小微事故防“微”杜漸與再思考

文/邰江淼 徐榮 張佩佩

不久前，國務院在江蘇開展的安全生產專項整治一年“小灶”已經圓滿收官，江蘇的事故起數、死亡人數都大幅度下降，并得到了國務院的高度肯定，產生了一批可復制、可推廣的經驗和做法。

江蘇省南通市在開展好安全生產專項整治各項工作的同時，自2019 年起專門成立小微事故安全管理課題組，研究事故發生原因和規律，將安全管理的視角向亡人事故發生的前端延伸，即，要減少亡人事故，必須減少小微事故(減少未造成亡人的人員受傷或財產損失事故)，已經取得了明顯成效。

加強小微事故安全管理的做法

南通市應急管理局、人社局、總工會等部門堅持“邊試行、邊完善、邊總結、邊推廣”的原則，對小微事故相關工作方案進行探討和會商，聯合印發了《關于進一步加強人員受傷生產安全事故調查處理的通知》，從制度上規范小微事故調查處理的程序和步驟，并通過實地調研“把診問脈”、定期通報“辣味點評”等方式統一思想，凝聚合力、推動落實。

為更好地探索小微事故管理可行之路，南通市以市開發區、海門區三廠工業園區為試點，制定印發《小微事故規范化管理指導意見（試行）》，加強應急、人社、衛健、公安等部門信息互通共享和工作聯動，采取“以點帶面、現場推進”“分片座談、分期推進”“專家會診、服務上門”“集中輔導、專項攻堅”等措施，建立“≤2標準、1 小時”上報制度，即企業人員在生產經營活動中發生輕傷、重傷事故（其中重傷人數≤2）應當于1小時內向區鎮安監局報告，形成小微事故“30+10”調查處理機制。小微事故由事故發生單位組織調查，調查時間不超過30 天，調查結束后于10日內將事故調查報告報所在區鎮安監局和人社服務所（站）備案。區鎮安監站（所、局）組織轄區人社服務所（站）、工會對事故調查報告進行審查，提出修改意見，開展補充調查并修改事故調查報告。

從開展的小微事故調查來看，呈現以下特點：一是從傷害程度來看，輕傷占比大，未產生傷害占比0 ～5%，輕傷占比為80%～85%，重傷占比10%～20%；二是從行業類型來看，主要集中在機械、紡織、建筑施工等領域；三是從事故類型來看，機械傷害事故最多，約占總數的30%，其次為物體打擊傷害，主要是操作過程中方法不當，意外割傷、壓傷。

對此，南通市采取通報、執法檢查等手段推動企業落實主體責任，強化安全生產技術管理。同時，對企業主動上報小微事故并積極開展事故調查、采取措施整改的，減少執法檢查頻次；對不主動上報也不開展事故調查處理的，尤其是小微事故頻發的，在督促縣（市、區）加大檢查頻次的基礎上，由市安全生產監察支隊將其作為重點執法檢查對象。

南通市通過督促企業進行事故調查處理、執法檢查，幫助企業吸取事故教訓、落實防范措施、開展培訓教育、加大安全投入，取得了明顯成效。據南通市人社局工傷保險基金數據庫統計，2018 年全市發生小微事故1.1 萬人次，平均每天發生小微事故30 起；2019 年全市發生小微事故1 萬人次，平均每天發生小微事故27 起；2020 全市發生小微事故8 000 人次，平均每天發生小微事故22 起。當然，這一方面與新冠肺炎疫情引起企業開工不足有關，另一方面也說明加強小微事故安全管理還是有成效的。

此外，在加強小微事故管理前，每年因小微事故引起的行政復議及訴訟案件基本在200 件左右，自2019 年開始，小微事故引起的行政復議及訴訟案件開始緩慢下降。

加強小微事故安全管理的思考

小微事故量大，足以反映安全生產的風險依然偏大，只要小微事故發生的動因及條件沒有消除，發生較大及以上事故的可能性就客觀存在。加強小微事故安全管理，既找準了問題和方向，又采取了具體措施，但要實現小微事故管理常態化、長效化，還必須注意以下4 點。

一是解決思想認識是加強小微事故安全管理的基礎。海恩里希理論告訴我們，每一次嚴重事故的背后，必然有29 次輕微事故和300 起未遂先兆以及1 000 起事故隱患。可見，小微事故既是事故隱患的“果”，又是亡人事故的“因”，當前小微事故規范化管理正處于“半真空”狀態，研究和探索“隱患—小微事故—等級事故”發生的規律，能有效阻斷小微事故向亡人事故轉變惡化。同時，政府職能部門之間也需統一認識，加強小微事故管理，有助于減少事故重復調查，提高行政效率；有助于維護職工合法權益，減少社會矛盾；有助于第一時間固定證據，保障工傷保險基金安全。

二是解決方式方法是加強小微事故安全管理的保障。第一，提升基層能力水平。事故調查專業性強、涉及面廣、經驗要求高，對鄉鎮監管人員來說是一項全新的任務，只有鄉鎮監管人員的業務水平提高了，才能有效推動小微事故管理落地生根。第二，加快小微事故信息系統開發。通過大數據對小微事故進行統計分析、利用，既可以減輕基層工作量，又可以讓安全管理更有針對性，安全執法更精準。目前，南通市應急管理局與市人社局已達成共建共享共用的認識，凡錄入工傷申報系統的數據將同步推送至小微事故信息管理系統，同時，該系統也是南通市應急管理指揮信息系統的重要組成部分。第三，建立失信公示機制。凡對小微事故知情不報、應報未報的企業加大執法力度，堅決查處其違法行為，既通過法律的強制性加以規范，讓行為主體失“里子”；又通過向社會公開曝光等方式讓其失“面子”，督促企業主體責任落實。

三是解決企業層面是加強小微事故安全管理的關鍵。首先，引導企業克服僥幸心理。由于小微事故沒有造成人員死亡，且造成的經濟損失可以通過工傷保險等予以賠償，不少單位沒有樹立“小微事故和亡人事故本質相同”理念，不將小微事故“關起來、管起來”，重復性事故難以避免。其次，引導企業落實“四不放過”。以往發生人員受傷事故或者輕微的財產損失事故后，企業僅僅只把對傷者的安撫、補償、申請工傷保險或者商業保險的賠付作為事故善后的主要工作，沒有將事故“四不放過”真正落到實處，事故原因查不清、責任追究不到位、整改措施不落實、事故教訓不深刻。通過小微事故調查處理，可以及時切斷亡人事故發生的渠道和途徑。最后，加強宣傳教育與培訓。企業員工既是安全生產工作的參與者，也是各類生產安全事故的受害者，只有加深企業員工對小微事故管理的認識，由“被動接受”轉為“主動監督”，才能真正實現小微事故齊抓共管。

四是加強頂層設計是加強小微事故安全管理的根基。第一，完善法律法規的修訂。《生產安全事故報告和調查處理條例》只對事故的等級有明確的規定，對“人員傷亡”只提及死亡和重傷（包括工業急性中毒），并沒有提及輕傷。缺少了法律法規的制約，使得小微事故容易被輕視、淡化。因此，必須加快相關法律法規修訂，明確小微事故防范和處置的主體、范圍、流程、法律責任，也可先由應急管理部出臺規范性文件進行試行，待總結后推廣實行。第二，強化標準規范的完善。目前，在人體受傷鑒定標準中，有根據《刑法》制定的《人體輕傷鑒定標準(試行)》或《人體重傷鑒定標準根據》，適用于刑事或民事案件；有根據《工傷保險條例》制定的GB/T 16180—2014《勞動能力鑒定職工工傷與職業病致殘等級》，適用于職工在職業活動中因工負傷和因職業病致殘程度的鑒定。而關于安全生產事故的GB 6441—86《企業職工傷亡事故分類標準》則還是原來勞動部的規定，已經嚴重滯后于經濟社會的發展，而且該標準與《勞動能力鑒定職工工傷與職業病致殘等級》存在較大的差異，不便于監管部門和企業貫徹執行。因此，應急管理部、人社部等應及早啟動工傷標準的修訂和統一工作。第三，強化基層監管力量。優化資源配置，充實小微事故統計力量并保持統計人員的相對穩定，防止小微事故管理的“空轉”。