公共事務學院

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③Juliet Lodge， “Internal Security and Judicial Cooperation”， In Juliet Lodge， The European Community and the Challenge of Future， London： Palgrave Macmillan， 1999， pp.315～399.

④Sara E. Davies， “The Asian Rejection？： International Refugee Law in Asia”， Australian Journal of Politics & History，Vol.52， No.4， 2006， pp.562～575.

⑤（美國）詹姆斯·C·哈撒韋著，黃云松譯：《國際法上的難民權利》，北京：中國社會科學出版社，2017年版，第138～144頁。

⑥Sara E. Davies， Legitimising Rejection： International Refugee Law in Southeast Asia， Leidon： Brill， 2008， p.5.

①③Sten A. Bronee， “The? History of the Comprehensive Plan of Action，” International Journal of Refugee Law， Vol.5， Issue.4， 1993， pp.534～543，

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⑦Sten A. Bronée.， “The History of the Comprehensive Plan of Action”， International Journal of Refugee Law， Vol.18， No.4， 1993.

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③“About the Bali? Process”， The? Bali Process on People Smuggling， Trafficking in Persons and Related Transnational Crime， December 2017， http：//www.baliprocess.net/， 訪問時間：2021年3月24日。

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⑤Caroline Millar， “‘Bali Process’： Building Regional Cooperation to Combat People Smuggling and Trafficking in Persons”， speech by the Australian Ambassador for People Smuggling Issues， Institute for the Study of Global Movements， Monash University， Melbourne， 2004.

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⑤（加拿大）阿米塔夫·阿查亞著，王正毅、馮懷信譯：《建構安全共同體：東盟與地區秩序》，上海：上海人民出版社，2004年版，第81～82頁。

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⑦吳琳：《東南亞移民危機與移民治理：從“安全化”到“區域化”》，《東南亞研究》2017年第5期，第1～20頁。

⑧Sara E. Davies， Legitimising Rejection： International Refugee Law in Southeast Asia， Leidon： Brill， 2008， p.5.

①David M. Jones and Michael LR Smith， “Making Process， Not Progress： ASEAN and the Evolving East Asian Regional Order”， International Security，Vol.32， No.1， 2007， pp.148～184.

②Chowdhury R. Abrar， “Legal Protection of Refugees in South Asia”， Forced Migration Review， Vol.10， 2001， pp.21～23.

③陳宇：《東南亞非法移民治理中的“安全化”問題：以“巴厘進程”為中心的研究》，《學術論壇》2020年第6期，第96～105頁。

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