內(nèi)蒙古自治區(qū)級(jí)以上自然保護(hù)區(qū)管理現(xiàn)狀及問(wèn)題分析

蔡祺，韓李荃，張靜，張芳，陳佳楠

（1.內(nèi)蒙古自治區(qū)林業(yè)和草原監(jiān)測(cè)規(guī)劃院，呼和浩特 010020；2.內(nèi)蒙古自治區(qū)森林病蟲害防治檢疫站，呼和浩特 010020）

0 前言

內(nèi)蒙古自治區(qū)是祖國(guó)北方重要的生態(tài)屏障，自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)和管理一直是重要工作之一。目前，全區(qū)共有各級(jí)自然保護(hù)區(qū)216 個(gè)，其中，國(guó)家級(jí)29 個(gè)，自治區(qū)級(jí)64 個(gè)，盟市級(jí)23 個(gè)，旗縣級(jí)100個(gè)。國(guó)家級(jí)、自治區(qū)級(jí)自然保護(hù)區(qū)從設(shè)立到管理等各項(xiàng)流程相較于盟市級(jí)、旗縣級(jí)自然保護(hù)區(qū)都更為嚴(yán)格、規(guī)范。因此，為了深入研究全區(qū)自然保護(hù)區(qū)管理現(xiàn)狀及存在問(wèn)題，研究選擇全區(qū)89 個(gè)自治區(qū)級(jí)以上自然保護(hù)區(qū)進(jìn)行調(diào)查（詳見(jiàn)表1、表2），并對(duì)其存在的問(wèn)題提出了建議。

表1 內(nèi)蒙古國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)

續(xù)表

1 自治區(qū)級(jí)以上自然保護(hù)區(qū)現(xiàn)狀分析

1.1 基礎(chǔ)工作開(kāi)展情況

自然保護(hù)區(qū)基礎(chǔ)工作包括日常管理、巡護(hù)等，作為管理依據(jù)，總體規(guī)劃和各項(xiàng)管理制度是基礎(chǔ)工作的根本。

1.1.1 總體規(guī)劃編制情況

目前，全區(qū)近2/3 的自治區(qū)級(jí)以上自然保護(hù)區(qū)存在總體規(guī)劃過(guò)期或無(wú)批復(fù)情況。其中：僅有30 個(gè)自然保護(hù)區(qū)的總體規(guī)劃尚在有效期內(nèi)；8 個(gè)自然保護(hù)區(qū)未編制總體規(guī)劃；40 個(gè)自然保護(hù)區(qū)的總體規(guī)劃過(guò)期;11 個(gè)自然保護(hù)區(qū)的總體規(guī)劃未經(jīng)批復(fù)。

造成上述情況的原因主要是：由于機(jī)構(gòu)改革，有些自然保護(hù)區(qū)未能及時(shí)將總體規(guī)劃上報(bào)新主管部門;同時(shí)，一些自然保護(hù)區(qū)面臨大范圍調(diào)整，在全國(guó)自然保護(hù)地整合優(yōu)化工作開(kāi)展時(shí)期，欲待整合優(yōu)化工作完成后啟動(dòng)總體規(guī)劃的修編和報(bào)批流程。另外，還有部分自治區(qū)級(jí)自然保護(hù)區(qū)經(jīng)費(fèi)緊張，未能及時(shí)編寫總體規(guī)劃。

1.1.2 日常管理情況

目前，國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)均設(shè)置了管理機(jī)構(gòu)，但有8 個(gè)自治區(qū)級(jí)自然保護(hù)區(qū)未設(shè)置管理機(jī)構(gòu)，由所在旗縣林草部門代管，主要原因?yàn)樯鲜霰Ｗo(hù)區(qū)多與地質(zhì)公園重疊，僅設(shè)置了地質(zhì)公園管理機(jī)構(gòu)。

12 個(gè)自然保護(hù)區(qū)未配備專職的管理人員，包括1 個(gè)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，11 個(gè)自治區(qū)級(jí)自然保護(hù)區(qū)。原因?yàn)樯鲜鲎匀槐Ｗo(hù)區(qū)多與林場(chǎng)或其他自然公園重疊，為一套人馬、兩套牌子。

全區(qū)自治區(qū)級(jí)以上的自然保護(hù)區(qū)大部分設(shè)有管護(hù)站點(diǎn)及設(shè)施設(shè)備，但仍有20 個(gè)自然保護(hù)區(qū)未設(shè)置，包括2 個(gè)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，18 個(gè)自治區(qū)級(jí)自然保護(hù)區(qū)。

全區(qū)自治區(qū)級(jí)以上自然保護(hù)區(qū)均按照《自然保護(hù)區(qū)條例》制定了管護(hù)站工作制度、巡護(hù)管理制度、管護(hù)員崗位責(zé)任制度、防火制度、舉報(bào)制度等基本管理制度，確保保護(hù)區(qū)管理工作有規(guī)可依。

1.2 重點(diǎn)工作開(kāi)展情況

自然保護(hù)區(qū)的重點(diǎn)工作是對(duì)區(qū)域內(nèi)的自然資源、生態(tài)系統(tǒng)及主要保護(hù)對(duì)象實(shí)施有效的保護(hù)，特別是對(duì)核心區(qū)進(jìn)行嚴(yán)格管控，嚴(yán)禁人為活動(dòng)的干擾。

1.2.1 對(duì)核心區(qū)、緩沖區(qū)的保護(hù)情況

全區(qū)74 個(gè)自然保護(hù)區(qū)通過(guò)設(shè)立警示牌、登記本等對(duì)進(jìn)入核心區(qū)、緩沖區(qū)的人員進(jìn)行管理，但有17個(gè)自然保護(hù)區(qū)未開(kāi)展此項(xiàng)工作，包括1 個(gè)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，16 個(gè)自治區(qū)級(jí)自然保護(hù)區(qū)。不可忽視的是，有部分自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)、緩沖區(qū)內(nèi)存在原住民，受其生產(chǎn)生活的影響，無(wú)法對(duì)進(jìn)出核心區(qū)、緩沖區(qū)的人員實(shí)行嚴(yán)格管理。

1.2.2 資源調(diào)查及監(jiān)測(cè)工作開(kāi)展情況

全區(qū)大部分自治區(qū)級(jí)以上自然保護(hù)區(qū)開(kāi)展了自然資源調(diào)查并建立了檔案，但有18 個(gè)自然保護(hù)區(qū)未開(kāi)展此項(xiàng)工作，包括1 個(gè)國(guó)家級(jí)保護(hù)區(qū)，17 個(gè)自治區(qū)級(jí)自然保護(hù)區(qū)。

26 個(gè)自然保護(hù)區(qū)未開(kāi)展監(jiān)測(cè)工作，包括1 個(gè)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，25 個(gè)自治區(qū)級(jí)自然保護(hù)區(qū)。

1.3 其他工作開(kāi)展情況

1.3.1 修筑設(shè)施的審批、建設(shè)情況

全區(qū)自治區(qū)級(jí)以上自然保護(hù)區(qū)中，46個(gè)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)存在修筑設(shè)施，且經(jīng)過(guò)主管部門批準(zhǔn)，并按照許可內(nèi)容施工。

1.3.2 科教及宣傳工作開(kāi)展情況

全區(qū)自治區(qū)級(jí)以上自然保護(hù)區(qū)科研工作開(kāi)展較為薄弱，僅有近半數(shù)自然保護(hù)區(qū)與國(guó)內(nèi)高校、科研機(jī)構(gòu)簽訂了合作協(xié)議，協(xié)助其開(kāi)展相關(guān)科學(xué)研究工作。

全區(qū)大部分自治區(qū)級(jí)以上自然保護(hù)區(qū)通過(guò)設(shè)立標(biāo)牌、現(xiàn)場(chǎng)宣講、發(fā)放宣傳單頁(yè)、制作宣傳視頻、網(wǎng)絡(luò)宣傳等方式進(jìn)行自然保護(hù)區(qū)的宣傳工作，但有6 個(gè)自治區(qū)級(jí)自然保護(hù)區(qū)未開(kāi)展此項(xiàng)工作。

1.3.3 參觀、旅游活動(dòng)開(kāi)展情況

全區(qū)89 個(gè)自然保護(hù)區(qū)中有30 個(gè)自然保護(hù)區(qū)在實(shí)驗(yàn)區(qū)開(kāi)展了參觀旅游活動(dòng)，包括15 個(gè)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，15 個(gè)自治區(qū)級(jí)自然保護(hù)區(qū)。在開(kāi)展旅游活動(dòng)的自然保護(hù)區(qū)中，有5 個(gè)未編制旅游方案。

2 存在問(wèn)題

2.1 基礎(chǔ)工作仍需完善

全區(qū)保護(hù)區(qū)在基礎(chǔ)管理中仍存在較多短板，尤其是多數(shù)保護(hù)區(qū)總體規(guī)劃過(guò)期或無(wú)批復(fù)，導(dǎo)致保護(hù)區(qū)現(xiàn)狀調(diào)查評(píng)價(jià)、保護(hù)設(shè)施建設(shè)等基礎(chǔ)性管理工作無(wú)規(guī)可依，無(wú)法開(kāi)展[2]。

多數(shù)自然保護(hù)區(qū)普遍存在管理人員嚴(yán)重匱乏，自然保護(hù)區(qū)建設(shè)管理經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足的問(wèn)題。尤其是自治區(qū)級(jí)自然保護(hù)區(qū)，有些未設(shè)置獨(dú)立的管理機(jī)構(gòu)，由旗縣級(jí)林草部門代管，管護(hù)設(shè)施建設(shè)、自然資源調(diào)查、主要保護(hù)對(duì)象研究等基礎(chǔ)性工作尚存在空白，自然保護(hù)區(qū)批復(fù)文件的相關(guān)要求難以落到實(shí)處[3]。

2.2 重點(diǎn)工作仍需加強(qiáng)

目前，自然保護(hù)區(qū)在管護(hù)上側(cè)重于森林防火和林業(yè)有害生物防治，自然保護(hù)區(qū)整體生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性和生物多樣性研究方面存在短板，仍需加強(qiáng)。特別是自治區(qū)級(jí)保護(hù)區(qū)資源調(diào)查、科研合作及監(jiān)測(cè)工作開(kāi)展力度較薄弱，個(gè)別保護(hù)區(qū)甚至未掌握主要保護(hù)對(duì)象的分布信息，無(wú)法實(shí)際開(kāi)展保護(hù)、管理工作。

此外，對(duì)于自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)、緩沖區(qū)管控措施不到位，未能有效凸顯管控級(jí)別。

2.3 歷史遺留問(wèn)題亟待處理

調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，自然保護(hù)區(qū)內(nèi)仍存在有牧場(chǎng)、居民點(diǎn)、農(nóng)田、人工商品林等，保護(hù)和發(fā)展的矛盾問(wèn)題尚未徹底解決。例如：部分自然保護(hù)區(qū)內(nèi)土地為國(guó)有或嘎查集體草場(chǎng)，已承包給牧戶使用;部分自然保護(hù)區(qū)仍有大量的人工商品林和農(nóng)田不能調(diào)整出保護(hù)區(qū)，個(gè)人所有的人工商品林已到采伐年限無(wú)法采伐;部分自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的村屯、建制鎮(zhèn)、軍事用地等管理難度較大。這些歷史遺留問(wèn)題均給自然保護(hù)區(qū)的管理造成了較大困難。

3 建議

3.1 查漏補(bǔ)缺，完善基礎(chǔ)工作

全區(qū)各自然保護(hù)區(qū)要依據(jù)各項(xiàng)條例及文件要求，主動(dòng)查漏補(bǔ)缺，完善基礎(chǔ)工作，補(bǔ)齊基礎(chǔ)工作短板，加強(qiáng)制度建設(shè)，提升管理水平。尤其是要摸清保護(hù)區(qū)內(nèi)主要保護(hù)對(duì)象情況，做好本底調(diào)查，建立健全完善的臺(tái)賬檔案資料管理流程，將各項(xiàng)工作落實(shí)到位，有據(jù)可查。

對(duì)于總體規(guī)劃普遍失效的問(wèn)題，建議在自然保護(hù)地整合優(yōu)化工作結(jié)束后，及時(shí)開(kāi)展自然保護(hù)區(qū)整體規(guī)劃編制工作，更新過(guò)期的總體規(guī)劃，并報(bào)送相關(guān)部門審批。

各級(jí)政府還應(yīng)加大對(duì)自然保護(hù)區(qū)管理人員配置和資金投入，確保各保護(hù)區(qū)各項(xiàng)基礎(chǔ)工作的正常開(kāi)展。

3.2 有的放矢，加強(qiáng)重點(diǎn)工作

保護(hù)區(qū)應(yīng)從制度上、管理上切實(shí)加強(qiáng)對(duì)核心區(qū)、緩沖區(qū)的管護(hù)力度，對(duì)于進(jìn)出的人員、車輛要完善審批、登記制度。同時(shí)，可充分利用現(xiàn)代化手段（如：無(wú)人機(jī)巡查、大數(shù)據(jù)管理、互聯(lián)網(wǎng)審批等），對(duì)重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)人員、重點(diǎn)工作開(kāi)展高效率、科學(xué)化管理。

3.3 釜底抽薪，解決后顧之憂

妥善處理自然保護(hù)區(qū)存在的歷史遺留問(wèn)題。長(zhǎng)期來(lái)看，可以通過(guò)自然保護(hù)地整合優(yōu)化工作，將符合文件要求的、保護(hù)價(jià)值低、人為干擾大的區(qū)域調(diào)出保護(hù)區(qū)范圍，同時(shí)建議出臺(tái)相應(yīng)政策并加大資金投入，進(jìn)一步推動(dòng)生態(tài)工作;短期來(lái)說(shuō)，對(duì)于保護(hù)區(qū)內(nèi)原住居民開(kāi)墾、放牧、工礦企業(yè)等問(wèn)題，建議加大監(jiān)督管理力度，最大限度減少畜禽糞便污染、農(nóng)業(yè)面源污染、工礦企業(yè)污染，確保其對(duì)保護(hù)區(qū)內(nèi)生態(tài)環(huán)境的干擾降到最低[4]。