論法律監督權在社會信用體系建設中的作用

李艷軍

摘 要：信用日益受到公眾關注并使我國信用監管逐步轉向法治化軌道。社會信用體系建設是一項巨大而復雜的系統工程，是我國自2014年起重點關注、全面開展的一項重要工作。憲法規定檢察機關是國家的法律監督機關，其在社會信用體系建設中占據獨特的地位。發揮法律監督權在社會信用體系中的作用，可以從以下幾方面考量：第一，發揮法律監督作用是檢察機關的分內職責;第二，當前四大領域行政公益訴訟范圍亦有維護信用之意;第三，基于拓展行政公益訴訟范圍的要求。在實現建成法治國家、法治政府、法治社會的進程中，應當通過拓展行政公益訴訟范圍、強化法律監督意識、完善信用立法相關規定、提升檢察機關工作人員的素質，為檢察機關法律監督權在社會信用體系建設中的運行開拓空間。

關鍵詞：檢察機關;法律監督權;社會信用體系;行政公益訴訟

基金項目：吉林省教育科學規劃研究項目“大數據時代大學生個人信息安全教育研究”（GH20363）。

[中圖分類號] D925.3 [文章編號] 1673-0186（2021）004-0099-015

[文獻標識碼] A? ? ? [DOI編碼] 10.19631/j.cnki.css.2021.004.009

為應對日益嚴峻的社會信用危機，國務院2014年發布《社會信用體系建設規劃綱要（2014—2020年）》，國務院辦公廳2019年印發《關于加快推進社會信用體系建設構建以信用為基礎的新型監管機制的指導意見》（以下簡稱“指導意見”）。社會信用體系建設引起社會各界的關注，包括各領域學者、媒體以及民眾，探索結果呈增加之勢。在探索成果增加和信用危機的對比中，我國面臨著即將步入社會信用建設體系的新階段，總結以往研究理論成果，挖掘理論不足與實踐欠缺之處，加強信用監管，將信用與法治相結合，對于新階段社會信用體系建設具有重要意義。

一、問題的提出

當前，多數學者重視政府定位及信用建設的內容。政府在社會信用體系建設過程中的作用必不可少，政府做出的行為本身也起到信用示范作用。政府具有掌握信息、資源的優勢，在市場失靈時可以加強監管，組織推動社會信用體系建設。政府信用是公眾對政府的一種良好印象和評價，它反映出政府與社會公眾的互動廣度和深度[1]。信用狀況在市場經濟中顯明，金融領域的商業性研究側重于對信用風險監管技術問題的關注。市場本身具有規范作用，但是基于利益的驅動，在維護信用方面，市場時常處于失靈的狀態。政府的引導被提升到重要的地位，我國社會信用體系建設最突出表現為政府主導。自2014年以來，黨中央、國務院連續出臺系列社會信用體系建設相關文件，以政府為主導的機制體制基本形成。

推進社會信用體系建設是以國家發展改革委和中國人民銀行等46家社會信用體系建設部際聯席會議為成員單位的共同責任，各單位是相關領域內信用體系建設的責任主體。國家發展改革委和中國人民銀行作為牽頭單位，發揮主導作用，總體部署、協調各部門、各行業的分工與合作，形成了監管嚴格、獎懲有序且環環相扣的信用工作鏈條，實現社會信用體系建設各項工作的有序進行。最高檢作為成員單位之一，在維持自身領域信用建設之外，應當發揮更大作用。

市場經濟即信用經濟，在現代市場經濟中，信用存在于所有的交易行為中。信用是對契約的履行，兼具自由和正義，契約的履行是值得推崇的法律行為。社會信用體系建設要求交易主體具有契約精神，法律監督是檢察機關的基本職能，加強社會信用體系建設應當從法律層面加以規定并監管。2017年修改的《中華人民共和國行政訴訟法》賦權人民檢察院部分領域的監督管理職責①。2019年黨的十九屆四中全會強調要拓展公益訴訟案件范圍。2020年黨的十九屆五中全會提出了到2035年基本實現社會主義現代化遠景目標，包括基本建成法治國家、法治政府、法治社會。信用危機危害公共利益，以法律監督權推進社會信用體系建設成為值得思考的問題。

信用交易是繼貨幣交易之后的經濟社會發展階段，對促進經濟發展具有重要作用。在市場經濟條件下，信用表現為對契約規則的認可和遵守，信用的建立依靠法律的權威，法律監督權在社會信用體系建設中展現出生動的運行狀態。社會信用的維系存在自律和他律，自律之渺小，但同時也折射出自律的可貴與他律的重要性[2]。檢察機關享有法律監督權，作為監督、管理社會依法、有序運行的一項重要權力。從2015年檢察公益訴訟試點以來，經過5年的實踐取得斐然成績，特別是在環境公益訴訟領域，嘗試以法律監督權推進社會信用體系建設是實現依法治國的必然要求，是推進社會信用體系建設的重要途徑。

當前我國社會信用體系建設存在法的制定與實施不足、監督治理力度有限的問題，參照環境公益訴訟，加強法律監督權在社會信用體系建設中的運用是有效對策。本文從理論闡釋、現狀檢視、實踐探索三個方面分析檢察機關法律監督權在社會信用體系建設中的可行性。首先透過法律監督權的歷史演進分析法律監督權在社會信用體系建設中的地位及作用;其次分析社會信用現狀，指出法律監督權在社會信用體系建設中面臨的挑戰;而后意在提出完善的做法，從擴大行政公益訴訟角度思考推進社會信用體系建設，實現一定的治理效果。市場經濟發展浪潮中，社會信用體系建設任重道遠。

二、理論闡釋：法律監督權促進社會信用體系建設的可行性分析

法律監督有廣義、狹義之分。廣義法律監督的主體具有廣泛性，狹義法律監督指人民檢察院行使的法律監督。人民檢察院依據法律授權，按照法定程序，采用訴訟手段及其他手段，對執法、司法和守法活動實施的，具有法律效力的，程序性的檢察以及督促糾正違法的專門性國家活動[3]。依照憲法和法律規定，檢察機關享有專門的法律監督權，是我國法律監督權的最重要、最主要主體①。本文中法律監督權指檢察機關享有的法律監督權。檢察機關在社會信用體系建設中的定位和價值需要加強對監督權本質的認識。

（一）法律監督權的歷史演進

法律監督權是法制中的專門術語，是民主、秩序的保障，考察我國法律監督權，需結合社會主義制度的確立及社會主義法律監督權立法發展來考察。中華人民共和國成立后，社會上還存在敵對分子、破壞社會和諧的刑事犯罪分子，貪污、受賄、破壞社會主義經濟的犯罪分子。全民的民主意識和法制觀念淡薄，需要重視法律監督建設，加強法律監督有助于打擊犯罪，維護社會經濟有序運轉，是鞏固新生政權的必要舉措，也是人民權利實現的法律保障。我國法律監督權是對蘇聯法律監督權的移植。十月革命的爆發為中國提供了一條又新又活的道路，在蘇聯的指導下，我國擺脫了半殖民地半封建社會的命運，經歷舊民主主義社會跨越到新民主主義社會，經過社會主義改造，確立社會主義制度。馬克思主義法律觀認為法律作為上層建筑，要服務于經濟基礎，與國家體制相適應。無產階級在奪取政權以后，要有自己的法律制度。中華人民共和國成立后，為了實現民主，我國與國民黨統治時期的法律、典章、檢察制度劃清了界限。剛剛成立的中華人民共和國在政治、經濟、軍事等方面缺少援助，蘇聯對我國的承認和幫助猶如雪中送炭。我國法律監督制度亟待建立，而蘇聯在社會主義建設，包括法律制度建設上為我國提供了一些幫助和指導。

法律監督權是國家政權的重要組成部分，法律監督權宗旨是維護民主、法制，但在不同時期實現的具體目標不同，打擊、整頓的對象和領域不同。中華人民共和國成立初期，在斗爭形勢的需求下，打擊反革命犯罪是主要內容，法律監督權是鞏固新生政權的有力保障。當時全國性的檢察系統并未形成，主要在中央和省兩級，此時由檢察機關起訴的案件多是重大疑難案件。在鎮反期間，審判不嚴格現象突出。檢察機關審判監督職能的發揮日益被提上日程，要求審判機關嚴格依法審判，防止輕罪重判、重罪輕判，無罪獲刑的錯誤判決，以維護法律威嚴。檢察機關的偵查監督并未完全開展，法律也沒有明確規定。規范國家工作人員的行為，保障國家工作人員嚴格守法是國家法律監督機關的職責所在，此時的職務犯罪是一般監督權①的組成部分。檢察機關從中華人民共和國成立初期開始嚴防貪污、賄賂腐朽思想的蔓延②。民事審判活動檢察監督制度開始確立，檢察機關通過參與訴訟的方式進行監督。

隨著社會制度的發展，法律監督權取得立法上的發展，憲法規定了法律監督在社會發展中的重要地位。隨后《中華人民共和國檢察院組織法》頒布，2018年第6次修訂，確定并完善法律監督權的內容，如檢察機關對刑罰執行活動實行法律監督等。20世紀50年代后期，“左”傾思想阻礙了法律監督，在社會發展不穩定的背景下，法律監督權的監督作用難以發揮。改革開放后，隨著我國法律體系的不斷完善，法律監督權也不斷完善并發展。2013年最高人民檢察院第十二屆檢查委員會第十次會議通過《人民檢察院民事訴訟監督規則》，專門規定了檢察機關對民事訴訟案件的監督。2018年監察委員會成立②，我國法律監督機制更加完整，與監察機關相比，人民檢察院的監督通過行使公訴權實施，既可以針對個人也可以針對行政機關。檢察機關的法律監督作用將會越來越大，進而推進我國依法行政的法治政府建設。

檢察機關法律監督權旨在維護社會主義法制，實現社會主義民主。檢察機關是國家的上層建筑部分，承載著憲法和法律賦予的監督職責，在維護社會和諧、穩定方面發揮著重要作用。我國法律監督權由蘇聯引入后，在曲折中不斷發展，改革開放后，取得了長足發展。從這一過程可以看出法律監督權在社會主義法制監督過程中的自我完善，也體現出法律監督權在不同時代背景下的不同使命和未來的發展方向。可以發現，我國法律監督權較側重于對司法審判、刑罰執行等進行監督，但法律監督權的發揮不應僅局限和定位于刑事領域，優化法律監督作用須大力發展公益訴訟，特別是行政公益訴訟。

當前我國較為重視社會信用體系建設，檢察機關作為我國法律監督機關，既需要發揮自身誠信示范作用，也應當發揮法律監督作用，針對行政機關怠于制止違反社會公共利益的不法行為、違法亂紀失信行為提出檢察建議，督促其履行職責，拒不履職則向人民法院提起訴訟。法律監督權應當符合法治國家、法治政府、法治社會建設的初衷，當前我國出現的信用危機需要檢察機關行使法律監督權加以規范。

（二）學界研究進展

無論國內還是國外，都有社會信用體系問題的相關研究，只是稱謂有所不同。西方國家經歷了長時期的信用發展歷程，基于市場經濟發展需求建立了與其相配套的信用模式，主要以商業信用為主。荷蘭是信用理論成熟較早的國家，之后形成各種理論，如馬克思信用理論，亞當·斯密信用媒介論③。“數據在傳統的征信時代是定向的，且小數據傳輸，呈現財務化特點。在那個時代，美國領先了世界幾十年。”[4]金融危機的發生使美國政府極其重視企業資信評級，并以完善的法律規范推進美國社會信用體系建設，形成了美國健全、高效的信用系統①。德國社會誠信體系模式包括法律系統、公共信用信息系統和私營信用服務系統三大部分[5]。日本企業較早形成征信體系，個人征信體系形成較晚，形成會員制的社會信用體系模式②。可見，國外社會信用建設比較系統，且通過政府、市場、法律等多渠道加強信用管理。

近年來，國內學者對檢察機關維護社會信用體系建設的研究日漸豐富，多趨向于檢察機關誠信執法發揮誠信示范作用，并以此挖掘法律監督在社會信用體系建設中的作用，形成系列研究成果。

檢察機關作為司法機關，一舉一動都起到導向作用。當前我國較多學者對檢察機關作為我國司法機關應樹立良好的法治形象進行了研究③。檢察機關能否嚴格執法維護社會公平正義，直接影響民眾對法律的信仰。法律的公布是靜態的，法律只有被司法機關適用才能發揮作用。民眾對法律的認知往往是在法院的審判、檢察機關的起訴批捕等司法行為中感知。要使民眾信仰法律，建立當事人與司法機關之間相互信任的關系，需要司法機關誠信執法，實現公平、公正的判斷和處理。對此，檢察機關要貫徹法律面前人人平等的法律原則，嚴厲打擊違法犯罪行為，嚴格恪守司法誠信原則，時刻體現檢察機關的誠信與權威。

社會信用體系建設一般包括信息采集、評級、管理、查詢、失信懲戒等多個環節。檢察機關作為法律監督機關，不但可以通過自身公正、文明執法樹立執法公信力，還可以發揮法律監督權參與社會信用體系建設。當前我國社會信用體系建設缺乏統一法律體系，失信懲戒機制還不健全，失信者得不到懲罰的現象時有發生。檢察機關懲治和預防危害社會治理的各種違法犯罪行為，是對社會治理過程中管理者、個人失信行為的直接制止和糾正[6]。虛假訴訟損害司法權威及公信力，檢察機關有權依據法律規定行使監督職能，開展對虛假訴訟活動的查辦和監督[7]。從信用建設整體系統來說，檢察機關可以對監管的行政機關采取檢察建議的方式，一方面發揮法律監督的職責，另一方面維護公共利益。

當前從公益訴訟角度研究社會信用體系建設的大篇幅文章較少，部分文章中提出檢察建議的觀點④。當前我國行政訴訟法第二十五條規定了行政公益訴訟的四大領域，并用“等”字表示列舉未盡。拓展公益訴訟范圍，特別是行政公益訴訟范圍是社會的呼吁①。最高人民檢察院貫徹黨的十九屆四中全會“拓展公益訴訟案件范圍”的會議精神，以“積極、穩妥”的態度進行 “等”外探索，強調在把法律明確賦權領域的案件辦好的基礎上，積極辦理群眾反映強烈的其他領域公益訴訟案件，為完善立法提供實踐依據[8]。發揮檢察機關法律監督權在社會信用體系中的作用，可以從以下幾方面考量：第一，發揮法律監督作用是檢察機關的分內職責，社會信用危機危害社會和諧，應當加強法律監督②。第二，當前四大領域行政公益訴訟亦有維護信用之意，從這個角度看，擴展行政公益訴訟范圍，增強信用領域行政公益訴訟并無不妥③。第三，基于拓展行政公益訴訟范圍的要求。社會信用危機危及民眾公共利益，檢察機關公益訴訟意在維護公共利益，2019年黨的十九屆四中全會強調要拓展公益訴訟案件范圍，對于民眾普遍關注的社會信用體系建設檢察機關應當發揮監督作用。

（三）法律監督權在社會信用體系建設中的地位和功能

社會信用體系建設是一個整體系統，檢察機關作為法律監督機關，在社會信用體系建設中占有重要地位。在政府信用維護上，法律監督權對政府行為起到約束、規范作用，杜絕政府朝令夕改、違背為人民服務宗旨做出失信行為，維護政府的公信力。董必武同志講：“檢察院是監督機關，不管哪一機關犯了法，它都可以提出來。”[9]政府公信力的形成使民眾內心萌發對政府的信賴，表現為民眾對政府行為的期待、認知、態度等，使政府在做出各項具體工作安排時，能夠得到民眾的支持和配合，這種默契是民主法治政府的體現。從政府決策和政績上看，可以減少治理成本，提高辦事效率。政府本身有自律性，但政府本身的監管規則在利益面前，特別是市場經濟競爭、機遇稍縱即逝的環境下，會有失偏頗。法律監督權對政府行為及政府應當發揮的信用示范作用是外在最有力的約束。

企業信用在市場經濟背景下對整個社會信用體系的維護發揮著重要作用④。社會主義制度確立后，我國開始經濟體制改革，由計劃經濟轉變為市場經濟，市場經濟是信用經濟、法制經濟。在市場經濟的刺激下，企業為了實現盈利目的，制假售假、偷稅漏稅嚴重違背社會信用規則，假劣藥問題、拖欠農民工工資問題、逃稅騙稅和“假發票”問題等是治理誠信缺失的關鍵領域。企業失信破壞生產關系，造成經濟秩序的混亂，不利于生產力的發展。從根本上說，健全的企業信用體系只有通過外在的法律監督、嚴厲的獎懲機制才能有效防范信用風險，進行可靠的信用交易，優化市場經濟秩序。在經濟全球化不斷加強的歷史形勢下，整個市場經濟環境離不開好的信用環境，而好的信用環境需要法律監督權的維護。因此，法律監督權運行于社會信用體系建設中利于市場監管部門加強監管，促進市場經濟良性運轉。

個人信用是整個社會信用體系的基礎，無論政府還是企業都是由被賦予特殊身份的個人構成。從這個意義上講，個人是基數，是社會信用體系中最基本、最龐大的組成部分。對于個人信用，通常來講還是沒有被賦予上述特殊身份的個人，是社會上的普通民眾，是在政府管理之下的民眾，處于市場經濟之中的民眾。因此，個人信用與政府信用、企業信用的關系微妙、不可分割。檢察機關法律監督權在個人失信的防范上通過包括監督公安機關打擊個人違法生產、個人失信懲治等行為，保障利益主體公平交易，建立利益主體之間相互信任的關系，形成良好的社會信用環境。

完備的社會信用體系應當是有序、守法的社會信用體系，建立與市場經濟相適應的社會信用體系是促進社會主義市場經濟規范發展的根本動力。建立科學的法律監督與行業自律體系，形成信用規范，才能保障市場經濟領域的公平競爭;加強法律監督，嚴懲失信行為，最終形成監督之下的長效懲戒機制，才能讓人人自覺踐行誠實守信。因此，推進社會信用體系建設，需發揮法律監督權在社會信用體系建設中的作用。

三、現狀檢視：法律監督權推進社會信用體系建設面臨的現狀

社會信用體系建設是經濟社會平穩持續發展的可靠保障。人類社會從自然經濟到商品經濟再到商品經濟的發達階段，即市場經濟，市場經濟體制對信用狀況提出了更高要求。市場經濟不再是簡單的商品交換階段，在市場經濟體制下，生產力與生產關系，生產、交換、分配各環節的矛盾更突出，各種利益關系的協調和處理更復雜。社會信用體系與經濟發展相輔相成，互促共進，在經濟全球化推動下，信用體系建設受到世界各國的重視。近年來，我國社會信用體系建設在中央領導集體的重視下，呈現出嶄新局面。

（一）社會信用體系建設面臨的整體局面

經過改革實踐的探索，加快社會信用體系建設日益成為人們的重要關注點，表現為：一是信用危機影響了人們的生活;二是經濟發展要求科學完備的社會信用體系，以杜絕市場風險和各種紛爭控訴;三是廣大人民群眾對信用水平要求不斷提升。

政府信用在整個社會信用體系建設中具有特殊地位，各級政府既是行政管理者，應該嚴防治理社會上的失信行為，同時各級政府又應該做到取信于民，成為全體人民守信的榜樣。黨的十九大描繪了2035年基本建成法治國家、法治政府、法治社會的藍圖，在此規劃下，各級政府應注重法治政府建設，堅持依法行政，加強社會信用管理。在權力運作上，推進簡政放權，下放行政審批事項，根據適度原則，做到該管的管好，不該管的放手。提倡反腐倡廉建設，對于一些具體事務，嚴格依法行政，減少不適當干預。堅持推進政務公開，透明行政，建立權力清單制度，充分利用當前的互聯網科技手段，通過網絡平臺，成為人民群眾可以信賴的政府，增加人民群眾對政府的信任，發揮在社會信用體系建設中的示范作用。

推進企業誠信是社會信用體系建設的重中之重。國家加大對價格壟斷違法行為的查處，促進了市場主體的公平競爭。各地陸續出臺誠信建設法律規章，如《深圳市食品安全信用信息管理辦法》《長春市房地產開發企業信用評價暫行辦法》等，規制了企業誠信運營方針路線。對于一些企業的違法行為，市場監管機構通過經濟制裁，基本上維護了市場經濟秩序。

個人信用建設在社會信用體系建設中占據舉足輕重的地位，無論政府信用還是企業信用都與個人信用緊密相關。個人信用往往與消費、納稅、求職等聯系在一起，我國個人征信體系從19世紀30年代開始，經歷了起步、調整、發展階段，目前已經進入快速發展的軌道。在個人信用信息法律保護方面逐步加強，社會信用運行機制通過對大量信息的收集、整理克服了信用交易中的不對稱現象。形成監督與制約機制，一旦出現不良信用，將會長期記錄，影響個人生活，從而提升公眾信用觀念。從2017年4月1日起《專業技術人員資格考試違紀違規行為處理規定》施行以來，已有8 000余人被記錄進誠信檔案庫①。2019年9月，最高人民法院、最高人民檢察院聯合對外發布《關于辦理組織考試作弊等刑事案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱“《解釋》”），進一步規定該行為觸犯我國《刑法》規定② 。

在我國社會信用體系建設取得一定成績的同時，信用領域中存在的問題也很嚴重。在市場經濟體制的刺激下，信用缺失現象普遍化、嚴重化，危及經濟的發展和社會的穩定。政府信用是其他領域信用建設的表率，要求政府做出的任何行為能夠堅持依法行政、利國利民。政府與民眾處于互動關系中，政府的一舉一動關切民眾的利益，政府決策的做出應當符合客觀實際，一經做出不應朝令夕改，但忽視決策科學性、穩定性的現象也經常出現，導致民眾對政府決策失去信任。在社會信用體系建設上，政府本應當發揮更多的監管和示范作用，政府責任的缺失，究其原因是缺乏相應的監督問責。

當前我國大量企業，特別是中小企業守信意識薄弱，專顧企業盈利，在招聘時虛報工資待遇，勞動者入職后常常無法兌現，而且加班現象頻繁，導致勞資關系緊張。在交易市場上，惡意逃債、商業欺詐、合同違約等現象，嚴重破壞了市場經濟秩序，導致社會的不和諧因素不斷增加。隨著互聯網技術的應用與電子商務的發展，網絡沖擊到人們生活的各個角落，電子商務的快捷性和便利性，為許多消費者青睞。但是，由于監管體制不健全導致許多不正當的競爭得利現象，如制假售假、惡意炒價、虛假評價與宣傳等充斥著整個電子商務市場，這種情況如若不加以治理，久而久之，將喪失廣大消費者的信任。

在整個社會信用下滑的趨向下，個人對自身的利益極為關注，出現許多只為自身利益實現而不顧信用的事件，如大量的組織考試作弊罪案件的出現。在一些重要的考試中，行為人為了獲利出售作弊器材、提供作弊幫助、替他人考試，或者為了能考取名次，讓他人替考，置個人信用和法律規定于不顧，造成惡劣影響。考試作弊是對公平競爭和社會誠信的踐踏，觸犯我國刑法規定，必須受到應有的法律制裁，維護社會公正與誠信。

目前，我國信用缺失滲透到政府、企業、個人，涵蓋政治、經濟、文化等各領域，情況堪憂。信用缺失不是一國的問題，是一個全球性的問題。信用缺失如若不加治理，影響將進一步擴大，導致社會成員、各組成部門之間缺乏基本的信任，信用秩序混亂。當前我國信用危機現象已引起公眾關注，是亟待解決的問題。信用缺失并不是市場經濟固有的，只要經濟發展，在人與人的交換中，信用必在其中，信用寄生于生產、交換關系之中，無法靠自身維護，生產、交換亦無法硬性要求。因此，外在的強制規范，即檢察機關的法律監督對信用體系的規范必不可少。

（二）法律監督權在社會信用體系建設中面臨的挑戰

憲法第一百三十四條規定人民檢察院是國家的法律監督機關，作為擁有重要監督權力的檢察機關是維護公共利益的代表。社會信用體系建設是一項關乎全體國民的任務，推進社會信用體系建設是檢察機關的職責。

法律監督權是憲法賦予檢察機關的重要監督權力。我國社會信用狀況令人擔憂，缺少監督、問責機制是關鍵原因。失信行為的普遍化，在給人們思想觀念帶來沖擊的同時，也向檢察機關的法律監督權發起了嚴峻挑戰。發生在山東女孩徐玉玉身上的電信詐騙案，使剛剛籌集近萬元大學學費、還未入學的年輕女孩喪失了性命，電信詐騙給受害者及家人帶來嚴重的經濟損失和精神摧殘。電信詐騙案在各地不斷發生，2019年義烏警方破獲假借舉辦明星演唱會進行的合同詐騙案。司法審判中毀滅、篡改、偽造證據材料制造冤假錯案，違法減刑，蔑視法律的權威，破壞司法公正，損害人民的利益，違背社會信用，如云南孫小果案;虛假訴訟經常發生，惡意利用國家司法制度謀求一己私利，嚴重破壞了社會誠信和公正。信用缺失呈無處不在的態勢進入民眾視野。

檢察機關被賦予法律監督權，區別于國家其他機關，應承擔起艱巨的任務。當前我國社會信用缺失現狀對檢察機關打擊犯罪、維護社會穩定提出了更高要求。

一方面，在信用危機中，我國信用立法的缺失對檢察機關法律監督權的發揮提出了更高要求。我國信用危機很大原因基于信用立法的缺乏，信用主體鉆法律漏洞，違背信用以謀求私利。因此，檢察機關法律監督權在社會信用體系建設中的作用是必不可少的補充力量。失信行為通常與違法行為關聯，違法行為必將擾亂整個社會秩序，破壞整個社會信用體系。在信用法律、懲戒機制欠缺的背景下，應對當前信用危機，檢察機關需承擔更多責任，這是檢察機關的分內之事，也使檢察機關的法律監督權成為建設社會信用體系建設中不可或缺的重要力量。

另一方面，在我國信用危機的對照之中，法律監督權的主體，即檢察機關自身權能的有限性制約了法律監督權的發揮。法律監督權的行使是一種程序性效果，但缺乏實體處分權，而且法律監督權是法治國家建設重要的一環，本身也需要被監督，否則容易導致監督權缺乏權力監督以致被濫用。在社會信用體系的監督上，法律監督權常常表現出監督不足的傾向，檢察機關作為專門的法律監督機關，依法行使國家權力，進行具體的司法活動。可以進一步認為，違法損害公共利益的行為都應該受到檢察機關的監督，但實際中，我國檢察機關法律監督權較側重于對司法審判、刑罰執行活動進行監督，對當前違反社會公共利益的不守法行為、信用保護方面則缺少監督。信用危機的大環境和我國加強誠信建設的需要，正是法律監督權發揮作用的挑戰和機遇。

當前形勢下，檢察機關法律監督權在社會信用體系建設中面臨諸多挑戰：

第一，檢察機關執法公信力仍需加強。受我國傳統文化的影響，人們對國家司法權力不信任，在發生利益糾紛時，往往以“關系”處理問題而不是尋求法律途徑化解。當今我國社會處于歷史轉型期，各種觀念、意識形態、價值導向之間相互沖撞，各種矛盾不斷加深，一些檢察機關錯誤執法觀念在一定程度上仍然存在。檢察機關既是監督主體，也是被監督的對象，檢察機關內部監督機制缺乏，部門之間利益矛盾導致不敢監督、不善監督的現象仍普遍存在，內部監督缺乏實質效果。

第二，社會信用體系建設法律監督依據欠缺。雖然憲法和訴訟法相關條文規定了檢察院的監督職能，但各級人民檢察院法律監督的力度不平衡，重點仍在刑事訴訟方面，監督范圍及能力有限。盡管當前國家倡導拓展行政公益訴訟范圍，檢察院也依據文件精神和現實需求嘗試擴展性探索，但信用領域行政公益訴訟因缺乏法律依據，運用仍然不足①。而且現有法律規范，主要指行政訴訟法和《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》未就檢察機關如何承擔舉證責任進行細化，影響程序規則的科學性。此外，缺少統一的信用立法也是檢察機關監督社會信用體系建設的桎梏，導致檢察機關難以發揮預防和制止失信違法行為的功能。

第三，檢察機關隊伍執法能力有待提高。當前檢察機關隊伍執法能力不能滿足新時期背景下法律監督需求，新錄用人員因實踐能力有限，表現為在短時期內還難以承擔重任，需加強實踐學習。同時，針對檢察人員執法能力的理論培訓體系尚不完善，難以達到預期的效果。在全面依法治國背景下，培養檢察機關工作人員適應檢察工作實際能力，需加強檢察機關隊伍理論功底和實踐能力。

在國家倡導誠信的時代背景下，需要建立科學、完備的社會信用體系，推動社會主義市場經濟建設穩定發展。檢察機關法律監督權的發揮利于維系社會信用，維持社會經濟穩定發展，推進法治政府建設。加強社會信用體系建設的宏觀背景需要檢察機關發揮法律監督職能，同時這也是完善檢察機關法律監督權的良好機遇。

四、實踐探索：完善法律監督權在社會信用體系建設中定位和職能發揮

檢察機關法律監督權旨在保障國家利益、人民利益，是人類文明發展的產物，隨著經濟社會的發展需求不斷演進。憲法和相關法律充分考慮了檢察機關在國家權力配置模式中的地位和作用。在推進社會信用體系建設中，需采取相應舉措完善檢察機關在社會信用體系建設中定位和職能發揮。

（一）拓展行政公益訴訟范圍

完善民主法治建設須大力推進公益訴訟，尤其是行政公益訴訟案件。法律監督權是國家賦予檢察機關的重要權力，也是檢察機關的基本職能。黨的十九大報告提出全面依法治國方略的基本要求是加強對法律實施的監督。黨的十九屆四中全會要求拓展公益訴訟范圍，拓展行政公益訴訟是建設法治政府的重要舉措，行政機關不作為或者瀆職，損害社會公共利益，檢察機關應及時行使法律監督權。當前我國信用危機阻礙了經濟的發展，影響了人們的正常生活。從合理性上說，《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條規定的四個范圍并不全面，事實上，其他領域的行政違法行為，侵犯公民人身、財產權利，同樣需要外部監督。由于行政公益訴訟范圍的限制，檢察機關通過行政公益訴訟推進社會信用體系建設存在障礙。

社會主義法治要求樹立新觀念適應時代發展需求，社會主義法治不斷推進的過程源自理念不斷革新的過程。觀念的轉變必然會催生強大的變革力量，基于自身的改革才能進入更為自覺的革新過程。考察我國法律監督權的產生與發展，主要是在外部的壓力下，迫于國內需求，為了解決社會發展中的重大障礙問題，在自身法律制度基礎上對國外法律制度移植，用以解決社會突出矛盾，維護政權穩定。在外部強大的壓力之下，法律監督權不斷向前演進。隨著時代的變化，社會發展的需求及需要解決的矛盾不同，意識觀念滯后阻礙社會的發展。法律監督權是實行法治的重要保障，順應時代發展需求，及時更新意識觀念，拓展行政公益訴訟，建立科學合理的監督制約機制，將信用主體即行政機關監管的各環節納入監督機制，推進社會信用體系建設沿著法治化軌道運行。

（二）強化法律監督意識

結合檢察機關的法律監督權屬性，檢察機關應強化法律監督權意識，改變不愿、不敢、不善監督的觀念。檢察機關作為訴訟活動參與者進行的監督，它是一種參與性監督、內在監督[10]。行政機關是維護社會信用體系建設的主要角色，檢察機關充當輔助者角色應引導、督促行政機關規范執法行為，當行政執法不適當時需借助司法力量，檢察機關可以將案件起訴至法院，以實現推進社會信用體系建設效果。在刑事案件訴訟中，檢察機關通過對公安機關立案、偵查進行監督，在審判過程中対審判過程、判決結果、判決執行等進行監督，維護社會公平正義，促進社會誠信建設。

法律監督權在社會信用體系中的運行，重點在于維系政府、企業、個人良好的信用狀況。檢察機關在推進社會信用體系建設上加強與紀檢部門、審計機關等聯合記錄失信行為，形成有效的監督、警戒機制。企業失信破壞整個市場經濟秩序，如企業生產經營中生產偽劣商品、偷稅、騙稅、逃稅，惡意違約等，市場監管部門對企業危害信用行為的治理需置于法律監督框架下，明確企業失信行為帶來的責任與義務。在個人失信行為中，檢察機關行使法律監督權履行監督職能，使信用卡詐騙、保險詐騙、組織考試作弊等失信違法行為得到法律的制裁。

（三）完善信用立法相關規定

社會信用體系建設是一項巨大而復雜的系統工程。2018年6月，李克強總理在國務院常務會議上指出“社會信用體系建設要堅持應用導向、立法先行”。信用主體利益需要法律的保障，《中華人民共和國物權法》《中華人民共和國公司法》等一系列法律的完善是對信用主體利益保障水平的提高，但目前為止，社會信用體系建設上我國還存在很多法律空白，缺少國家層面信用立法。

我國現行法律制度對非法獲取、非法使用個人信息等失信違法行為的法律責任界定不具體，應該進行刑事處罰的行為因缺少法律條文的明文規定，使這些違法行為逃脫法律的制裁。在信用危機中，信息泄露嚴重。韓家平建議：“當前，社會信用體系建設應加快國家層面信用立法進程，尤其是在信用信息歸集共享、評價應用、聯合獎懲、主體權益保護、信用經濟發展等方面。”[11]應該盡快出臺在商業、隱私保護等領域的信用法律法規，加強對個人信息、國家信息的保護力度，實現信用信息共享。推進社會信用體系建設，必須明確信用法律制度發展方向，探索信用保護法律制度新思路，通過立法與完善現有法律，使社會信用體系建設的法律制度更加健全。

信用法律的缺失直接影響我國社會信用體系建設進程。不僅如此，信用法律缺失在一定程度上影響了法律監督權對社會失信行為的監督與規范。法律監督權重在監督法的實施，特別是行政機關做出行政行為過程中是否存在不合法現象，社會信用立法的缺失，使信用的監管缺少更為明確的法律依據，在一定程度上影響監督效力。現行法律的不完善，使違法行為人鉆法律漏洞，制假售假、生產假藥、生產有毒有害食品給人民帶來身體和精神傷害，此類案件監督、追責利于防范更為嚴重的社會危害行為發生。社會信用法的制定及相關法律的完善可以進一步發揮法律監督權在社會信用體系建設中的作用。

我國信用法律體系關涉多方利益主體，要求實現資源配置、利益獲取、公平正義等多方面考察的基礎上達到平衡狀態，其結構應當遵循現有法律體系構成，按照立法體系的規范，以憲法為指引、以法律法規為基礎建立社會信用法律體系，在憲法理念指引之下維系社會信用環境。法律規制不同利益主體的利益問題，它要對各種不同的利益進行整合與平衡，在一定的立法價值指導下，確定其所要保護、限制、禁止的利益問題[12]。構建社會信用法律體系是治理我國信用危機的重要舉措，法律監督權只有依托于完善的法律法規才能在社會信用環境的治理上發揮更加有效的作用。

（四）提升檢察機關工作人員的素質

信用危機是我國發展過程中出現的亟待解決的社會矛盾，社會主義信用體系建設是當前黨和人民重視的工作，是維系社會和諧的重要方面。在中國特色社會主義新時代的歷史新時期，檢察機關樹立誠信示范作用的同時，發揮法律監督作用參與社會信用體系建設，是維護社會和諧的應有職責。檢察機關應當以社會主義法治理念為指導，在實施法律監督中，忠實于法律，堅持實體正義與程序正義并重，樹立服務大局的意識，注重維護人民群眾利益。

檢察機關監督職能的行使效果與檢察機關工作人員的素質息息相關，提升檢察機關工作人員的素質是法律監督權在社會信用體系建設中有效發揮的保障。檢察機關是國家利益和社會公共利益的代言人，一支具有專業素質的工作人員隊伍是檢察機關運用法律發揮監督職能的主體保障。繼續推進社會主義民主法治建設是中國特色社會主義新時代的必然要求，在這一背景下，檢察機關工作人員應當具備適應新時代需求的素質和特質。

檢察機關工作人員要熟悉法律并具有崇高的法治精神追求。法律知識的儲備是檢察機關工作人員依法監督，保證社會公平正義的基本前提。檢察機關工作人員長期從事法律工作，對刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟監督等過程中所需用的程序和規定較為熟悉。但是，不應局限于此，檢察機關是被賦予監督權的專門法律機關，面向整個社會，在社會信用體系建設過程中，應隨著信息技術發展儲備法律知識，形成敏捷的反應能力。誠信建設分布在社會各領域，檢察機關需強化法律監督意識，加強與相關部門合作，既要加強執法公信力，發揮好誠信示范作用，同時要加強對行政機關違法失信行為的監督，這一意識轉變和工作需求對檢察機關工作人員法律知識的掌握程度、掌握領域、掌握水平提出了更高要求。

行為受制于環境氛圍，檢察機關工作人員要經過法律文化的洗禮，在我國推進依法治國和社會信用體系建設的宏觀背景下，激發內心萌發向現代法治化轉變的思想觀念，意識到自身肩負忠于國家、法律、人民的職責，形成對法律的虔誠信仰，樹立追求正義、維護和諧的職業追求。此外，提升檢察機關工作人員的素質，注意增強檢察機關的凝聚力，使檢察機關工作人員在集體中不斷審視個人，將個體融入整體，使整個檢察機關形成和諧運轉的良好氛圍，為法律監督權在社會信用體系建設中運行提供組織保障。

五、結語

“人無信不立”，誠實守信是中華民族的傳統美德。信用是維持社會經濟、政治、文化等平穩有序發展的機制，是社會和諧的重要基礎。從20世紀末起，我國開始重視社會信用體系建設，當前國家政策、學術界探討及商界需求對社會信用體系建設重要價值達成一致的看法和期待。但在具體實踐過程中，全球化的推動，市場經濟利益的驅動，使社會觀念發生改變，政府信用、企業信用、個人信用領域信用缺失現象依然十分普遍，狀況堪憂。

社會主義法治的不斷推進對法律監督權提出了新的要求。法律監督權的行使是一種程序性的效果，強化法律監督權雖然對違法失信行為構成震懾，但缺乏實體的處分權。在相關部門針對失信行為的訴訟過程中，檢察機關進行監督，最后的處分還需其他機關決定。在黨的十九屆四中全會提出拓展公益訴訟案件范圍的要求下，在檢察機關公益訴訟取得經驗的基礎上探索信用領域的行政公益訴訟具有重要意義。

當前形勢下，強化檢察機關法律監督權保障社會信用體系建設，已經成為檢察機關面臨的重要課題。“社會信用體系建設的法治化并非易事。當這個復雜的全社會工程方興未艾于一個正在建設中的法治國之時，后者的不成熟、不完善決定了前者的合法性危機不可避免，也不可能在短時間內克服。”[13]對此，應當通過拓展行政公益訴訟范圍、強化法律監督意識、完善信用立法相關規定、提升法律監督主體的素質，為檢察機關法律監督權在社會信用體系建設中的運行開拓空間。

檢察機關法律監督權的行使是為了公共利益。在社會信用體系建設中，法律監督權的發揮是為了營造良好的社會信用環境，保障社會和諧穩定，提高人民的滿意度和支持度。社會信用體系建設是一項巨大而復雜的系統工程。當前我國信用缺失嚴重，缺少信用立法規定，檢察機關自身的有限性對檢察機關法律監督權的發揮提出了嚴峻挑戰。因此，推進社會信用體系建設不是一朝一夕的事情，任重而道遠，不能憑借一個部門、一種職能、一部法律的一己之力。在推進社會信用體系建設過程中，需要其他部門，特別是相關行政機關的配合，共同致力于社會信用體系建設。

構建法治政府是全面依法治國的重點任務，堅持依法行政是全面依法治國的關鍵環節。推進行政公益訴訟，制止行政機關不作為或者瀆職行為，維護社會公共利益，是深化我國民主法治建設的需要。自2017 年頒行行政訴訟法開始，我國法律監督的適用場域正式向行政領域拓展，納入對行政行為的監督[14]。當前許多監督職權未予明確，在社會現實矛盾的激發下，檢察機關應以保障法律的正確運用和實施，監管信用領域行政機關應為不為的失職行為，加強同相關部門的配合，共同打擊失信違法行為，推進社會信用體系建設。

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（責任編輯：易曉艷）