我國危險化學品安全監管問題及應對建議

姚建，肖托，田冬梅

（1.華北科技學院 安全工程學院，河北 燕郊 065201；2.應急管理部 北戴河康復院，河北 北戴河 066100）

0 引言

2019 年，我國危險化學品（以下簡稱“危化品”）產值13.67 萬億元，占全國GDP 的13.8%，全年共發生化工事故153 起、死亡230 人。?；钒踩a形勢依然復雜嚴峻。2020 年“ ‘十四五’安全監管體制機制創新研究”項目課題組對近百家政府和企事業單位進行小規模樣本庫隨機調查，回收有效樣本96 家（每個行業不少于30 家），從政府監管部門、企業和社會3 個層面深入研究了?；钒踩O管中存在的問題。

1 危化品安全監管問題研究的重要意義和依據

近年來，危險化學品事故多發頻發的原因，從社會分工和安全監管分類來看，可以從3 個維度進行分析研究，一是政府監管層面，二是企業管理層面，三是社會參與層面。當前，監管部門在制定行業安全發展規劃時，均從該3 個維度尋找解決問題的關鍵，取得了一定效果。但是目前來看，各項政策的制定沒有從全方位整體角度出發，與實際情況貼近程度還有待進一步提高，各項落地措施還需進一步完善提高，尤其是地方?；钒踩O管部門和企業單位。

因此，課題組嚴格遵照法律法規和技術標準規范及相關政策文件、重要講話中指出的問題，結合課題組調研情況和歷次危化品事故調查報告等內容，剖析危化品安全監管問題，為行業規范發展提供全面參考。

2 我國?；钒踩O管問題分析

2.1 監管部門層面

2.1.1 法律法規體系不夠健全[1-4]

第一，?；钒踩⒎ㄏ鄬蟆Ｎ覈形搭C布關于?；钒踩膶ｉT法律，不同部門法規存在銜接矛盾和監管盲區，部門規章和相關標準制修訂工作滯后。第二，法定監管職責有待進一步理順。在綜合監管和專業監管下，涉及危化品監管職責部門較多，部分行業領域和環節存在法定安全監管職責不清、監管缺失、責任落實不到位、監管效能不高等問題。第三，監管部門之間標準規范不協調。截至2019 年12 月底，歸口應急管理部門管理的?；废嚓P標準有247 項，存在同一個行業適用標準分別歸口不同行政主管部門的情況。第四，行政處罰缺乏統一執法裁量標準。?；繁O管處罰擁有較大自由裁量空間，易出現執法不嚴、處罰力度偏輕，企業違法成本低，主體責任不落實等問題。更有甚者濫用行政自由裁量權。第五，弱勢群體安全保障不全面。危化品生產風險高、安全基礎薄弱，一線員工流動性大、認知水平有限、對危害防護不足，罹患職業病概率較大。

2.1.2 監管組織機制不夠完善

第一，各級?；沸姓氊熯吔绮磺?。因?；飞婕碍h節多，在實際監管中，省市地縣各級行政職能邊界不清，職責劃分差異較大，監管界限不明顯，出現管行業必須管安全、管業務必須管安全、管生產經營必須管安全（簡稱“三個必須”）落實不到位，同一市不同縣準入機制差異大，執法體系不協調等問題。第二，基層監管組織不完善?；@區成為監管重點區域，但基層監管組織不完善，監管力量不足，專業安全監管和執法人員缺位，化工園區隱患多，失管、漏管、不管、管不了等不作為現象突出。第三，監管部門之間信息不暢通。雖搭建了各種區域性的?；繁O管平臺，但存在基礎數據不足、數據分析能力弱等問題，無法實現跨區域?；愤\輸監控等功能。各部門的網絡僅限系統內部運行，所用數據庫、軟件等兼容性差，監管和應急事件處置信息聯通困難。

2.1.3 監管執法工作滯后

第一，部分地方政府站位不夠高。未從新時代大應急管理的角度去謀篇布局，未結合本地實際情況優化?；分卫眢w系和治理能力。部分地方依舊是重生產輕安全，監管力度從上到下逐級衰減，對弱勢從業人員安全保障不到位。第二，執法存在寬松軟現象。部分地區開展“打非治違”不扎實、不認真，非法生產、經營和建設問題突出、屢禁不止，部分?；菲髽I未建在化工園區內，園外違規建設化工裝置。不能正確處理“放管服”關系，執法檢查不嚴不實不深入，不敢動真碰硬。第三，執法一刀切問題突出。缺乏理性分析與文明執法，沒有實行一企一策、定向監管、精細化管理。第四，生產事故區域性集中。部分?；肥鹿矢甙l地區監管部門的政治站位不高，紅線意識、底線思維不強，安全發展理念樹立不牢，事故發生規律研究不深，風險管控和隱患排查不全面、不徹底，重特大事故沒有得到有效遏制。第五，事故源頭管理失控。部分化工園區規劃不符合地方發展要求，招商引資不符合園區產業定位，化工企業和園區外部安全防護距離不符合標準要求、不做安全風險評估等。部分中西部地區盲目引進高風險、高污染、高能耗化工和?；讽椖?，帶來嚴重的安全隱患。

2.1.4 基層監管隊伍不完備

第一，人員不足。部分縣級?；繁O管人員多是兼職，鄉鎮?；钒踩O管人員還是空白。在2018 年機構改革后，本就人員不足的基層?；穲谭犖檫€要肩負起防汛、救災、森林滅火等任務。第二，專業結構不合理。根據2019 年應急管理部人事司《應急管理領域專業人才資源現狀及需求調查研究報告》（以下簡稱《應急管理人才報告》），危化品安全監管隊伍年齡總體偏大，部分省份50 歲以上人員超40%。?；穼I技術人員偏少，高層次專業技術人才不足，專業對口性不強，具有?；穼I背景人員不到20%。第三，業務能力不強。?；钒踩O管人員大都“半路出家”、邊干邊學，如江蘇作為化工大省，一直存在監管壓力大、專業人員少、執法裝置配備弱等問題。第四，專業人員引進渠道狹窄。監管隊伍人才引進靠軍轉干部安置、公務員招錄和選調等少數幾條途徑，招錄模式單一且以前兩者為主，社會專業優秀人才很難進入系統內，專業人才引進壓力較大。第五，考核機制不完善。部分地方未結合危險化工行業特點建立科學的安全考核評價體系，或建立了考評體系但指標設計不合理、安全評價權重偏低，激勵作用不強等。

2.1.5 專業教育培訓不強

第一，培訓體系需完善。危化品安全監管專業人才培養模式、競爭機制、成長渠道等方面缺乏頂層設計規劃。地方執法人員培訓系統性、針對性不強、效果不佳，培訓次數較少、形式單一、理論聯系實踐脫節，不適應綜合能力提升和個性化學習需要。第二，工學矛盾需解決。?；芬痪€執法人員無法從現有繁重的工作任務中抽取足夠的培訓時間，如2019 年江蘇省應急管理廳委托南京科技職業學院開展化工安全基礎知識培訓，培訓時間由原來的3 個月縮短至1.5 個月，最后實際僅培訓了15 天。第三，網絡培訓需推廣。國家應急管理干部網絡學院尚未全面實現省市縣三級應急管理人員“一人一賬號”，網絡培訓“覆蓋面廣、共享性好、靈活性強、成本較低”的特點還未能充分發揮。此外?；穼ｎ}班級開展頻次、開放對象、課程設置等方面不夠科學，課程質量還需進一步提升。第四，培訓平臺資源需整合。國家和地方各級應急管理教育培訓機構、項目、平臺、師資、設備設施等優質資源較分散，政府、社會、企業、學校等培訓資源沒有共建共享，尚未形成統一、有力的人才培訓平臺。

2.1.6 各類保障協調機制不健全

第一，人才保障機制不完善。一是薪資待遇需提高，人才流失嚴重。二是責任機制需改革，應急管理系統工作人員特別是基層人員面臨包括黨紀政紀和刑事責任等事故問責的巨大壓力。三是社會認同需增強，一般對應急管理工作存在誤解和負面看法，人員大量流失以及不愿意調入造成人員緊缺、管理弱化的嚴峻局面。

第二，設備設施保障體系不健全。部分地區對?；繁O管執法未做到專車使用，如河北省石家莊市大部分縣區的應急執法車輛只有2 ～3 輛，河北省邯鄲市執法用車大多采取租賃方式，沒有統一制式服裝。危化品監管信息共享平臺和風險監測預警系統建設不完善，化工園區安全、環保、節能一體化管理平臺建設滯后。

第三，監管信息不協調共享。危化品各不同監管部門實行不同的信息化標準，系統不能對接、信息不協調共享。

2.1.7 應急救援機制不健全

?；窇本仍瓒嗖块T分工合作、綜合協調，部分地方?；肪C合應急救援協作效率不高，未形成快速反應的救援體系，沒有因地制宜地制定本地區、本行業領域?；肥鹿蕦ｍ棏鳖A案，或編制的預案適用性不高。部分地方危化品專項應急演練不到位，定期演練未開展，?；肪仍畬I人員不足，不能滿足處置多種?；肥鹿誓芰σ蟆?/p>

2.2 企業層面

我國現有?；菲髽I約21 萬家，其中90%左右屬于中小型民營企業，普遍存在生產規模較小、品種結構單一、技術力量不足、安全管理水平參差不齊、安全基礎相對薄弱等問題。主要有以下6 個方面：

2.2.1 安全生產主體責任缺位

第一，主體責任落實不到位。許多企業日常生產事故呈規律性發生，一到大型節假日復工生產、年末趕工等超負荷生產關鍵時間點，事故就多發頻發，暴露出企業安全生產主體責任、“三個必須”落實不到位，安全發展底線不牢固，風險管控、隱患排查治理不徹底。第二，安全法制意識淡薄。隨著國內經濟轉型發展增速放緩，有些危化品企業效益下滑，導致搶工期、搶進度以及層層轉包、以包代管的現象十分普遍。有些企業存在僥幸心理，片面追求最大化利潤忽略安全生產，申報與實際運營不相符，巧立名目逃避監管不履行備案手續等。第三，主要負責人履職不到位。未簽訂安全生產責任書，安全責任覆蓋不全、不符合工作實際。未落實“一崗雙責”要求，未建立企業安全生產責任考核機制，或不嚴格落實崗位獎懲措施。

2.2.2 安全生產基礎設施薄弱

第一，生產工藝技術落后。部分危化品企業工藝技術落后，一些高危企業設備老化陳舊、安全投入不足、欠賬較多。第二，本質安全水平不高。部分企業在役設備裝置未經正規設計且未進行安全設計診斷，未按要求開展反應風險評估、隱患排查等工作， “自動化換人、機械化減人”要求落實不到位。

2.2.3 安全管理不到位

第一，安全管理不規范。部分企業重點裝置、關鍵設施管理不到位，“三違”現象突出，動火、受限空間作業等不規范，工藝操作規程執行不嚴格，承包商管理不到位，安全生產標準化、雙重預防體系建設、運行等程序走過場。第二，隱患排查治理流于形式。部分企業存在隱患整改不及時、不徹底等現象，與企業安全生產標準化要求差距很大，違法成本低。第三，應急預案不科學。部分企業編制前未進行安全風險辨識、評估和應急資源調查，應急預案的針對性、操作性不強，未按法規要求及時進行修訂，應急預案不評審和備案。第四，應急演練與處置不到位。部分企業應急專業人才缺乏、救援裝備不足，未制定應急預案演練計劃，未按規定開展應急預案、應急知識、自救互救和避險逃生技能的演練、培訓，或演練后未進行效果評估，應急處置能力差。

2.2.4 人才隊伍不強

根據“應急管理人才報告”顯示，我國?；沸袠I從業人員約有600 萬，初中及以下文化水平人員高達34%。具有化學化工背景的安全生產監管和應急管理人員約4 000 人，僅占管理人員的20%左右。一大批安全技能“零基礎”的進城務工人員成為產業工人（占40%左右），其中絕大部分成為一線操作人員。

2.2.5 安全培訓不到位

第一，培訓任務欠賬多。根據《應急管理人才報告》顯示，我國?；菲髽I中只有約20%的從業人員受過正規的職業技能培訓，比全國平均水平低10%左右，部分企業培訓經費投入不足，不培訓、假培訓、低標準培訓問題突出。第二，培訓考核不過關。企業主要負責人（包括實際控制人）和安全管理人員未經考核或考核不合格上崗，特種作業人員學歷不符合要求或未持證上崗，從業人員實操能力和應急處置能力不過關。

2.2.6 第三方服務機構作用發揮不明顯

第一，服務不到位。監管部門對安全檢測檢驗和安全評價服務機構的管理機制尚不完善，行業組織、中介機構以及專家隊伍在危化品安全生產和應急救援中發揮作用不突出。第二，服務質量不高。部分企業安全評價存在評價不到現場、評價內容不完整、對策措施針對性和操作性不強等問題，更有甚者出具虛假或嚴重失實報告。第三，從業不規范。部分第三方服務機構存在轉包評價項目、轉租資質證書，擅自減少和簡化程序等不規范行為。

2.3 社會層面

2.3.1 行業協會作用發揮不明顯

我國除有綜合協調性質的中國安全生產協會、中國職業安全健康協會外，還有中國化學品安全協會，以及中國石油和化學工業聯合會、中國純堿工業協會等13 家協會。從整體構架而言，?；废嚓P協會數量不少，層次分布比較明顯，但作用還不夠明顯。

2.3.2 危化品安全意識不強

大部分民眾?；钒踩皯碧幹玫确矫嬷R不足、意識不強，存在不了解或一知半解情況，缺少必要的?；坊馂谋ㄊ鹿首跃取⒒ゾ鹊饶芰?，難以有效發揮社會監督作用。

2.3.3 輿論監督效果不突出

安全生產相關媒體監督以事后報道居多，缺乏預防預測類監督報道，罕見分析事故規律后的定向監督報道。未充分利用好宣傳媒體和窗口，社會轉發、學習的氛圍不夠濃厚。

2.3.4 社會參與度不高

社會公眾信息掌握不對稱，缺乏獲取有關危化品監管有效信息，或主動獲取有效信息的成本太高，導致社會公眾參與度不高，科學意見無有效渠道表達。

3 建議和措施

針對我國危險化學品安全監管在政府監管、企業和社會3 個層面存在的問題，本文從立法、監管、救援等維度提出針對性的建議和措施。

3.1 健全完善?；贩煞ㄒ庴w制建設

要以2+N（《安全生產法》和《危險化學品安全法》）的法律體系建設為基礎，健全無縫銜接、全覆蓋的法制體系，重點完成好?；钒踩ǖ确煞ㄒ?、部門規章、標準規范修訂任務。

3.2 健全完善危化品組織協調機制

要健全綜合監管與行業監管互聯的機制，健全國家監察與地方監管互動機制，健全政府監督與其他監督互補機制。

3.3 健全完善危化品監管執法機制

要健全事前行業準入機制、事前安全生產承諾制，事中行政監管機制，完善事中安全生產容錯機制、應急處置機制、事后行業淘汰退出機制。

3.4 健全完善?；氛展芾矸諜C制

要健全企業本質安全服務機制，建立?；钒踩R普及與宣貫服務機制，健全化工園區與化工企業規范化標準化服務機制，健全專家專項指導服務機制，建立安全教育培訓線上線下聯合培訓機制。

3.5 健全完善?；窇本仍畽C制

要健全統一協調的?；窇鳖A案制度，建立全程管理和預防為主的運行機制，健全危化品風險防范化解機制、危化品風險早期識別和預警預報機制、?；肥鹿蕡蟾婧徒y計管理機制，健全高效應急處置救援機制，建立事故責任追究長效機制。

3.6 健全完善?；沸畔⑤浾摫O測機制

要健全媒體監督機制，健全社會群眾參與監督機制，完善一盤棋的社會動員機制，健全危化品監管信息公開機制。

3.7 健全完善?；钒踩Ｕ蠙C制

要健全監管人才保障機制，完善監管效率保障機制，健全化工技術更新保障機制，健全?；钒踩幕Ｕ蠙C制，健全立足底線、運轉高效的?；窇辟Y源保障機制，建立?；肥鹿史地毞婪稒C制。