“十四五”時期推動公共服務高質量發展研究

高 傳 勝

(南京大學 政府管理學院，江蘇 南京 210023)

進入新時代的中國，不僅社會主要矛盾發生了根本性轉變，而且面臨復雜嚴峻的國內外發展形勢。走進“十四五”，風險猶存，挑戰依然嚴峻。一方面，國內發展不平衡、不充分的問題仍然突出，結構性、體制性和周期性的矛盾并存，社會民生領域還存在不少短板弱項，穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險的任務仍然十分艱巨，亟需培育經濟發展新動能，順利實現高速增長向高質量發展的有序轉換。另一方面，國際上單邊主義、保護主義、逆全球化抬頭，不穩定、不確定因素增加，我國發展面臨異常嚴峻的外部環境。

為此，“十四五”時期亟需積極培育發展國內大市場，加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，增強內需對經濟發展的驅動力。推動公共服務高質量發展，不僅是統籌推進不同領域、不同層次和不同類型的公共服務多元化供給的迫切需求，也是推動社會事業和社會產業協同發展，進而更好地滿足人民群眾多層次、多樣化美好生活需要的現實要求，同時也是適應新時代社會主要矛盾發生根本性轉變的必然要求和加快構建新發展格局的重要途徑與有效抓手。習近平總書記指出，增進民生福祉是發展的根本目的①，公共服務直接關系民生保障與民生改善、關乎社會公平正義，因此，“十四五”時期必須切實踐行以人民為中心的發展理念，加快推動以需求為導向的公共服務高質量發展，這樣既可以筑牢民生保障安全網，更好地滿足人民群眾對美好生活的需要，也可以有力地支撐新發展格局的構建，積極應對復雜嚴峻的國內外發展環境與形勢。鑒于此，本文在總結近年來我國公共服務發展狀況的基礎上，確定“十四五”發展方向與基本思路，剖析面臨的發展障礙，并運用相關理論探尋有效的應對之策。

一、發展基礎

近年來，我國在公共服務領域的財政投入不斷增加，服務設施不斷完善，服務供給日益充分，由此帶來的脫貧攻堅效果也十分顯著，就業水平保持高位，人民群眾獲得感顯著增強。如圖1所示，自2010年以來，我國農村貧困人口數量與貧困發生率持續走低；2019年末，農村貧困人口已進一步降至551萬人，貧困發生率降至0.6%，兩個指標的累計下降幅度非常大，反映出脫貧攻堅成效顯著。2020年，我國更是實現了現行標準下9899萬農村貧困人口全部脫貧、832個國家級貧困縣全部摘帽②。

不僅如此，我國就業形勢穩定，就業率也一直保持在較高水平。盡管近幾年國內外發展形勢十分復雜嚴峻，但我國就業狀況仍然較好。如表1所示，無論是就業人員總量，還是就業人口占勞動力人口百分比，都處于較高水平，而且2013～2019年連續七年每年城鎮新增就業人數均維持在1300萬人以上。2020年，盡管受到新冠肺炎疫情的嚴重沖擊，城鎮新增就業人數仍然高達1186萬人③。同時，城鄉居民收入也保持持續增長態勢，且其增長速度超過經濟增長速度，中等收入群體在不斷擴大。客觀而言，這些成績的取得，離不開公共服務持續發展帶來的強有力的支撐保障。公共服務涉及的領域較多，以下僅從一些重點領域來分析近年來公共服務的發展狀況。

表1 就業基本情況

(一)財政性教育經費投入持續增長，教育事業得以充分發展

近年來，國家財政性教育經費一直保持著持續增長的態勢。如圖2所示，2019年，國家財政性教育經費已經增加至40046.55億元，而其占GDP的百分比亦在2017年創下歷史新高，達到4.14%。財政性教育經費的持續增長，無疑為教育事業的全面充分發展提供了較為有利的條件。

圖2 國家財政性教育經費增長情況

如圖3、圖4所示，近年來，為適應社會需求的不斷增長，我國普通本專科招生人數呈穩中上升趨勢，2019年升至914.9萬人，盡管招生人數在增加，但同期的普通高校生師比大體保持穩定。普通高中招生人數總體上在緩慢減少，2019年轉而開始回升，而生師比在持續下降。初中招生人數總體上呈先降后升的扁平V字型變化趨勢，其中2015年觸底，降為1411.0萬人，此后四年則連續增長，2019年升至1638.8萬人；生師比則在持續下降后，于2015年、2016年降到波谷，谷值為12.41，后又略有回升，2019年微升至12.88。普通小學的招生人數總體上呈上升趨勢，2019年升至1869萬人；生師比則總體上呈現緩慢下降趨勢，2019年略降至16.85，比2010年的17.70微降4.8%。學前教育由于受出生人數等多種因素的影響，招生人數先升后降，呈扁平倒U字型，其中2015年達到波峰，峰值為2008.8萬人，此后轉而下降，到2019年已降至1688.2萬人，比2010年的1770.4萬人略低。特殊教育的招生人數盡管比較少，但總體上在不斷增長。中等職業教育由于受社會需求和學校轉型等因素的影響，招生人數總體上呈下降趨勢，但2019年又轉而略有上升，而同期的生師比則總體上呈下降趨勢。綜上所述，得益于國家財政性教育經費的持續增加，近年來我國教育事業總體上有了明顯發展，盡管未來仍然還存在不小的優化空間。

圖3 各級各類學校招生人數

圖4 各級各類學校生師比

(二)醫療衛生條件持續改善，人民健康水平大幅提高

無論是根據從業人員數還是機構床位數看，近年來醫療衛生事業都實現了持續發展。如圖5所示，執業(助理)醫師人數和注冊護士人數，都呈明顯增長趨勢。

圖5 衛生技術人員數

從圖6所示的醫療衛生機構床位數來看，醫院的增長速度更加顯著，鄉鎮衛生院雖然增長速度比較慢，但總體上也呈穩步上升態勢。

圖6 醫療衛生機構床位數

圖7和圖8則進一步反映了每千人口執業(助理)醫師數和注冊護士數的變化情況，顯而易見，二者均呈穩步上升趨勢，到2019年分別達到2.77人和3.18人，不過城市和農村還有不小差距。

圖7 每千人口執業醫師數

圖8 每千人口注冊護士數

隨著醫療衛生服務的顯著發展，人民健康水平有了大幅提高，平均預期壽命不斷延長。據全國婦幼衛生監測數據顯示，嬰兒死亡率已由2010年的13.1‰穩步下降到2019年的5.6‰，孕產婦死亡率由2010年的30.0/10萬下降到2019年的17.8/10萬④。根據全國人口普查匯總資料，我國人口平均預期壽命已由2010年的74.83歲穩步延長到2019年的77.30歲⑤。總體上，我國居民主要健康指標優于中高收入國家的平均水平，盡管其中的原因是多方面的，但和醫療衛生服務的持續發展與不斷改善密切相關。

(三)養老服務明顯改善

隨著社會重視程度提高和投入增加，養老服務總體狀況不斷改善。如圖9所示，提供住宿的各類養老服務機構床位數在快速增長數年后，已進入緩慢增長階段，其中2017年比2016年增加14.6萬張，2018年則比2017年減少17.7萬張，2019年重拾升勢，并一舉創下歷史新高，達到775萬張。同時，每千名老人擁有養老床位數也在快速增長之后稍有回落，由2016年的最高點31.6張降至2018年的29.1張，2019年又轉而回升，微升至30.5張，但仍低于2016年和2017年的水平。

圖9 提供住宿的各類養老機構床位數增長情況

(四)以社會保險為主的社會保障制度，覆蓋越來越多的人口

跟世界上許多國家類似，我國社會保障制度選擇的也是以社會保險為主的模式，而不是以社會救助為主的模式。目前，我國社會保險分城鄉居民和城鎮職工兩大群體建立制度，其中，城鄉居民主要有基本養老、基本醫療和大病保險，城鎮職工則有基本養老、基本醫療、工傷、失業、生育保險以及住房公積金制度。

圖10反映了城鎮職工和城鄉居民參加基本養老保險的情況，從中可以看出，城鎮職工參保人數一直呈穩步增長態勢，城鄉居民經過2012年之前的快速增長之后已進入緩慢增長狀態，2019年基本養老保險參保總人數已增至9.68億人，再創歷史新高。

圖10 基本養老保險參保情況

圖11反映了城鎮職工和城鄉居民參加基本醫療保險的狀況，從中可以看出，城鎮職工參保狀況相對比較穩定，而城鄉居民由于新型農村合作醫療與城鎮居民基本醫療保險兩項制度的整合，從2016年起開始呈現快速增長趨勢，2018年城鄉居民基本醫療保險參保人數達到波峰，約為10.28億人，2019年則略有下降，約為10.25億人；在城鎮職工與城鄉居民參保人數的共同帶動下，2019年全國基本醫療保險參保總人數升至13.54億人，創歷史新高。

圖11 基本醫療保險參保情況

圖12反映了職工參加工傷、失業與生育保險的狀況，總體而言，增長態勢都較為明顯。圖13反映了社會救助體系中的主體部分——最低生活保障制度受益人口的變化情況，從中可以看出，無論是城市居民還是農村居民，受益人數逐年減少，這與我國貧困人口逐年減少的趨勢大體吻合。

圖12 工傷、失業和生育保險參保情況

圖13 最低生活保障人數變化情況

此外，城鎮職工參保住房公積金的人數也在不斷增長。如圖14所示，住房公積金實繳職工人數自2012年以來一直在持續增長，到2019年已達到1.49億人，創歷史新高。而住房公積金實繳職工人數占城鎮非私營單位就業人口的百分比總體上也在不斷提高，并由2013年的59.84%上升至2019年的86.71%，這意味著越來越多的城鎮職工將從制度中獲益。

圖14 住房公積金實繳職工人數

盡管近年來我國教育、醫療衛生、養老和社會保障等公共服務狀況均有了明顯改善，民眾獲得感顯著增強，但是相對于人民群眾不斷增長與轉型升級的多層次、多樣化需求，公共服務領域仍然存在著供給不足、質量不高、發展不均衡等突出問題，托幼、上學、就醫、養老等領域的服務內容、服務水平和服務質量等與群眾期待還有不小差距。這既是新發展階段社會主要矛盾的重要表現，又是供給側結構性改革需要突破的重點內容，同時也意味著潛在的巨大國內市場尚未變成現實的消費需求。因此，“十四五”時期推動公共服務高質量發展，必須要著力解決這些突出問題。

二、發展方向與基本思路

正因為我國公共服務供給還存在一些突出問題，與人民群眾的美好生活需求與期待還有一定差距，而推動公共服務高質量發展又具有多方面的積極作用，因而有必要結合新時代、新矛盾和新發展階段的特征與要求，確定“十四五”時期公共服務的發展方向與基本思路，以便進一步針對面臨的發展障礙，尋求有效的應對之策。

(一)發展方向

中國實行社會主義市場經濟，不同于強調以資為本的資本主義市場經濟，其本質要求決定了高質量發展必須全面踐行以人民為中心的發展理念，堅持需求導向，強化問題意識，正如習近平總書記在中央經濟工作會議上所指出的，“高質量發展，就是能夠很好滿足人民日益增長的美好生活需要的發展”[1]。結合公共服務領域目前存在的突出問題，推動公共服務高質量發展的方向就是要使服務供需更加匹配、資源配置更趨合理、供給主體更趨多元、服務內容更加豐富、供給競爭更加充分、服務方式更加便捷以及運行保障更加高效。

“十四五”時期，要在實現基本公共服務能力全覆蓋、質量全達標、標準全落實、保障應擔盡擔以及非基本公共服務付費可享有、價格可承受、質量有保障、安全有監管的基礎上，進一步鞏固成績、夯實基礎、深化供給側結構性改革，讓公共服務供給主體更趨多元、服務渠道更加順暢、供給方式不斷創新、資源布局更加優化、體制機制日趨完備、人才隊伍發展壯大、服務內容更加豐富、服務質量明顯提高，覆蓋全民、普惠共享、城鄉一體的公共服務體系不斷健全，就近就便、高效快捷、便民利民的公共服務體驗不斷改善，政府保障基本、社會積極參與、全民共建共享的公共服務格局不斷完善，社會關注的民生熱點難點問題得到切實有效解決，多樣化、可選擇的公共服務資源更加豐富，潛力巨大的國內市場需求得到有效滿足，廣大群眾的獲得感、幸福感、安全感不斷提升。

(二)基本思路

實現公共服務高質量發展，必須走不同層次與不同類型的公共服務分類協同發展與包容性治理(inclusive governance)之道。維特根斯坦說過，“概念引導我們進行探索”[2]。因此，概念界定不僅是學術研究的邏輯起點，也影響到研究方向、研究內容與研究范圍。公共服務(public service)雖然是一個老生常談的話題，但一直缺少一個嚴謹統一、能夠被廣泛接受的概念界定，這可能是源于公共服務本身的復雜性：一方面，它涉及不同領域，具有不同的功能和類型；另一方面，在保障上又有順序之先后、水平之高低的區分,國家“十二五”和“十三五”規劃中確定的基本公共服務清單便有這些方面的綜合考慮。法國學者萊昂·狄驥(Léon Duguit)1912年第一次較為系統地對公共服務進行了界定，“公共服務就是指那些政府有義務實施的行為”“任何因其與社會團結的實現與促進不可分割、而必須由政府來加以規范和控制的活動就是一項公共服務，只要它具有除非通過政府干預，否則便不能得到保障的特征”[3]。這是從廣泛意義上理解的公共服務，實際上它指的是政務活動，公共服務只是其中的一部分。而公共服務則是在一定社會共識(通常要通過一定的民主選擇程序)的基礎上，需要由政府承擔提供責任，動用公共資源，并以某種方式適當介入(或者通過建立公共部門直接生產并提供服務，或者通過財政資助市場組織、社會組織來生產服務，或者運用公共權力進行行業管制，等等)，向轄區內的公民提供，并保障其可得性(availability)、可及性(accessibility)和可持續性(sustainability)的服務。

公共服務涉及不同領域，即使在同一領域內，也可以依據不同標準區分出不同層次與類型。從服務內容與功能看，公共服務大體上可以區分為基礎性、社會性、經濟性、安全性等不同類型的公共服務。從保障要求與次序看，有基本公共服務與非基本公共服務之別。國家關于公共服務的“十二五”“十三五”規劃都立足于基本公共服務，“十四五”時期無疑需要進一步拓展，以更好地滿足人民群眾日益增長的多元化美好生活需要。而從滿足對象的需求層次與供給主體的主要追求目標看，公共服務實際上涉及不同市場定位、性質與層次的行業，具體而言，主要包括：(1)著眼于滿足較高層次需求、以追求經濟利益為主要目的的營利性企業(Profit-Maximizing Business，PMB)為主體的營利性服務行業；(2)著眼于滿足中低收入者的一般性需求、以追求社會價值為使命的社會組織為主體的非營利性服務行業，其中的社會組織既包括傳統意義上的非營利組織(Non-Profit Organization，NPO)，也包括新興的社會經濟組織形式——社會企業(social enterprise)；(3)著眼于滿足極低收入者和經濟困難人群基本需求、以公立組織為主體的兜底保障性公益服務部門。基本公共服務通常強調的就是兜底保障性公益服務。實質上，隨著經濟社會持續發展，人民生活水平不斷提高，人民群眾對公共服務的要求不僅越來越高，而且呈現出多層次、多樣化特征，這客觀上便要求公共服務的內容更加豐富、供給途徑與供給方式更加多元化。只有這樣，才能更好地適應人民群眾的需求狀況及變化趨向。因此，新時期推動公共服務高質量發展，必須與人民群眾的需求變化相適應，走分類協同發展與包容性治理之路。

首先，中高收入者對公共服務有更高的要求，而且他們有較強的支付能力，對服務的需求價格彈性比較低，因而，滿足他們較高要求的公共服務適合由營利性企業按照市場化方式去提供。這樣，不僅可以減輕政府在行政、財政等方面的負擔，讓其有更多精力與財力去承擔對經濟困難人群的兜底保障責任，還有助于更好地實現供需匹配。

其次，規模龐大且支付能力又較為有限的中低收入者需要的一般性公共服務，則適合由市場組織(主要追求經濟利益的企業)、社會組織(主要追求社會價值的傳統非營利組織)以及二者交叉融合的創新型社會經濟組織(社會企業)，根據它們各自的市場細分與定位去提供。因為僅僅靠營利性企業來提供，可能會導致部分群眾負擔不起；僅僅靠傳統非營利組織來提供，可能難以保持其可持續性，因為傳統非營利組織主要依靠外部捐贈與資助；而兼具二者部分特征的社會企業追求的是社會價值與使命，并按市場化方式運營，使其可以為中低收入者持續提供他們能夠負擔得起的公共服務。在這方面，國內外已經有大量的實踐探索，甚至已擴展到扶貧領域，如2006年諾貝爾和平獎獲得者、孟加拉國的穆罕默德·尤努斯(Muhammad Yunus)創辦的社會企業——格萊珉銀行(Grameen Bank，也譯作鄉村銀行)，通過小額信貸等方式，幫助包括孟加拉國在內的無數窮人(特別是女性)脫貧，其中甚至還包括乞丐⑥；我國臺灣的長庚醫院提供了通過社會企業方式為廣大人民有效提供醫療衛生服務的成功案例。

最后，極低收入者與經濟困難人群的基本公共服務需求，則由政府來承擔兜底保障責任。政府承擔的兜底保障，既可以通過政府投資興辦公立組織來直接提供公益服務，也可以通過政府購買服務或者直接補貼需方的方式來間接提供，而由具體服務生產的市場組織、社會組織(包括社會企業)來直接承擔。相較于政府投資興辦公立組織來直接提供公共服務，政府通過購買服務、直接補貼需方的方式來承擔兜底保障責任，不僅有助于培育公共服務的多元化供給主體，還可以通過引入競爭機制，迫使各類服務供給主體不斷提高供給效率與服務水平。

考慮到營利性市場組織、非營利性社會組織和公益性公立組織在目標、使命與運行方式等諸多方面都存在差異，因此，要想充分發揮各類組織在公共服務供給中的積極作用，形成分類協同發展的格局，就必須根據市場組織、社會組織的合理需求，切實推進全面深化改革，建立健全有利于調動它們參與發展積極性的包容性制度框架⑦，形成共同參與、激勵相容的包容性治理體制機制⑧。只有這樣，才能全面有效踐行以人民為中心的發展理念，推動公共服務高質量發展，進而更好地滿足人民群眾日益增長的多層次、多樣化的公共服務需求。

三、發展障礙

公共服務，無論從服務內容、供給主體、管理主體還是責任主體看，都涉及面甚廣。從服務內容看，其涵蓋教育、醫療衛生、養老服務以及社會保障等諸多行業領域；從供給主體看，每一領域都包含著針對不同需求層次、不同性質與類型的眾多供給主體；從宏觀管理主體看，牽涉到眾多主管部門；從責任主體看，中央政府到基層政府之間有數個行政層級。不僅如此，公共服務還涉及“條”“塊”交叉、城鄉統籌與區域協調等諸多問題。因此，“十四五”時期要推動公共服務高質量發展、形成不同層次與類型的公共服務分類協同發展與包容性治理格局，就必須直面現有的突出問題，從行業領域、供給主體、管理層級以及責任主體等多個維度進行系統分析，探尋阻礙高質量發展的障礙，采取有針對性的政策措施。

(一)公共服務供給理念有待進一步更新

新時代中國的社會主要矛盾已經發生了根本性轉變，人民群眾的需求不僅日趨多元化，而且在不斷轉型升級，同時，國民經濟已由高速增長向高質量發展轉變。不僅如此，國內經濟下行壓力依然較大，國際環境仍然復雜多變、不確定性很強。在這樣復雜嚴峻的國內外形勢下，穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險的任務十分艱巨。公共服務供給狀況不僅直接關系到人民群眾美好生活需要的滿足、關乎民生保障與改善、關乎社會公平正義，而且影響到國內巨大市場的形成和創新驅動能否上升為主要增長引擎，因而對國民經濟和社會發展有著廣泛而深遠的影響。因此，“十四五”時期，公共服務供給理念需要及時更新，一方面真正體現以人民為中心的發展理念，另一方面則應適應民眾需求升級趨勢與宏觀形勢變化狀況，而不能仍然停留在基本公共服務的層次上。

鑒于此，“十四五”時期，各級政府及相關部門應該在確保完成基本公共服務均等化目標、落實好業已出臺的公共服務領域中央和地方財政事權與支出責任劃分的改革方案及社會領域“補短板、強弱項、提質量”行動方案的基礎上，全面踐行以人民為中心的發展理念，系統審視公共服務的核心要義，深入理解新時期、新形勢下公共服務充分有效供給對國民經濟與社會發展的戰略意義，抓緊研究制定既科學合理又切實可行的公共服務發展目標及規劃，進一步改革優化支撐體系和保障機制，推動公共服務實現以人民需求為導向的高質量發展。

(二)公共服務供給方式仍需進一步創新

推動公共服務高質量發展，必須創新供給方式，而不能總是停留在由政府投資興辦的公立組織自己提供公共服務的階段，即便是基本公共服務，也不必完全依賴公立組織來提供。在過去很長一段時間，我們總是習慣于通過政府直接投資興辦公立醫院、公立學校、公立養老院等公共組織與公共設施來解決基本公共服務匱乏的問題，這在市場組織不夠發達、社會組織尚未得到普遍認知與全面發展的時期，是一種不得已的無奈選擇，但如果一直固守這種供給方式，則不僅不利于培育多元化的公共服務供給主體，而且也難以滿足人民群眾日益增長且要求越來越高的多層次、多樣化的公共服務需求，這也正是一些發達國家和地區不斷創新公共服務供給方式、追求供給效率與供給水平的重要原因。

在政府的有效規制下，積極培育市場組織、社會組織，讓它們既有公平機會又能積極參與到各個領域、各種類型與各種層次的公共服務供給中去，不僅有助于豐富公共服務內容、提高供給效率與供給水平，還可以減輕政府包攬一切所帶來的財政負擔和行政壓力，同時還能給公立組織帶來競爭壓力，迫使它們不斷提高服務效率、服務水平與服務質量。畢竟，公立組織不僅具有一定的壟斷性，而且帶有較強的科層制特征，因而，從總體上而言，其運行效率往往不如在市場競爭中求生存、謀發展的市場組織和社會組織。更何況，從目前的狀況來看，“難與貴”問題突出的公共服務領域，大多都是市場組織和社會組織介入不足、長期以來供給方式較為單一的領域，如教育、醫療衛生、養老服務等，盡管現在不少領域已經開始倡導和鼓勵拓展更多的供給渠道與供給方式，但原有的供給格局并未得到根本性的徹底打破。

(三)公共服務領域亟需深化“放管服”改革

盡管養老、醫療衛生等公共服務領域已經意識到“放管服”改革的必然性和迫切性，已經開始制定并實施一些“放管服”改革的政策措施，但就總體而言，公共服務領域的“放管服”改革還不夠全面深入，市場組織、社會組織參與公共服務供給的機會與條件還不夠成熟，積極性也亟待進一步增強。畢竟，長期主要依靠公立組織來提供教育、醫療衛生和養老等公共服務的發展格局，不僅已經營造出了與此相適應的政策環境與生態系統，而且民眾的消費需求與消費習慣也大都與之相適應，想要在短時間內實現根本性改變并非易事。比如，民眾更愿意到大醫院而不是基層醫療機構看病就醫的習慣，就使我國正在推進的分級診療制度的建設成效不夠顯著。更何況，在教育等領域，主管部門似乎還沒有充分認識到推進“放管服”改革的必要性、必然性，甚至還有一些“收”而不是“放”的跡象。實質上，因事中事后監管不力而阻礙前端的簡政放權，不僅不利于充分調動社會資源與社會力量來提供高層次、高質量的公共服務，還會徒增財政負擔和行政壓力，影響政府更好地發揮兜底保障功能，同時也無助于多層次、多樣化公共服務需求得到更加充分有效的滿足。

在公共服務領域，特別需要推進“放管服”改革的，還包括社會組織尤其是社會企業的管理。中國還是一個中等收入水平的發展中國家，規模龐大的中低收入群體既不能完全依賴主要追求經濟利益的市場組織來提供諸多領域的公共服務，也難以完全依賴政府投資興辦的、主要承擔兜底保障功能的公立組織，而只能依靠主要追求社會價值的傳統非營利性組織與新興的社會企業。然而，這兩類社會組織的積極功能并未得到社會的廣泛認知，其注冊登記與管理等方面都還存在不少障礙。盡管北京市已經有正式文件提及社會企業⑨，但目前社會企業尚未得到國家層面的正式認可，更不用說制定讓其規范有序發展的政策法規。因此，面向“十四五”，迫切需要進一步解放思想，加快推進公共服務領域的“放管服”綜合改革，支持與保障社會企業規范有序發展，并充分發揮其在公共服務領域的積極功能與作用。

(四)公共服務協同發展體制亟待進一步完善

在地域遼闊、人口眾多的中國，仍然存在著較為嚴重的區域、城鄉發展不平衡問題，公共服務領域同樣如此。在基本公共服務、醫療衛生和教育領域，國家已經陸續出臺了關于中央和地方財政事權與支出責任劃分的改革方案；在社會領域，國家已經出臺了針對公共服務“補短板、強弱項、提質量”的行動方案，這對于促進各地區、各領域公共服務的統籌協調發展無疑具有十分重要的意義。但是，不僅政策文件的貫徹落實需要時間、成效尚待觀察，而且省級以下的改革方案還需要進一步研究制定，因此，“十四五”時期實現公共服務城鄉區域統籌協調發展，還有很多艱苦卓絕的工作要做，其中包括建立健全體制機制、完善政策支撐與措施保障等。

改革開放以來，我國主要依靠地區之間的錦標賽式競爭實現經濟快速增長，這對提高人民生活水平起到了不可否認的積極作用，但是這種激勵體制并未能解決好城鄉和區域發展不協調、不平衡、不包容等問題。公共服務領域更是如此，雖然脫貧攻堅方面的結對幫扶已經在這方面進行了積極探索與有益嘗試，但是，能否將此經驗運用到更多的公共服務領域并帶來好的效果，還需要進一步深入研究，畢竟公共服務供給是一項常態性工作，而脫貧攻堅則并非如此。對于中國這樣一個人口規模龐大的發展中大國，如何實現區域統籌、城鄉協調發展，這本身就是一件極富挑戰性的開創性工作，古今中外都缺乏這樣的成功先例。因此，建立健全促進公共服務城鄉、區域統籌協調發展的體制機制，具有一定的探索性、艱巨性與復雜性。

四、對策建議

“十四五”時期，推動公共服務高質量發展，必須直面公共服務領域現存的突出問題，針對體制機制等諸多方面存在的發展障礙，積極全面踐行以人民為中心的發展理念，深化供給側結構性改革。一方面，要充分發揮政府部門在公共服務領域的主導性作用；另一方面，要著力營造有利于有效調動各種社會資源積極參與多層次、多樣化公共服務供給的政策環境與生態系統，進而促進市場、社會和政府部門協同發展與包容性治理的良性格局早日形成。

(一)不斷優化激勵約束機制，加強公共服務績效評價

隨著經濟社會持續發展和人民生活水平不斷改善，民眾對公共服務的需求會進一步提高，所以，“十四五”時期既要更加全面地理解公共服務內容的多層次性、多樣性以及民眾需求轉型升級的必然性，又要充分認識公共服務高質量發展在復雜嚴峻的國內外形勢下對加快構建新發展格局的重要作用。畢竟，不同于其它服務，政府在公共服務供給中具有主導性地位，一方面要對基本公共服務承擔兜底保障職能，另一方面要對非基本公共服務履行適當介入、有效規制等監管責任。因而，對各級政府相關部門來說，需要根據社會經濟發展狀況與人民群眾的需求變化趨勢，及時更新公共服務供給理念，“十四五”時期則必須超越基本公共服務的層次，更加全面地理解公共服務的多層次性、多樣性，并將其真正落實到具體工作與日常行動中去，而不能僅僅停留在口頭上。為此，需要探索建立更加有效的激勵與約束機制，支撐與保障多層次性、多樣性公共服務的充分有效供給。

鑒于此，“十四五”時期必須積極全面踐行以人民為中心的發展理念，加快構建科學合理、切實可行的公共服務績效評價體系，并以主要受眾為調查對象，廣泛采集數據，進行績效評估，然后以此為重要依據，加強對政府相關部門及領導人的政績考核，特別是要堅持動力與壓力雙輪驅動，不斷優化激勵與約束機制，進而通過有效激勵與有序問責，支撐與保障適應新時期經濟社會發展形勢的公共服務供給理念能夠有效貫徹落實到政府相關部門的日常工作中去。

(二)不斷創新供給方式，推進公共服務多元化供給

公共服務供給，既要充分考慮需求狀況及其變化動向，又要順應內外部環境的客觀變化趨勢。

一方面，每個人在整個生命周期中都需要諸多領域、各種類型的公共服務，如托幼、教育、醫療衛生、養老服務，等等，而且即使是同一領域的公共服務，由于受眾的經濟社會狀況不同，其需求往往也會有很大差異，因此，為了適應人民群眾需求的多層次性、多樣性以及不斷轉型升級的變化趨勢，公共服務供給途徑也要更加多元化，真正體現以人民需求為基本導向的高質量發展要求。為此，“十四五”時期需要積極培育公共服務供給的市場組織、社會組織(尤其是社會企業)，讓它們能夠與公立組織互補互動，實現錯位發展，進而形成不同層次、不同類型的公共服務分類協同發展與包容性治理格局，這也正是推動公共服務高質量發展的基本路徑。

另一方面，則應積極借鑒PESTEL分析模型來分析內外部環境中的政治因素、經濟因素、社會因素、技術因素、環境因素以及法律因素的變化趨勢，讓“十四五”時期公共服務供給能夠適應外部環境的不斷變化。比如，網絡信息技術、人工智能技術的不斷進步，就是“十四五”時期不可忽視的重要技術因素，因而，客觀上需要支持與鼓勵公共服務供給充分利用此類技術進步帶來的有利條件，不斷創新服務供給方式，提高服務供給的便捷性、可及性與有效性，進而實現供給與需求的更好匹配。

(三)強化需求導向、問題意識，深化“放管服”改革

推動公共服務高質量發展的根本目的，就是要使服務供給與服務需求更加匹配。目前，托幼、教育、醫療衛生以及養老服務等領域存在著突出的社會問題，主要就是因為服務供給難以有效滿足人民需求，主要表現為服務供給總量不足、部分領域存在著結構性失衡。究其根源，在于長期以來這些領域的思想不夠解放、改革不夠深入，影響社會資源與社會力量參與公共服務有效供給，而公共資源又投入太少，難以滿足多層次、多樣化的服務需求。鑒于此，“十四五”時期推動公共服務高質量發展的主線仍然是深化供給側結構性改革，也就是要用改革的辦法破除阻礙發展的行政性障礙，營造更加有利的政策環境與生態系統，讓各類供給主體能夠有公平機會和更強激勵去參與各類公共服務的供給，進一步增強服務供給側適應需求側的靈活性。

進一步而言，就是要堅持需求導向、強化問題意識，深化“放管服”綜合改革，亦即在充分調查研究的基礎上，根據市場組織、社會組織的合理需求，進一步簡政放權，同時加強事中事后監管，不斷優化政務服務，以此營造有利于市場組織和社會組織(尤其是社會企業)積極參與各個領域、各個層次、各種類型公共服務供給的政策環境與生態系統。唯有如此，市場組織、社會組織才會注重市場調研，并在此基礎上加強市場細分與定位，開發并提供與目標市場上消費者需求相適應的多層次、多樣化公共服務。這樣，政府部門不僅能夠更容易承擔起數量較少的經濟困難人群的基本公共服務兜底保障責任，還可以通過購買服務或者直接補貼經濟困難者的方式承擔兜底保障責任，這比政府部門直接投資興辦公立組織來提供基本公共服務具有更多益處——一是有助于拓寬公共服務的市場空間，更加有利于培育公共服務供給的市場組織、社會組織；二是有助于增強公共服務市場的競爭程度，并以此促進服務供給效率、供給水平與供給質量的提高，并增加公共服務的內容與選擇空間。

(四)探索有利于公共服務有效供給的包容性治理體制

推動公共服務高質量發展，必須解決好公共服務發展不平衡、不協調和不夠包容等問題，其中包括城鄉、區域發展差距以及城市非戶籍常住人口的公共服務不可及等問題。盡管對于中國這樣地域遼闊、各地差異迥然的人口大國，經濟社會發展存在城鄉、區域差距在所難免，以此為經濟基礎的公共服務存在一定程度的差異亦有其必然性，但若差距過大，既不利于社會的和諧穩定與公平正義，也影響整個國家的共同富裕與民族的繁榮昌盛。更何況，公共服務在很大程度上還影響著一個地區的經濟發展環境與對人才等高級要素的吸引力，并且公共服務差距太大還容易造成經濟社會發展的馬太效應。因此，探索促進公共服務城鄉統籌、區域協調的包容性發展與包容性治理體制⑩，是“十四五”時期推動公共服務高質量發展的重要舉措之一。

為此，除了要抓緊貫徹落實國家已經出臺的公共服務領域中央與地方財政事權與支出責任劃分的改革方案以及社會領域“補短板、強弱項、提質量”的行動方案、加快研究制定省級以下的配套政策措施之外，較為關鍵的還是要在政府兜底保障經濟困難人群基本公共服務需要的基礎上，讓公共服務發展本身具有更強的正向激勵。換言之，只有讓提供各個領域、各個層次和各種類型公共服務的市場組織和社會組織能夠從提供服務中得到有效的正向激勵、實現可持續發展，它們才愿意積極從事這項工作；同時，也只有更多的民眾能從組織提供的各種公共服務中得到更好的滿足，他們才會繼續向其尋求公共服務。而讓各級各類公共服務的供給主體與需求主體之間實現良性互動、有效匹配的關鍵，則在于有效貫徹落實全面深化改革的總體要求，加快構建起有利于調動全社會各方面主體參與發展積極性的包容性制度框架，形成不同層次與不同類型的供給主體，實現有序分類治理的包容性治理體制機制。

注釋：

①參見習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》(http：//www.gov.cn/zhuanti/2017-10/27/content_5234876.htm)。

②參見《〈人類減貧的中國實踐〉白皮書》(http：//www.xinhuanet.com/politics/2021-04/06/c_1127295868.htm)。

③參見《中華人民共和國2020年國民經濟和社會發展統計公報》(http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202102/t20210227_1814154.html)。

④參見呂諾：《中國嬰兒死亡率降至13.1‰ 提前實現聯合國目標》(http://news.cntv.cn/china/20110909/117212.shtml)；耿興敏：《婦幼健康核心指標持續向好》(http://m.people.cn/n4/2020/0119/c34-13607979.html)。

⑤參見劉錚、王希：《我國人口平均預期壽命達74.83歲 十年提高3.43歲》(http://www.gov.cn/jrzg/2012-08/09/content_2201335.htm) ；《國家衛健委：2019年中國居民人均預期壽命提高到77.3歲》(https://baijiahao.baidu.com/s?id=1668735783744691749&wfr=spider&for=pc)。

⑥參見穆罕默德·尤努斯：《新的企業模式： 創造沒有貧困的世界》(中信出版社，2008年版)。

⑦參見德隆·阿西莫格魯、詹姆斯·A.羅賓遜：《國家為什么會失敗》(湖南科學技術出版社，2015年版)。

⑧參見Aiyar M S，Tiwari N：Inclusive growth through inclusive governance in India’s North East(CommonwealthJournalofLocalGovernance，2009，No.2，p.137-146)。

⑨參見《〈中共北京市委關于加強和創新社會管理全面推進社會建設的意見〉解讀》(http://www.beijing.gov.cn/zhengce/zcjd/201905/t20190523_77302.html)。

⑩參見高傳勝：《論包容性發展的理論內核》(《南京大學學報(哲學·人文科學·社會科學)》， 2012年第1期)。