復雜環境下地震災害應急救災協同機制：一個實證分析

馬曉東

(青海民族大學 政治與公共管理學院，青海 西寧 810007)

習近平總書記在唐山地震四十周年講話和汶川地震十周年國際研討會致信中，提出了“兩個堅持、三個轉變”、“人與自然和諧共處”的災害綜合防治思想，并在中央財經會議、深化黨和國家機構改革會議、省部級領導干部研討班等會議就“提高自然災害防治能力”、“綜合性消防救援隊伍建設”、“防范化解經濟社會等領域重大風險”發表重要講話。中共中央、國務院《關于推進防災減災救災體制機制改革的意見》提出了“黨委領導、政府主導、社會力量與市場機制廣泛參與”等災害管理改革意見，十九屆四中全會和中央政治局第十九次集體學習進一步將“優化國家應急管理能力體系建設，提高防災減災救災能力”、“加強應急救援合作機制”作為中國特色社會主義制度更加鞏固和優越性充分展現的戰略部署，并將完善應急管理體制機制作為一項緊迫而又現實的工作要求，探究災害應急救災協同機制就是對這一現實要求的研究體現。

災害應急管理協同機制既是理論研究范疇又是實踐應用范疇，有關研究探討了應急救災信息共享機制、多主體救災耦合機制、跨域救災支援機制、應急救災法制建設及社會動員等內容，不斷豐富了對應急管理協同機制多維闡釋，但對多主體協同救災路徑的研究不多。于此，探討政府主導社會參與救災的協同機制，通過對高原環境下地震應急救災的理論闡述與經驗分析，提出了多元參與、合作溝通與社會效益的協同救災模型，從這一邏輯出發審視災害應急管理能力建設，為政府制定科學應急救災方案提供參考。

一、應急救災何以協同：理論基礎與研究假設

應急救災是國家治理體系與治理能力現代化重要組成，也是新時代國家綜合防災減災救災能力提升的具體體現。根據治理理論的要義，一個社會治理與善治的程度愈高，其應急救災能力也就愈強，改善臨災社會脆弱性的關鍵就是要堅持中國特色舉國救災體制，意味著傳統災害管理必然轉向災害治理的空間性超越。首先，應急救災就是運用公共權威維持秩序與增進公共利益的活動過程，是建立在市場原則、公共利益和認同基礎上的合作[1]，救災主體的擴展能夠使政府、社會及受災害影響的方方面面都行動起來，通過改進了的制度設計來提高全社會的防災抗災能力，以增進整個社會的安全福利水平。其次，應急救災是在黨和政府的統一領導下，運用法治、合作、授權等多種方式對救災事務進行的科學管理活動，使危害在初期狀態及時得到解決，防止事態蔓延發展，這就意味著單一的管理活動必然發生深刻轉向。再次，應急救災是對災害誘因的治理過程，意味著災害管理不應是被動應對的短期行為過程，而是通過對體制機制法制的改革完善最大限度保障和促進公共利益，從根本上消除災害誘發因素。最后，隨著風險社會的來臨，各種不明的和無法預料的災害不斷充斥著我們的生活，面對這樣一個特殊的背景，傳統的災害管理模式需要不斷創新發展，才能在維護國家公共安全方面發揮積極作用，也就意味著應急救災必然涉及對風險責任的劃分落實，勢必要建立起能夠適應風險社會的權責體系，更好地應對風險社會帶來的挑戰。

同時，應急救災必須建立在協同基礎上的治理過程，協同有序的救災又是達成治理與善治的前提，這就使得應急救災流程發生空間上的超越。根據協同學理論要義，協同是具有開放系統的事物通過能量交流使一種或幾種行動形成合作效應，是某種有序狀態占據優勢并支配其他部分也進入這種有序狀態的現象[2]P190-192，協同效應的發生是能量輸入達到臨界值產生的新狀態或揚棄過程。據此，一方面應急救災活動是運用協同學和治理與善治的理論方法，使政府與社會共同參與救災事務，科學制定政府與社會災害應急的任務流程、參與內容、資源配置等協同機制，主動適應經濟社會實際與人民群眾獲得感幸福感關切，改革治理不適應政府與社會應急協同的體制機制，從而使政府與社會形成良性災害應急協同機制，推進災害治理體系與治理能力現代化水平，消弭減輕災害對生命財產及經濟社會影響。另一方面指的是政府與社會協同參與的形成條件、人員規模等發生機制，它既要考察政府間、部門間的關系，也要考察政府與社區、家庭及個人間的關系，以及這種多元協同網絡的運行路徑，根據災害特殊性選擇相應的協同路徑，提升政府與社會共同防災減災救災能力。

本文將應急救災活動分為政府治理與社會治理為協同主體，根據人財物等資源投入與信息、會議和政策等途徑衡量各主體間的救災響應及其配合程度，通過災民對救災滿意度績效實現其協同機制，構建了政府領導社會各界統一開展應急救災活動(多元參與)，以及在人財物等救災資源投入與災情信息及時交流等充分保障前提條件下(資源保障)，政府領導社會各界開展的應急救災服務才能實現社會效應最大化的理論模型(社會效益)。據此理論模型的研究假定為(1)H1a：政府統一領導對救災交流溝通具有正向影響，H1b：政府統一領導對救災資源投入具有正向影響；(2)H2a：社會參與對救災交流溝通具有正向影響，H2b：社會參與對救災資源投入具有正向影響；(3)H3: 救災主體的交流溝通對災后恢復重建及其社會效應具有正向影響；(4)H4: 救災主體的資源投入對災后恢復重建及其社會效應具有正向影響。據此本文構建了以政府和社會為協同主體、溝通與投入為協同路徑及各要素相互作用形成協同績效的理論模型(見圖1)。

圖1 理論模型

該理論模型或研究假設是在前人的理論研究、學術成果等基礎上構建厘定而成，具體包括：一是治理與善治理論、協同學理論等被廣泛用于災害管理或應急管理等多個學科領域，特別是治理活動將政府主導并由企事業單位、志愿組織、家庭及個人等作為共同事務互動合作及其運用新技術防范提高服務水平等認識闡釋已成為其理論創新核心內容，它是政府機制、市場機制與社會機制共同發揮作用及其相互支持配合服務于共同目標的協調管理，也是政府對公共事務進行的掌舵而不是劃槳活動，它意味著對以科層制理論為基礎的傳統公共行政進行替代的新公共管理活動。二是基于經濟學領域的集體行動理論研究提出了服務于共同利益追求的相容性集體行動的可能性，通過有選擇性的激勵機制的眾人拾柴活動來達成共同利益，在把“蛋糕做大”過程中希望“做蛋糕”的人越多越好，歡迎具有共同利益追求的行為主體加入其中[3]P6-7。亦即是說，任何事物或系統追求協同效應的根本就是實現整體大于部分之和的功能，作為一種集體行動，協同指向的是子系統間的競爭行為，通過競爭促使事物或子系統朝著某一方向發展，并不斷引導糾正其他無序部分逐步卷入到有序狀態。同時，協同也反映事物或子系統間的綜合功能，它來自原有系統但又不囿于其中的新型復雜結構，并通過職能再造或時空延伸實現其綜合功能最大化，以提升應對復雜社會現象治理能力[4]P20。三是集體物品伙伴供給機制能夠在解決諸如應急救災、社會福利等公共事務存在擁擠時的一種有效制度安排方式，意味著政府既可以是集體物品的生產者也可以是安排者，政府與社會合作提供集體物品并非政府簡單化退出或降低應有責任，而是充分利用多樣化的所有制形式和運作關系滿足人們的需要以實現公共利益[5]P66-70。由此，諸類研究為本文理論框架厘定及其研究假設提供了堅實基礎。

二、應急救災為何協同：風險語境下的治理需求

災害是風險的現實轉化，風險是災害的醞釀條件，風險的狀態決定了災害的狀態。中國自古以來就研究風險現象并將其界定為社會現象[6]，社會學家吉登斯認為風險屬現代概念并且是伴隨著人類活動的擴展及航海或貿易活動中被創制的，或指投資決策對借貸者可能帶來的結果，以后指代各種各樣的不確定情況[7]P18，風險是建立在個人理解與經驗基礎上的主觀認識現象[8]P127，或是與經濟基礎、道德審美具有聯系的社會文化產物，它既有不確定性、破壞性與突發性的內容，還有機會、轉折與隨機的含義[9]，馬克思解釋了資本主義生產方式導致不協調與經濟風險的根源等。風險話語為我們理解復雜的社會現象提供了獨特視角。

社會學家貝克、吉登斯、拉什提出了更具反思性的風險社會概念并將其厘定為現代性的產物或全球性后果，它是一個知識概念，也是一種正在出現的秩序與公共空間[10]P39，其中災害或無法預料的后果成為歷史和社會的主宰力量，即在風險社會中“黑天鵝”和“灰犀牛”等災害事故已成為屢見不鮮現象。這是因為：一是傳統上來自自然的災害與人為災害共同作用和影響著人類社會，或農業社會由自然主導的災害逐步轉向了工業社會由人為主導的災害，由此使人們面臨著雙重的、疊加的災害風險。二是災害范圍或影響不再局限于特定地域及其社會關系場域，也不再是簡單的地理分布或是受時空區域所支配的屬性，而是通過特定的災害事件將“在場”與“缺場”聯系在一起，由此使人們面臨著未知的、不確定的災害風險。三是風險社會中的災害及其風險是傳統類型與非傳統類型的綜合體。其中，非傳統災害以其不確定性、突發性、緊急性或無規律性使得常規災害管理猝不及防，傳統災害雖已被人們所熟知亦或呈現出一定規律性，但其影響作用的破壞傳導機制復雜多變，從容有力地處置應對傳統災害還面臨著嚴峻挑戰，由此使人們處于被災害不斷侵擾的安全境遇中。

隨著風險社會的來臨，各種不明的和無法預料的危機事件不斷充斥著我們的生活，面對這樣一個特殊的時代，傳統的危機管理模式必須要進行不斷的創新與發展，才能在維護國家公共安全方面發揮積極作用。所以，應把應急救災更多看成是對風險的主動預防和超前解決活動，而不僅僅是單一應急性的回應活動，只有對風險的重視解決活動才是實現災害管理目標和價值的最佳路徑，也才是增強組織與公眾抗危機能力的基礎，這就要求公共管理者具有更高的風險意識和反思意識，及時消除和解決可能導致不良后果的風險因素，才能將各種矛盾與問題消除在萌芽狀態，才能最大限度預防化解危機。要建立起能夠適應風險社會并且是科學合理、職責明確、公開透明和執行有力的權責體系，既要重視由于傳統或自然而產生的外部風險，也要重視那些先前年代知之甚少或者全然無知的人造風險，將災害管理的重心應當下沉到地方或基層，發揮其主動性和靈活性，更好地應對風險社會帶來的變革與挑戰。同時，要關注全球性的制度性風險，而不能僅著眼于局部因素或個別因素，加強區域間或國家間的交流與合作，通過全球治理等制度創新與改革來解決人類共同面臨的困境。因此，風險社會理論對災害管理研究提供了新的思路和分析路徑，它使傳統的災害管理模式必然要發生深刻轉向，必然要進行認知上的突破和理論上的拓展，從而能夠更好地回應與解決問題。

三、應急救災如何協同：研究測量與樣本分析

(一)問卷測量

本文對參與或經歷了地震應急救災人員進行初始問卷調查，根據反饋信息參考專家意見修改形成最終正式問卷，使問卷內容與應急救災實際貼切。調查對象以參與了汶川、玉樹等高原地震應急救災政府工作人員、企事業單位職工及經歷地震災害居民為主，調查發放問卷302份，收回問卷253份，回收率為84%。其中，政府工作人員為130份，企事業單位及志愿者等為47份，經歷地震災害居民群眾為76份。問卷采用李克特七點量表進行滿意度測量，其中1代表“非常不同意”，7代表“非常同意”，變量內容參考或借鑒了范如國、陳寒、劉曉峰等分別對政府治理、社會參與、資源投入、信息溝通及協同績效等已有研究的指標設計整合構建而成，具體包括政府應急救災的政策支持、技術信息支持、財政資金支持、提供生活幫助等；社會參與救災的資金支持、人力支持、提供生活幫助等；救災信息共享、知識結構、科技應用等；救災人力、物力、財力、時間等資源投入；救災任務完成滿意度、伙伴關系程度、合作滿意程度、目標達成程度等。采用SPSS22.0統計軟件、AMOS22.0統計軟件對問卷變量進行信效度分析與因子分析，其變量的Cronbach’sα達到了問卷信度要求、Factor

(二)結果分析

對各變量預測的多元回歸分析表明(表2)：黨和政府統一領導對應急救災信息溝通具有十分顯著影響(H1a通過驗證，β=0.288，P<0.001)，從震害信息的獲取、發布、追蹤、傳達等方面看，政府對此具有法定義務和得天獨厚的條件，信息的準確暢通成為指揮部署各方面開展應急救災工作的基礎，其不僅有利于政府間和部門間的救災協調，也有利于政府與參與救援的企事業單位間和志愿組織間的救災協調，從而使得黨和政府的救災指令及時暢通。黨和政府統一領導對應急救災資源投入具有顯著影響(H1b通過驗證，β=0.034，P<0.05)，特別是道路交通、物資儲備、救援隊伍等基礎設施及人財物保障是應急救災的前提，其支持保障水平對高原地區應急救災顯得尤為重要。同時，社會參與對應急救災信息溝通也具有十分顯著影響(H2a通過驗證，β=0.495，P<0.001)，地震應急救災千頭萬緒、錯綜復雜，除了政府全方位的緊急救援或災后恢復重建之外，志愿組織或慈善組織對災民的生活幫助或心理安慰作用不可或缺，一方有難八方支援的救災積極性高漲。社會參與對救災資源投入具有顯著影響(H2b通過，β=0.322，P<0.001)，特別是社會各界慈善賑濟或群眾力量的支持協助是舉國救災體制重要組成。同時，政府領導與社會參與的多向信息溝通和資源投入是舉國救災及其恢復重建取得成效的標志(H3通過驗證，β=0.788，P<0.01 ；H4通過驗證，β=0.451，P<0.001)，即地震救災信息的及時暢通與支持保障是黨和政府統攬救災面向的關鍵節點和重要窗口，一個強有力的黨組織領導和群眾基礎是地震救災能夠取得勝利關鍵法寶。

表1 變量信度效度分析

表2 SME模型擬合度檢驗

對各變量關系的SME理論模型擬合度分析表明(表3)：在AMOS結果的絕對適配指標中，樣本契合度的卡方自由度比值為1～3之間的良好適配度、理論良適性值及其調整值(GFI、AGFI)符合臨界值、RMSEA值是介于0.05～0.08之間的尚可適配度。在比較適配指標中，模型中的規準適配值(NFI)、非規準適配值(TLI)、比較適配值(CFI)均達到了較好的適合度(標準為0.90以上)，說明模型整體擬合度符合要求。此擬合結果初步驗證了本理論觀點即應急救災協同機制是實現高原地區破壞性地震科學救災的一種有效路徑與滿意選擇。其立足點在于，黨和政府統一領導與社會參與地震救災條件下，由于自然環境、氣候變化、高原海拔、震情多變等特殊因素，及時暢通的救災信息與人財物等保障是應急救災獲得社會效應重要方面，特別是政府部門對救災信息傳達與基礎設施保障是在應急救災工作中承擔重要角色，社會參與救災的功能主要體現在它的慈善賑濟或生活幫助等輔助救助作用上，在此基礎上綜合運用其他應急救災機制實現舉國救災制度優勢。

(三)理論契合性

根據對汶川、玉樹等地震應急救災的案例分析或訪談信息看，在邊遠或高原地區破壞性地震發生初期大多存在著短暫混沌期。其一是災情信息不確定性。主要是對震后人員傷亡、財產損失及房屋損壞等危害信息收集難度較大，對房屋倒塌后被壓被埋人員生命健康情況統計難度較大。二是震情變化復雜性。即主震發生后災區還伴有連續不斷余震并易發堰塞湖、泥石流、塌方等次生或衍生災害，在震害災情之外又陡然疊加了其他地質災害風險程度。三是高原環境特殊性。青藏高原及其周邊為我國地震災害多發地區，由于地處邊遠、山大溝深、高寒缺氧等自然條件與基礎設施等因素限制，使地震應急救援人員面臨高原劇烈活動帶來的生命健康風險。四是經濟條件脆弱性。青藏高原及其周邊地區經濟財力限制，災區的緊急救助及其恢復重建必須依靠黨和國家及社會支持援助。由此，本理論框架能夠初步解釋復雜緊急環境下邊遠或高原地區地震應急救災協同機制實現路徑，即當震發邊遠高原、地震破壞嚴重、生命線損壞、余震連續不斷、次生災害及外部輿論干擾等條件下，通過災情信息服務、人財物支持援助、基礎設施建設、慈善賑濟救助等關鍵服務體系建設保障，黨和政府統一領導與社會參與應急救災協同才能達成并成為應急救災能力建設的重要體現。

四、結語

本文探討了邊遠或高原環境下地震應急救災何以協同、為何協同及如何協同的現實要求、理論依據和社會響應等內容，通過典型案例分析和問卷資料的統計分析，初步證實了“多元參與-資源保障-社會效益”應急救災協同假設，為應急救災能力建設提供理論借鑒。同時，本文以邊遠地區或高原地區的地震災害樣本為分析對象，還不能代表和說明中小規模地震災害或發達地區地震災害的應急救災協同路徑，或者還有哪些因素構成對邊遠或高原地區地震災害的應急救災協同關系，或者經濟社會更高發展階段對地震災害韌性適應帶來的應急救災協同因子變化情況等內容還需要進一步深入研究。研究總體表明：

一是應急救災協同機制是災害治理體系重要部分，是建立在黨和政府主導與社會有序參與及其體現中國特色社會主義制度優越性的災害合作治理活動，是綜合運用政府的、市場的與社會的伙伴機制提升災害治理能力具體表現，也是對傳統災害管理活動超越發展的綜合災害管理活動。

二是應急救災協同機制是以支持保障體系等因素為關鍵治理路徑，指的是災害預警與應急信息溝通和基礎設施等資源保障對應急救災順利實施發揮著重要作用。完善災害治理體系首當其沖的是應將災害信息服務與救災資源保障作為長期戰略部署常抓不懈，全面系統的支持保障服務成為消弭減輕災害風險的一道堅實屏障。

三是應急救災協同機制是積極適應全球風險社會或現代性邏輯的災害治理方式，通過政府、市場與社會的多元參與機制實現對災害伙伴治理，發揮中華民族“一方有難八方支援”傳統美德，減輕災害對經濟社會和人民生命財產的破壞影響。