電力市場(chǎng)環(huán)境下如何更好發(fā)揮政府作用
——有序放開(kāi)發(fā)用電計(jì)劃（上）

華南理工大學(xué)電力學(xué)院 荊朝霞 季天瑤

編者按：

政府和市場(chǎng)，被認(rèn)為是配置社會(huì)資源的兩大力量源。而如何讓看得見(jiàn)的、看不見(jiàn)的這兩只手形成合力，實(shí)現(xiàn)資源配置最優(yōu)，在我國(guó)電力市場(chǎng)建設(shè)中亟待破題。對(duì)此，本刊特約有關(guān)專(zhuān)家，就政府在發(fā)用電計(jì)劃放開(kāi)方面所發(fā)揮的作用進(jìn)行了一次探討，并形成本篇文章——“電力市場(chǎng)環(huán)境下如何更好發(fā)揮政府作用——有序放開(kāi)發(fā)用電計(jì)劃”。

由于本文篇幅較長(zhǎng)，故分上、下兩部分刊發(fā)，“上”包括“概述”和“發(fā)用電計(jì)劃放開(kāi)相關(guān)政策分析”；“下”包括“市場(chǎng)環(huán)境下政府發(fā)揮作用的方式”“對(duì)我國(guó)電力市場(chǎng)發(fā)用電計(jì)劃放開(kāi)的建議”和“總結(jié)”。本期刊發(fā)“上”，“下”將后續(xù)刊發(fā)，敬請(qǐng)關(guān)注。

在電力市場(chǎng)環(huán)境下，政府應(yīng)該如何更好發(fā)揮作用是電力市場(chǎng)建設(shè)必須深入思考、研究的問(wèn)題，也是影響我國(guó)電力市場(chǎng)能否成功、能否最大程度上發(fā)揮市場(chǎng)效益的關(guān)鍵因素之一，相關(guān)經(jīng)驗(yàn)、成果也將成為中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論的重要素材。本文結(jié)合我國(guó)當(dāng)前現(xiàn)貨市場(chǎng)試點(diǎn)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)現(xiàn)階段計(jì)劃與市場(chǎng)雙軌制情況，探討政府如何通過(guò)有序放開(kāi)發(fā)用電計(jì)劃協(xié)調(diào)效率和公平，從而更好發(fā)揮作用。

概述

2015 年3 月，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見(jiàn)》（中發(fā)〔2015〕9號(hào)）（簡(jiǎn)稱《9號(hào)文》）印發(fā)，開(kāi)啟了我國(guó)新一輪電力體制改革的大幕。六年以來(lái)，在輸配電價(jià)改革、售電側(cè)開(kāi)放、相對(duì)獨(dú)立的交易機(jī)構(gòu)組建、中長(zhǎng)期市場(chǎng)建設(shè)、現(xiàn)貨市場(chǎng)建設(shè)等方面都取得了顯著的成果，為社會(huì)帶來(lái)降低電價(jià)等紅利。但是，隨著市場(chǎng)的不斷放開(kāi)，尤其是現(xiàn)貨市場(chǎng)試點(diǎn)地區(qū)長(zhǎng)周期連續(xù)結(jié)算試運(yùn)行的開(kāi)展，在市場(chǎng)規(guī)則和配套政策等方面考慮不全面、不協(xié)調(diào)、缺乏對(duì)不同場(chǎng)景適應(yīng)性等問(wèn)題也逐漸暴露出來(lái)，如：2020年5月，山東在4天內(nèi)產(chǎn)生9500萬(wàn)元不平衡資金而受到廣泛關(guān)注；2021年1月8日，已連續(xù)運(yùn)行5個(gè)月的甘肅現(xiàn)貨市場(chǎng)由于供需緊張出現(xiàn)長(zhǎng)期高電價(jià)，從而被叫停；2021 年4 月15 日，山西實(shí)時(shí)現(xiàn)貨市場(chǎng)由于新能源出力遠(yuǎn)低于預(yù)測(cè)值而實(shí)行兩小時(shí)熔斷；2021 年3 月30日，廣東售電公司通過(guò)“拉橫幅”表達(dá)對(duì)長(zhǎng)協(xié)電量不足等安排的不滿；2021年5月31 日，南方區(qū)域（以廣東起步）電力現(xiàn)貨市場(chǎng)原計(jì)劃更長(zhǎng)周期的結(jié)算試運(yùn)行，由于出現(xiàn)持續(xù)高電價(jià)而停止。

目前市場(chǎng)建設(shè)中面臨的多方面問(wèn)題，都直接或間接與政府管制相關(guān)。電力市場(chǎng)建設(shè)的目標(biāo)是，通過(guò)市場(chǎng)化機(jī)制提高資源優(yōu)化配置效率，提高社會(huì)總福利。但市場(chǎng)不是萬(wàn)能的，一方面，市場(chǎng)可能存在競(jìng)爭(zhēng)不充分、信息不對(duì)稱等不完全競(jìng)爭(zhēng)情況，需要通過(guò)政府的力量促進(jìn)公平的競(jìng)爭(zhēng)；另一方面，市場(chǎng)化改革可能會(huì)造成不同市場(chǎng)主體之間利益的重新分配，產(chǎn)生一些公平性問(wèn)題，也需要政府在效率和公平目標(biāo)之間進(jìn)行協(xié)調(diào)。無(wú)論在哪個(gè)國(guó)家、哪個(gè)地區(qū)、哪個(gè)市場(chǎng)，政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)或者管制都是必不可少的。由于電力系統(tǒng)對(duì)國(guó)計(jì)民生的重要性及其物理特性的復(fù)雜性，因此對(duì)電力市場(chǎng)進(jìn)行科學(xué)、有效地監(jiān)管尤其重要。需要注意的是，管制也不是萬(wàn)能的，不合理、與市場(chǎng)機(jī)制不協(xié)調(diào)的管制，不僅無(wú)法起到促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)、促進(jìn)公平的作用，反而會(huì)帶來(lái)阻礙市場(chǎng)紅利釋放、降低資源優(yōu)化配置效率的弊端，甚至?xí)?lái)巨大災(zāi)難。2001 年，美國(guó)加州現(xiàn)貨市場(chǎng)電價(jià)飆升、電力公司破產(chǎn)的電力危機(jī)事件，就被認(rèn)為與不合適的管制有很大關(guān)系。

黨的十八屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（簡(jiǎn)稱《決定》）明確強(qiáng)調(diào)，“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問(wèn)題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。”能源體制改革、電力市場(chǎng)化改革是經(jīng)濟(jì)體制改革的重要組成部分。如何在電力市場(chǎng)環(huán)境下讓政府更好發(fā)揮作用，協(xié)調(diào)好市場(chǎng)和政府的關(guān)系，也是電力市場(chǎng)建設(shè)面臨的關(guān)鍵挑戰(zhàn)之一。相關(guān)問(wèn)題的解決，不僅可以推進(jìn)電力市場(chǎng)的有序發(fā)展，還可以為中國(guó)特色經(jīng)濟(jì)體制改革做出有益的探索。

本文結(jié)合我國(guó)發(fā)用電計(jì)劃放開(kāi)的相關(guān)政策，對(duì)我國(guó)電力市場(chǎng)中政府管制的方式進(jìn)行梳理，分析存在的問(wèn)題，提出建議的方案。如前所述，政府對(duì)市場(chǎng)的管制主要出于解決市場(chǎng)失靈問(wèn)題、協(xié)調(diào)效率和公平兩方面的因素，本文主要針對(duì)后一種因素進(jìn)行討論。

發(fā)用電計(jì)劃放開(kāi)相關(guān)政策分析

長(zhǎng)期以來(lái)，我們的電力行業(yè)規(guī)劃及運(yùn)行都采取計(jì)劃方式。實(shí)施電力市場(chǎng)化改革，也很難一下子完全取消相關(guān)的計(jì)劃手段，計(jì)劃和市場(chǎng)雙軌運(yùn)行的局面將持續(xù)較長(zhǎng)時(shí)間。本輪改革前，電力行業(yè)中的計(jì)劃主要體現(xiàn)在發(fā)用電計(jì)劃上。發(fā)用電計(jì)劃，簡(jiǎn)單地說(shuō)就是，政府通過(guò)行政方式結(jié)合節(jié)能減排等目標(biāo)制訂的發(fā)電計(jì)劃和用電計(jì)劃，即發(fā)電企業(yè)和用戶在一定時(shí)期內(nèi)的發(fā)用電量和電價(jià)。實(shí)際市場(chǎng)中，優(yōu)先發(fā)電、基數(shù)電量、優(yōu)先購(gòu)電都屬于發(fā)用電計(jì)劃的組成部分。《9號(hào)文》印發(fā)后，國(guó)家發(fā)改委等發(fā)布多個(gè)文件，不斷放開(kāi)發(fā)用電計(jì)劃。

有序放開(kāi)發(fā)用電計(jì)劃的實(shí)施意見(jiàn)（2015）

《9號(hào)文》提出的本輪電力體制改革的七項(xiàng)任務(wù)之一，就是“推進(jìn)發(fā)用電計(jì)劃改革”，即要“有序縮減發(fā)用電計(jì)劃”。2015 年11 月30 日，國(guó)家發(fā)改委、能源局公布《9 號(hào)文》的配套文件《關(guān)于有序放開(kāi)發(fā)用電計(jì)劃的實(shí)施意見(jiàn)》（簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），提出發(fā)用電計(jì)劃放開(kāi)的一些基本原則：在安排優(yōu)先發(fā)電后組織直接交易，然后在發(fā)電總?cè)萘恐锌鄢苯咏灰椎恼鬯闳萘浚Ｓ嗳萘堪词袌?chǎng)化前的方法確定發(fā)電計(jì)劃。可以將這個(gè)發(fā)電計(jì)劃安排過(guò)程簡(jiǎn)單描述為：優(yōu)先發(fā)電-直接交易-容量扣除-計(jì)劃發(fā)電。比如，某地區(qū)年總發(fā)用電量為100 億千瓦時(shí)，市場(chǎng)化用戶為30億千瓦時(shí)，優(yōu)先發(fā)電為10 億千瓦時(shí)，則發(fā)用電計(jì)劃的制定過(guò)程如下：1）安排10 億千瓦時(shí)優(yōu)先發(fā)電；2）組織市場(chǎng)化交易，額度為30億千瓦時(shí)；3）根據(jù)市場(chǎng)化交易成交情況對(duì)各發(fā)電機(jī)組的容量進(jìn)行扣除；4）將剩余的60億千瓦時(shí)非市場(chǎng)用戶用電按相關(guān)的發(fā)電計(jì)劃分配規(guī)則及各機(jī)組扣除后的容量進(jìn)行分配。

這種方法將一部分電力需求通過(guò)市場(chǎng)化方式分配，優(yōu)化了資源配置：成本低、能耗低的機(jī)組可以在市場(chǎng)中申報(bào)更低的價(jià)格，獲得更多的市場(chǎng)份額，達(dá)到優(yōu)化發(fā)電調(diào)度方案的目的。各地在組織市場(chǎng)化交易的過(guò)程中，結(jié)合各地區(qū)的實(shí)際情況，在交易品種設(shè)計(jì)、交易組織、市場(chǎng)出清結(jié)算等方面進(jìn)行了很多探索，如價(jià)差交易、容量扣除機(jī)制、供需比限制、特殊出清機(jī)制等。這里進(jìn)行簡(jiǎn)要的分析。

1）基于價(jià)差的競(jìng)爭(zhēng)。

一些地區(qū)的直接交易中，發(fā)電間的競(jìng)爭(zhēng)不是按絕對(duì)價(jià)格高低，而是按相對(duì)上網(wǎng)電價(jià)降價(jià)幅度（即價(jià)差）的大小，在供大于求的情況下通過(guò)市場(chǎng)化交易實(shí)現(xiàn)降低電價(jià)的目標(biāo)，但在降低整體發(fā)電成本方面的潛力被大大降低。如果發(fā)電成本沒(méi)有變化或變化很小，單純地降低電價(jià)僅僅是社會(huì)福利在不同市場(chǎng)主體之間的轉(zhuǎn)移，實(shí)際上完全可以通過(guò)計(jì)劃體制下調(diào)整電價(jià)的方式實(shí)現(xiàn)，而且成本更低。

有些地區(qū)參與市場(chǎng)的發(fā)電機(jī)組的成本、上網(wǎng)電價(jià)差別不是很大，直接采用絕對(duì)價(jià)競(jìng)爭(zhēng)的方式，就解決了該問(wèn)題，但一些地區(qū)直到當(dāng)前還是采用基于價(jià)差的競(jìng)爭(zhēng)模式。

2）容量扣除機(jī)制。

對(duì)通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)獲得較多市場(chǎng)份額的發(fā)電機(jī)組，在之后的計(jì)劃電分配中，也需要扣除更多的發(fā)電容量，使得其在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中獲得的優(yōu)勢(shì)大打折扣，在容量扣除機(jī)制下還可能因此處于劣勢(shì)，導(dǎo)致總發(fā)電量的減少。這樣，發(fā)電機(jī)組參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的積極性會(huì)受到很大的影響。不同地區(qū)探索了不同的容量扣除機(jī)制，如根據(jù)用戶負(fù)荷率扣除，根據(jù)發(fā)電機(jī)組上年利用小時(shí)數(shù)扣除等，并沒(méi)有被廣泛認(rèn)可的機(jī)制。也有少數(shù)地區(qū)如廣東采用不進(jìn)行容量扣除的方式，就是說(shuō)計(jì)劃電量的分配與市場(chǎng)化交易的結(jié)果無(wú)關(guān)。這種方式下市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)更加充分。

3）限定參與市場(chǎng)交易的機(jī)組容量。

在進(jìn)行市場(chǎng)化交易時(shí)，一般會(huì)限定能夠參與市場(chǎng)的機(jī)組類(lèi)型，以及每類(lèi)或每臺(tái)機(jī)組可以參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的容量。典型的機(jī)制如設(shè)定供需比的方式：根據(jù)市場(chǎng)化用戶的需求量，設(shè)定每臺(tái)機(jī)組可以參與競(jìng)價(jià)的容量。這樣，通過(guò)設(shè)定供需比，就控制了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的激烈程度，進(jìn)而可以從一定程度上控制市場(chǎng)的出清價(jià)格。這種方式可縮小價(jià)格變動(dòng)幅度，使得市場(chǎng)可以平穩(wěn)過(guò)渡、平穩(wěn)發(fā)展，但代價(jià)是降低了市場(chǎng)可能帶來(lái)的社會(huì)福利。

4）特殊的市場(chǎng)和出清機(jī)制。

不考慮線路輸電容量等安全約束的情況下，電力市場(chǎng)的出清與一般商品一樣，應(yīng)遵循高低匹配的原則：生產(chǎn)者中報(bào)價(jià)低的優(yōu)先出清，消費(fèi)者中報(bào)價(jià)高的優(yōu)先出清。但是，我國(guó)電力市場(chǎng)在發(fā)展中，部分地區(qū)曾探索了一些其他的市場(chǎng)機(jī)制，使得報(bào)價(jià)高的發(fā)電、報(bào)價(jià)低的用戶可能會(huì)優(yōu)先出清或中標(biāo)。比如，對(duì)某一類(lèi)發(fā)電或用戶設(shè)立單獨(dú)的市場(chǎng)優(yōu)先級(jí)進(jìn)行交易；市場(chǎng)出清采用低低匹配的方式使報(bào)價(jià)低的用戶優(yōu)先出清。這些方式短期內(nèi)或可實(shí)現(xiàn)增加某類(lèi)市場(chǎng)主體的中標(biāo)量和社會(huì)福利的效果，但長(zhǎng)期看由于其影響整體市場(chǎng)資源配置的效率，會(huì)損害全體市場(chǎng)主體的利益。

有序放開(kāi)發(fā)用電計(jì)劃（2017）

在2015 年《意見(jiàn)》的指引下，各地制訂了具體的實(shí)施方案，計(jì)劃性的發(fā)用電計(jì)劃逐漸減少，市場(chǎng)性的電量不斷增加。2017 年3 月，國(guó)家發(fā)改委、能源局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于有序放開(kāi)發(fā)用電計(jì)劃的通知》（發(fā)改運(yùn)行〔2017〕294 號(hào)）（簡(jiǎn)稱《通知》），對(duì)燃煤機(jī)組的計(jì)劃電量、發(fā)用電計(jì)劃放開(kāi)不同步產(chǎn)生的電費(fèi)結(jié)算盈虧的處理、市場(chǎng)化交易電量?jī)r(jià)格調(diào)整機(jī)制、跨省跨區(qū)送受電計(jì)劃的有序放開(kāi)、優(yōu)先發(fā)電的界定及其定價(jià)機(jī)制、優(yōu)先發(fā)電計(jì)劃的轉(zhuǎn)讓、市場(chǎng)化用戶退出市場(chǎng)、全國(guó)發(fā)用電計(jì)劃協(xié)調(diào)等方面做出了規(guī)定。這里對(duì)文件的幾個(gè)關(guān)鍵內(nèi)容進(jìn)行討論。

1）逐步減少計(jì)劃電量。

《通知》對(duì)已有煤機(jī)及新核準(zhǔn)機(jī)組的計(jì)劃電量做出具體規(guī)定，保證計(jì)劃電量逐步降低。如：2017 年，在優(yōu)先支持已實(shí)行市場(chǎng)交易電量的基礎(chǔ)上，其他煤電機(jī)組安排計(jì)劃電量不高于上年火電計(jì)劃小時(shí)數(shù)的80%；2018年以后的計(jì)劃電量比例，配合用電量放開(kāi)情況逐年減小；對(duì)《9號(hào)文》印發(fā)后核準(zhǔn)的煤電機(jī)組，原則上不再安排發(fā)電計(jì)劃，不再執(zhí)行政府定價(jià)，但交易簽約電量亦不應(yīng)超過(guò)當(dāng)?shù)啬甓热济簷C(jī)組發(fā)電利用小時(shí)數(shù)最高上限。

這些條款主要是從推動(dòng)市場(chǎng)化程度、加快市場(chǎng)化進(jìn)程的角度，保證計(jì)劃電量逐步減少。但是，由于市場(chǎng)化交易的電量分配、價(jià)格機(jī)制都與計(jì)劃體制有很大不同，必然造成發(fā)電主體和用戶之間、不同發(fā)電主體之間的利益調(diào)整。在一些歷史問(wèn)題未解決、市場(chǎng)機(jī)制不完善的情況下，單純、強(qiáng)制地減少計(jì)劃電量，可能會(huì)遇到一些阻力。比如，一些歷史上承擔(dān)了區(qū)域發(fā)展等社會(huì)責(zé)任的機(jī)組，以及在市場(chǎng)中承擔(dān)調(diào)節(jié)功能的機(jī)組，由于缺乏解決擱淺成本的手段及缺乏市場(chǎng)化的輔助服務(wù)補(bǔ)償機(jī)制，計(jì)劃電量的減少會(huì)對(duì)他們的生存造成較大的影響。地方政府為了既達(dá)到《通知》的要求，又避免前述機(jī)組間過(guò)大的利益調(diào)整，會(huì)在市場(chǎng)交易機(jī)制方面增加一些限制性、管制性措施，如：按要求放開(kāi)發(fā)用電計(jì)劃，但同時(shí)對(duì)市場(chǎng)化交易中各機(jī)組的申報(bào)量、交易量做比較嚴(yán)格的限制（如根據(jù)設(shè)定的供需比測(cè)算各機(jī)組的最大交易量）；對(duì)市場(chǎng)的報(bào)價(jià)、成交價(jià)做比較嚴(yán)格的限制，保證其相對(duì)計(jì)劃電價(jià)的波動(dòng)保持在一定范圍內(nèi)。這樣，雖然看起來(lái)市場(chǎng)化交易的比例增高了，但實(shí)際的效果、發(fā)電成本的降低、市場(chǎng)紅利的釋放卻被大打折扣。

2）發(fā)用電放開(kāi)不同步造成盈虧的處理。

優(yōu)先發(fā)電主要考慮可再生能源、跨省跨區(qū)交易、民生供熱、核電等一些特殊發(fā)電主體的消納需求，優(yōu)先用電主要考慮第一產(chǎn)業(yè)、居民生活、重要公用事業(yè)和公益性服務(wù)業(yè)等一些特殊用戶的用電需求。這兩部分電量不一定匹配。在發(fā)用電計(jì)劃放開(kāi)幅度較小時(shí)，優(yōu)先用電一般大于優(yōu)先發(fā)電，差額部分作為計(jì)劃發(fā)電在優(yōu)先發(fā)電外的機(jī)組間按相關(guān)原則進(jìn)行分配。在發(fā)用電計(jì)劃放開(kāi)幅度較大，或者優(yōu)先發(fā)電比例較大的情況下，可能會(huì)出現(xiàn)優(yōu)先發(fā)電大于優(yōu)先用電的情況。無(wú)法與優(yōu)先用電匹配的優(yōu)先發(fā)電需要以市場(chǎng)價(jià)格賣(mài)給市場(chǎng)化用戶，造成市場(chǎng)總結(jié)算資金的不平衡。《通知》中，對(duì)這部分不平衡資金的處理做出了明確規(guī)定：“因發(fā)用電計(jì)劃放開(kāi)不同步產(chǎn)生電費(fèi)結(jié)算盈虧，計(jì)入本地輸配電價(jià)平衡賬戶。”實(shí)際上，即使發(fā)用電計(jì)劃放開(kāi)的量是匹配的，其價(jià)格的不匹配也會(huì)造成結(jié)算盈虧。

這是一種比較合理的處理方法。發(fā)用電計(jì)劃放開(kāi)不同步造成的盈虧，是在市場(chǎng)建設(shè)中的雙軌制造成的，是整個(gè)市場(chǎng)的問(wèn)題，并不是哪個(gè)特定市場(chǎng)主體造成的，因此相關(guān)盈虧通過(guò)輸配電價(jià)消納是比較合理的。但在實(shí)行中，由于相關(guān)政策的不確定性，電網(wǎng)公司傾向于通過(guò)市場(chǎng)規(guī)則的設(shè)計(jì)，盡量消除、減少不平衡資金，或者在當(dāng)期市場(chǎng)中就將相關(guān)不平衡資金消納掉。實(shí)際上，不平衡資金的問(wèn)題在2019 年要求全面放開(kāi)經(jīng)營(yíng)性用戶發(fā)用電計(jì)劃后顯得更加突出，對(duì)不平衡資金的處理成為市場(chǎng)機(jī)制設(shè)計(jì)中的一個(gè)焦點(diǎn)問(wèn)題。

3）市場(chǎng)化交易電量調(diào)整機(jī)制。

《通知》中要求“規(guī)范和完善市場(chǎng)化交易電量?jī)r(jià)格調(diào)整機(jī)制”，鼓勵(lì)發(fā)用之間簽訂的中長(zhǎng)期合同中約定價(jià)格調(diào)整機(jī)制。具體包括：煤電的合同期限應(yīng)與電煤中長(zhǎng)期合同掛鉤，發(fā)售電價(jià)格建立與電煤價(jià)格聯(lián)動(dòng)的調(diào)整機(jī)制，調(diào)整周期充分考慮電煤中長(zhǎng)期合同的周期等。這些規(guī)則其實(shí)是，結(jié)合發(fā)用電計(jì)劃放開(kāi)后用于降低發(fā)用兩側(cè)價(jià)格波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)的非常好的要求或建議。

資料圖

但實(shí)際市場(chǎng)運(yùn)行中，這條規(guī)則并未很好地執(zhí)行。由于市場(chǎng)化電價(jià)總體上一直處于下行通道，大多發(fā)用電合同周期未考慮電煤合同周期，電價(jià)也未與電煤價(jià)格掛鉤，這帶來(lái)一些潛在風(fēng)險(xiǎn)。2021 年以來(lái)，由于供需形勢(shì)趨緊，電煤價(jià)格大幅上漲，造成電力市場(chǎng)化交易價(jià)格也隨著上漲，在不同地區(qū)造成了不同的結(jié)果：?jiǎn)芜厖⑴c的市場(chǎng)（如甘肅）多數(shù)采取了暫停市場(chǎng)的處理方式，雙邊參與的市場(chǎng)（如廣東）由于售電公司簽訂零售合同時(shí)大多未考慮這種情況（簽訂固定價(jià)差合同），造成大批售電公司的虧損。

本輪電力市場(chǎng)化改革中，現(xiàn)貨市場(chǎng)是在2017年8月國(guó)家發(fā)改委、能源局頒布《開(kāi)展電力現(xiàn)貨市場(chǎng)建設(shè)試點(diǎn)工作的通知》以后正式啟動(dòng)的。雖然《通知》的頒布時(shí)間是在現(xiàn)貨市場(chǎng)試點(diǎn)啟動(dòng)以前，但其中的多個(gè)原則其實(shí)在現(xiàn)貨市場(chǎng)啟動(dòng)以后也是適用的。

全面放開(kāi)經(jīng)營(yíng)性用戶發(fā)用電計(jì)劃（2019）

2019 年6 月，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布《全面放開(kāi)經(jīng)營(yíng)性電力用戶發(fā)用電計(jì)劃的通知》（發(fā)改運(yùn)行〔2019〕1105 號(hào)）（簡(jiǎn)稱《全面放開(kāi)通知》）。主要要點(diǎn)如下。

1）全面放開(kāi)。

要求經(jīng)營(yíng)性電力用戶的發(fā)用電計(jì)劃原則上全部放開(kāi)。其中，經(jīng)營(yíng)性用戶是指除居民、農(nóng)業(yè)、重要公用事業(yè)和公益性服務(wù)等行業(yè)電力用戶以及電力生產(chǎn)供應(yīng)所需的廠用電和線損之外的所有電力用戶。

這一條是《全面放開(kāi)通知》的核心內(nèi)容，目的是“提高電力交易市場(chǎng)化程度”。從提高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的角度，確實(shí)是放開(kāi)的越多越好。但是，如前所述，發(fā)用電計(jì)劃放開(kāi)幅度的加大，也會(huì)加大市場(chǎng)主體間利益的調(diào)整。在相關(guān)市場(chǎng)機(jī)制和配套政策尚不完善（如缺乏容量成本回收機(jī)制、缺乏競(jìng)爭(zhēng)性輔助服務(wù)市場(chǎng)、擱淺成本未回收）的情況下，為了達(dá)到規(guī)定的發(fā)用電計(jì)劃放開(kāi)的比例、數(shù)額，各地一般都通過(guò)對(duì)交易量、交易價(jià)格的限制部分解決此問(wèn)題。現(xiàn)貨市場(chǎng)下，由于競(jìng)爭(zhēng)更加激烈，該問(wèn)題會(huì)更加突出。為了解決現(xiàn)貨市場(chǎng)啟動(dòng)后產(chǎn)生的利益調(diào)整、公平性問(wèn)題，各地也紛紛研究了一些不同的做法。以廣東為例，具體包括以下手段：①中長(zhǎng)期市場(chǎng)交易采用價(jià)差模式；②對(duì)中長(zhǎng)期價(jià)差交易的供需比進(jìn)行設(shè)置，限制市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)烈度；③規(guī)定售電公司購(gòu)買(mǎi)價(jià)差中長(zhǎng)期合同的最小比例（最小95%另加5%免考核）；④對(duì)上網(wǎng)電價(jià)不同的機(jī)組根據(jù)實(shí)際上網(wǎng)電量和上網(wǎng)電價(jià)與基準(zhǔn)標(biāo)桿電價(jià)的差進(jìn)行補(bǔ)貼；⑤對(duì)現(xiàn)貨市場(chǎng)的報(bào)價(jià)和出清價(jià)設(shè)定較為嚴(yán)格的上下限。所有以上手段，主要實(shí)現(xiàn)以下目標(biāo)：避免市場(chǎng)化后一些機(jī)組的收入變化過(guò)大（收入過(guò)低），避免市場(chǎng)價(jià)格與改革前的計(jì)劃電價(jià)有太大的偏差。但在實(shí)現(xiàn)以上目標(biāo)的同時(shí)，這些措施也會(huì)對(duì)市場(chǎng)效率造成不利影響，具體與機(jī)組成本差異性、負(fù)荷的波動(dòng)性等有關(guān)。

2）不參與市場(chǎng)的用戶。

《全面放開(kāi)通知》中對(duì)暫不參與市場(chǎng)的用戶進(jìn)行了比較詳細(xì)的規(guī)定。除了居民、農(nóng)業(yè)及重要公用事業(yè)和公益服務(wù)行業(yè)，還包括不符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的電力用戶。這相當(dāng)于將是否能進(jìn)入電力市場(chǎng)作為一種產(chǎn)業(yè)政策。同時(shí)，這也是基于對(duì)市場(chǎng)價(jià)格的一種特定的預(yù)測(cè)或假設(shè)：認(rèn)為參與市場(chǎng)化交易后電價(jià)會(huì)降低。在本輪改革的前五年這個(gè)假設(shè)是成立的，但從2021 年開(kāi)始，已經(jīng)陸續(xù)在不同地區(qū)、不同時(shí)段出現(xiàn)市場(chǎng)化電價(jià)高于計(jì)劃電價(jià)的情況。這將導(dǎo)致一系列問(wèn)題。市場(chǎng)的規(guī)則、政策必須能適應(yīng)各種不同的供需情況、價(jià)格情況，否則當(dāng)情況發(fā)生劇烈變化時(shí)，會(huì)帶來(lái)無(wú)法接受的結(jié)果。國(guó)際上曾出現(xiàn)的多個(gè)極端事件也與政策的不適應(yīng)有關(guān)。比如2001年美國(guó)加州的電力危機(jī)，很多專(zhuān)家認(rèn)為一個(gè)重要的原因是一些過(guò)渡性的規(guī)則、政策未考慮供需變化的情況。

我國(guó)當(dāng)前電力市場(chǎng)建設(shè)中的多個(gè)政府管制性政策及規(guī)則都是基于供大于求、電價(jià)下降的場(chǎng)景。但隨著“十四五”期間供需形勢(shì)的變化，以及新型電力系統(tǒng)建設(shè)造成的整體成本的增加，市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)中出現(xiàn)超出預(yù)料的高電價(jià)、無(wú)法接受的結(jié)算結(jié)果的情況可能會(huì)越來(lái)越多，市場(chǎng)會(huì)面臨多方面的風(fēng)險(xiǎn)。隨著發(fā)用電計(jì)劃的不斷放開(kāi)，市場(chǎng)建設(shè)的相關(guān)政策也必須跟著調(diào)整，增強(qiáng)適應(yīng)性。

完善發(fā)用電計(jì)劃放開(kāi)相關(guān)政策的建議

《意見(jiàn)》《通知》《全面放開(kāi)通知》在發(fā)用電計(jì)劃放開(kāi)方面提出了很多很好的方案、措施，推動(dòng)了我國(guó)電力市場(chǎng)的發(fā)展。各地在這些政策的基礎(chǔ)上基于具體地區(qū)和省份的特點(diǎn)，也制訂了具體的放開(kāi)路徑及市場(chǎng)化建設(shè)的方案。經(jīng)過(guò)六年的發(fā)展，整體上取得了市場(chǎng)化交易量增加、電價(jià)下降等方面的成效，但從進(jìn)一步推進(jìn)市場(chǎng)發(fā)展、優(yōu)化資源配置的角度來(lái)考量，還存在需要不斷完善的地方。

1）研究解決擱淺成本、平穩(wěn)發(fā)展、市場(chǎng)公平等問(wèn)題的系統(tǒng)方案。

市場(chǎng)化機(jī)制的引入、競(jìng)爭(zhēng)的加強(qiáng)可以提高市場(chǎng)效率，但也必然帶來(lái)利益的調(diào)整。利益調(diào)整無(wú)法簡(jiǎn)單地判斷其對(duì)錯(cuò)，需要結(jié)合歷史情況、地區(qū)發(fā)展等綜合評(píng)判。電力市場(chǎng)推進(jìn)過(guò)程中需要對(duì)可能帶來(lái)的利益調(diào)整進(jìn)行測(cè)算，對(duì)無(wú)法承受，會(huì)造成不公平、不協(xié)調(diào)問(wèn)題的，需要研究有效的方法予以解決。這里的“有效”是指，在解決相關(guān)公平、利益分配問(wèn)題的同時(shí)，盡量減少對(duì)市場(chǎng)效率產(chǎn)生的不利影響。

2）明確擴(kuò)大市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、發(fā)用電計(jì)劃放開(kāi)的內(nèi)涵。

黨的十八屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《決定》指出，要讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用。對(duì)應(yīng)到電力市場(chǎng)建設(shè)中，就是需要不斷擴(kuò)大市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、放開(kāi)發(fā)用電計(jì)劃。但如何更好理解“擴(kuò)大競(jìng)爭(zhēng)”的內(nèi)涵？是否需要將反映一些政策目標(biāo)的發(fā)用電計(jì)劃完全放開(kāi)？需要進(jìn)行更加深入的思考。如前所述，各地在電力市場(chǎng)建設(shè)中，為了達(dá)到發(fā)用電計(jì)劃放開(kāi)的目標(biāo)而又能使市場(chǎng)平穩(wěn)發(fā)展，在市場(chǎng)報(bào)價(jià)、出清、結(jié)算規(guī)則方面做了一些限制，這樣雖然看起來(lái)發(fā)用電計(jì)劃放開(kāi)的比例增加了，但優(yōu)化資源配置的目標(biāo)并未實(shí)現(xiàn)或并未完全實(shí)現(xiàn)。

3）考慮不同的供需場(chǎng)景增加政策的適應(yīng)性。

電力市場(chǎng)化改革的目標(biāo)之一是還原電的商品屬性，因此電價(jià)應(yīng)盡量真實(shí)反映電的實(shí)際價(jià)值。市場(chǎng)環(huán)境下，電價(jià)會(huì)隨著供需形勢(shì)的變化而變化，各種政策必須具有在不同供需形勢(shì)、不同電價(jià)場(chǎng)景下的適應(yīng)性。■（敬請(qǐng)期待“下”）