創新數據治理路徑 激活數據要素潛能

陸志鵬

習近平總書記強調，要構建以數據為關鍵要素的數字經濟。自2019年黨的十九屆四中全會首次提出將數據作為生產要素參與社會分配以來，數據要素市場化得到社會的廣泛關注和重視。

數據要素市場化面臨挑戰

自上世紀90年代“三金”工程開始，我國城市信息化、數字化建設持續推進，尤其是在“十三五”期間取得快速發展，大量的政務、企業、人口、經濟等數據在城市匯集，然而數據要素的利用卻面臨流動性差、應用潛力無法有效發揮的難題，難以支撐“發展數據要素市場、激活數據要素潛能”的目標實現。

一是數據有效供給不足。數據共享融通壁壘尚未徹底破除，數據壟斷現象嚴峻，對傳統生產要素的“融合、倍增”價值難以充分釋放，對市域治理、經濟發展、民生服務的支撐作用有待進一步加強。二是數據要素市場缺位。當前，大數據交易所（中心）主要承擔簡單的“數據中介”角色，由于缺乏合適的交易標的物、數據交易配套制度體系建設滯后等問題，導致交易中心的成交規模有限，數據灰色供給十分活躍。三是技術體系尚不完善。現階段數據治理領域仍缺少以城市為單位的規模化的數據治理技術方案、數據流通規約以及統一的技術標準，難以實現城市級規模的數據共享、開放與流通。四是安全問題日益嚴峻。數據流通交易與隱私保護間的矛盾日益突出，數據治理主體安全權責不清，存儲管理風險、黑客攻擊、信息泄露風險等安全問題頻頻爆發。五是法律體系亟待健全。數據相關立法明顯滯后于數字經濟的快速發展，比如，數據財產立法以及企業數據相關的立法。此外，部門利益牽制也嚴重阻礙了數據相關立法進度。六是制度管理體系滯后。當前制度管理體系難以滿足當下數據要素化發展需求，數據主管部門職責和定位不準確、各參與方的權責利益不清、數據運營主體在運營數據工作中的制度支撐不夠明確等困境亟待破題。

造成上述六大問題，主要源于數據流通與數據安全的矛盾、數據資源開發利用的緊迫性與數據資產化體系建設的滯后性的矛盾、數據供需兩旺與數據要素市場缺位的矛盾沒有得到有效破解。“十四五”期間，“推進數據要素市場化配置改革”必須走一條新路子，系統開展數據治理工作，為新發展階段注入新動力。

數據要素市場化破題新思路

有別于土地、勞動力、資本等傳統的生產要素，數據這種新興的生產要素具有來源廣泛、應用多樣、流動性強、形態多變等特點。這些特點導致在數據“供給側”面對不斷增長的數據品類，在數據“需求側”則是不斷變化的應用需求，使得“數據-應用”的鏈接路徑復雜多樣，數據要素化面臨效率低、難定價、成本高、安全風險大等諸多困境，難以有效實現數據規模化應用，嚴重阻礙了數據要素市場化進程。

構建數據“中間態”成為打通數據要素市場化實現路徑的破題之道。為實現數據要素市場化的高效配置，讓數據“供需兩端”真正貫通，新的運行模式必須遵從數據自身的特點和規律，能夠有效應對這種開放、復雜、多變、海量的供需結構。為此，必須引入適于市場化規模流通和安全管控的數據“中間態”作為數據要素流通形態，代替原始數據進行流通交易，實現原始數據與數據應用“解耦”，破解“安全與流通對立”難題，解決數據要素化過程中確權、估值、定價等痛點。

以數據元件作為數據“中間態”，成為數據要素市場流通的新形態。我們把數據“中間態”定義為數據元件，通過對數據脫敏處理后，根據需要由若干字段形成的數據集或由數據的關聯字段通過建模形成的數據特征。采用可控制、可計量、可定價的數據元件作為連接數據供需兩端的“中間態”，實現原始數據與數據應用“解耦”。

構建“一庫雙鏈”的設施體系，為數據要素流通打造基礎設施。打通以數據元件為核心的數據要素化實現路徑需要系統實施數據治理工程，我們形成了“一庫雙鏈”“三級市場”的工程路徑，以一個數據要素金庫建設為支撐，打通數據資產鏈和數據價值鏈。

第一，建設一個數據要素金庫，形成數據要素運行的安全底座。數據要素金庫定位于解決目前關鍵數據過于分散、安全保障不足等難題，由政府主導構建的自主安全的數據中心，存儲城市以影響國家及區域安全發展的核心數據、影響個人隱私的高敏感數據和影響國家長期發展戰略的基礎數據為主的城市數據，以及對數據進行治理形成的數據元件，并依托數據要素操作系統實現資源和流程的高效管理。

第二，以數據元件為中心，打通數據價值鏈和數字資產鏈“雙鏈循環”。一是數據資產鏈是指數據在開發利用過程中，數據形態不斷轉化的過程。“數據資源-數據元件-數據產品”的形態轉變，使得數據更有效地承載高價值信息，推動由“數據資源”轉化為“數據資產”，形成“資產鏈條”。二是數據價值鏈是指數據在深入挖掘過程中，價值不斷釋放的過程。從數據資源到數據元件的轉化提升了數據品質，提高了數據價值密度和標準化程度，實現了第一層的數據增值。從數據元件到數據產品的轉化完成從標準化的數據元件到特定應用場景和專業化服務的適配，實現了第二層的數據增值。

依托“一庫雙鏈”，催生數據要素三級市場

在我國新發展階段，數據將是引領人才流、物質流、資金流和技術流全面升級，提升全要素生產率、注入高質量發展的新動力。以“一庫雙鏈”為基礎支撐，催生數據資源、數據元件、數據產品三級市場。

一是數據資源市場。在原始數據歸集階段，以政府為主體，通過建立面向各類數據源的歸集系統，并形成購買、協議以及激勵等多種方式相結合的機制體系，有效歸集各類社會數據，催生更有生命力的數據資源市場。二是數據元件市場。為形成可控制、可計量、可定價的數據元件體系，需帶動相關能力主體對數據資源進行有效的開發和利用，以便快速擴展數據元件品類和數量，并依托規范化的流通平臺進行交易流轉，進而催生數據元件市場。三是數據產品市場。數據應用開發主體在數據元件市場通過交易獲取數據元件，并對數據元件進一步開發利用，面向政府、企業、個人用戶需求，打造成數據產品及服務，進而形成豐富的數據產品市場。

數據要素化三級市場的構建過程，本質也是數據“資源化、資產化、資本化”的三次“蝶變”，將為數據要素市場化注入強大動力，為全面貫徹新發展理念提供有效路徑、加快構建新發展格局提供關鍵支撐。