師宗縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證

洪雨順，劉孝文，梅石蓮，王春秀

（1.師宗縣種子管理站，云南師宗 655700；2.師宗縣蠶桑果站，云南師宗 655700；3.師宗縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣中心，云南師宗 655700；4.師宗縣農(nóng)業(yè)廣播電視學(xué)，云南師宗 655700）

師宗縣自2015年10月18日啟動(dòng)彩云鎮(zhèn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作試點(diǎn)，2017年1月16日整縣推進(jìn)，計(jì)劃2018年底完成，由于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村土地承包的歷史、現(xiàn)實(shí)、經(jīng)濟(jì)等多種原因，至2019年6月才完成成果數(shù)據(jù)匯交。在實(shí)施過(guò)程中，有好的經(jīng)驗(yàn)、辦法及措施，也存在很多的困難和問(wèn)題，特針對(duì)問(wèn)題提出了處理建議。

按照2015年中央一號(hào)文件和《中共中央辦公廳國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)〈關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)〉的通知》（中辦發(fā)〔2014〕61號(hào)）有關(guān)精神要求，以中央6部委、省市農(nóng)業(yè)行政主管部門的政策文件為依據(jù)，師宗縣展開(kāi)了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作。通過(guò)成立機(jī)構(gòu)、宣傳培訓(xùn)、資料收集、權(quán)屬調(diào)查、張榜公示、審核登記、證書(shū)頒發(fā)、資料歸檔、成果驗(yàn)收等方式，完成了此次農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作。

一、基本情況

師宗縣位于云南省東部，曲靖市東南部，地處滇、桂兩省（區(qū)）結(jié)合部，屬云南省革命老區(qū)縣之一。東與羅平縣接壤，東南與廣西壯族自治區(qū)西林縣隔江相望，南鄰文山州丘北縣，西南與紅河州瀘西縣毗鄰，北倚陸良縣，全縣國(guó)土面積2783 km2。全縣轄10個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）、110個(gè)村（社區(qū)）委員會(huì)、778個(gè)組（居）民小組，1982年開(kāi)展第一輪農(nóng)村土地承包，1998年進(jìn)行第二輪農(nóng)村土地承包，2007年繼續(xù)推進(jìn)第二輪農(nóng)村土地延包，共有8.5萬(wàn)承包戶，實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)的耕地面積約97萬(wàn) hm2。

此次全縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作共分為7個(gè)作業(yè)標(biāo)段和1個(gè)技術(shù)牽頭標(biāo)，采用了公開(kāi)招投標(biāo)的方式，誠(chéng)邀7家具有獨(dú)立法人資格及相應(yīng)資格條件的作業(yè)單位參與此項(xiàng)工作。

二、工作流程

（一）前期準(zhǔn)備充足，工作措施得當(dāng)

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作點(diǎn)多面廣、工作量大、政策性強(qiáng)、情況復(fù)雜，技術(shù)要求高，為確保此項(xiàng)工作的順利開(kāi)展，必須做足前期準(zhǔn)備工作，采取的措施：一是安排部署到位，按照縣確權(quán)領(lǐng)導(dǎo)小組的統(tǒng)一要求，各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）迅速制定并上報(bào)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作方案》，并召開(kāi)了動(dòng)員會(huì)，對(duì)確權(quán)登記工作進(jìn)行了全面安排部署，將此項(xiàng)工作納入年度重點(diǎn)工作考評(píng)，鎮(zhèn)村簽訂目標(biāo)任務(wù)責(zé)任書(shū)，推行旬匯報(bào)、月督查工作機(jī)制，組建村（社區(qū)）5人工作組，上報(bào)以村為單位的土地確權(quán)登記工作方案，并通過(guò)鎮(zhèn)確權(quán)辦審核；二是業(yè)務(wù)培訓(xùn)到位，縣確權(quán)辦召開(kāi)農(nóng)業(yè)系統(tǒng)（抽調(diào)人員）業(yè)務(wù)培訓(xùn)，各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）均要召開(kāi)業(yè)務(wù)培訓(xùn)會(huì)、縣確權(quán)辦還建立了確權(quán)登記頒證工作QQ群，及時(shí)解答各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）政策咨詢，收集工作進(jìn)展情況，并安排業(yè)務(wù)干部深入部分鎮(zhèn)，重點(diǎn)就《師宗縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作方案》及《政策100問(wèn)》進(jìn)行培訓(xùn)，規(guī)范確權(quán)工作的技術(shù)要求、操作流程等；三是保障措施到位，各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）相繼成立以主要領(lǐng)導(dǎo)為組長(zhǎng)的確權(quán)登記工作領(lǐng)導(dǎo)小組，籌措資金、抽調(diào)業(yè)務(wù)骨干指導(dǎo)轄區(qū)內(nèi)的確權(quán)工作，實(shí)行鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）級(jí)干部包村到組，確保此項(xiàng)工作的順利開(kāi)展；四是部門配合到位，縣級(jí)相關(guān)部門主要負(fù)責(zé)人組成的綜合協(xié)調(diào)組、業(yè)務(wù)指導(dǎo)組、糾紛處理組等8個(gè)工作組積極與各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）聯(lián)系，并深入實(shí)地指導(dǎo)召開(kāi)動(dòng)員會(huì)、培訓(xùn)會(huì)及工作開(kāi)展；五是政策宣傳到位；縣確權(quán)辦在縣農(nóng)業(yè)信息網(wǎng)上開(kāi)設(shè)了土地確權(quán)登記頒證工作專欄，在縣電視臺(tái)啟動(dòng)了為期20 d的《工作方案》及標(biāo)語(yǔ)宣傳，編發(fā)《工作簡(jiǎn)報(bào)》，及時(shí)發(fā)布各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）工作動(dòng)態(tài)，總結(jié)推介好的做法和經(jīng)驗(yàn)。

圖1 工作流程圖

（二）制定統(tǒng)一技術(shù)方案，確保數(shù)據(jù)成果質(zhì)量

由師宗縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主持，技術(shù)牽頭單位和所參與的作業(yè)單位根據(jù)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)調(diào)查規(guī)程》 《云南省農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作方案》 《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)技術(shù)指南（試行）》 《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證數(shù)據(jù)庫(kù)成果匯交辦法（試行）》等要求，編制了《師宗縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作技術(shù)設(shè)計(jì)書(shū)》，通過(guò)省級(jí)專家組的評(píng)審。作業(yè)過(guò)程中各個(gè)作業(yè)單位嚴(yán)格執(zhí)行《技術(shù)設(shè)計(jì)書(shū)》要求，確保每一個(gè)階段，每一個(gè)環(huán)節(jié)都符合規(guī)程規(guī)范要求。

（三）強(qiáng)化過(guò)程督促檢查，高效推進(jìn)確權(quán)頒證

為確保確權(quán)過(guò)程中質(zhì)量，縣委、縣政府定期、不定期進(jìn)行督促檢查。一是行政層面，由縣紀(jì)委監(jiān)察委組成工作組，在調(diào)查、公示、頒證等期間對(duì)各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）進(jìn)行進(jìn)度、質(zhì)量、協(xié)調(diào)等方面的督查，督查所形成的報(bào)告將作為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）當(dāng)年年度考核的量化指標(biāo)之一；二是技術(shù)層面，由縣確權(quán)辦、技術(shù)牽頭單位組成巡查組，在工作開(kāi)展的各個(gè)階段，對(duì)作業(yè)標(biāo)段投入的人員、設(shè)備、軟硬件、安全、質(zhì)量、工期等方面進(jìn)行巡查，現(xiàn)場(chǎng)反饋巡查意見(jiàn)、提出整改要求、督促及時(shí)整改，并定期進(jìn)行復(fù)查。

（四）認(rèn)真組織開(kāi)展“回頭看”，精準(zhǔn)每一本權(quán)證信息

在基本完成承包地確權(quán)登記頒證的工作基礎(chǔ)上，按照省、市的要求下，開(kāi)展“回頭看”，做好收尾工作，妥善化解遺留問(wèn)題，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)發(fā)放至農(nóng)戶手中。師宗縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室專門組織召開(kāi)會(huì)議，要求各作業(yè)單位統(tǒng)籌計(jì)劃、安排人員、進(jìn)村入戶、廣泛宣傳，讓承包農(nóng)戶仔細(xì)核對(duì)、仔細(xì)確認(rèn)，同時(shí)留出3個(gè)月的時(shí)間落實(shí)“回頭看”工作，修改地塊面積存在錯(cuò)誤的；要需修改家庭成員信息的；補(bǔ)充地塊數(shù)量缺漏的；補(bǔ)充家庭成員缺漏的情況。確保承包農(nóng)戶手中持有一本真實(shí)的、信息無(wú)誤的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)。

三、存在問(wèn)題

（一）工作底圖滯后，嚴(yán)重影響工作進(jìn)度

項(xiàng)目啟動(dòng)后，師宗縣對(duì)確權(quán)的各項(xiàng)工作非常重視，先協(xié)調(diào)各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）安排相關(guān)作業(yè)單位開(kāi)展摸底調(diào)查、臺(tái)賬資料清理工作，同時(shí)多次與云南北斗高分地理信息科技有限公司溝通協(xié)調(diào)（全縣的工作底圖除試點(diǎn)彩云鎮(zhèn)外，都由云南北斗高分地理信息科技有限公司制作），爭(zhēng)取早日領(lǐng)取影像圖，但因影像資料存在未制作完畢、未通過(guò)云南省測(cè)繪產(chǎn)品質(zhì)量檢測(cè)站的檢查、影像價(jià)格偏高等因素，自2017年初就開(kāi)始協(xié)調(diào)，直到2017年10月底影像圖才基本到位，整個(gè)工作開(kāi)展時(shí)間至少耽擱10個(gè)月，嚴(yán)重影響該項(xiàng)工作的實(shí)施進(jìn)度。

（二）基層組織認(rèn)識(shí)不到位，直接影響工作進(jìn)度

確權(quán)工作實(shí)施的主體是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）、村（社區(qū)）委員會(huì)、組（居）民小組等，但有些干部和群眾對(duì)農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作的重要性和必要性認(rèn)識(shí)不足，認(rèn)為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)發(fā)證意義不大，作用不明顯；有的認(rèn)為在土地二輪承包時(shí)發(fā)過(guò)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證，這次再確權(quán)發(fā)證是勞民傷財(cái)，沒(méi)有必要，存在指界叫不上，公示不見(jiàn)人、簽字要求人等現(xiàn)象；還有部分村民常年外出務(wù)工，無(wú)法聯(lián)系，又沒(méi)有指定親戚或朋友幫忙指認(rèn)地塊，導(dǎo)致承包地權(quán)屬?zèng)]有人指認(rèn)，直接影響權(quán)屬確認(rèn)工作進(jìn)度。

（三）部門間資源共享遲緩，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）任務(wù)繁重

此項(xiàng)工作需收集歷年工作形成的承包臺(tái)賬資料、人員信息資料等，因涉密等方面原因，公安部門的人員信息不能共享，全靠作業(yè)人員挨家挨戶進(jìn)行收集，工作量大，且容易漏人、漏戶。各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）、村（居）委會(huì)及村（居）民小組是土地確權(quán)的責(zé)任主體，但由于工作多，任務(wù)繁重，無(wú)暇抽出更多的時(shí)間來(lái)做土地確權(quán)工作，導(dǎo)致政令不暢，宣傳不到位，農(nóng)戶積極性不高，致使工作推進(jìn)速度緩慢。

（四）歷史遺留問(wèn)題多，調(diào)解糾紛難度大

因政策原因，大部分承包農(nóng)戶在二輪延包時(shí)為規(guī)避公益糧或農(nóng)業(yè)稅，少報(bào)面積、少報(bào)地塊，此次確權(quán)時(shí)又要求增補(bǔ)，沒(méi)有權(quán)屬來(lái)源，且爭(zhēng)議較大；或因歷史原因，承包土地雖經(jīng)過(guò)一輪發(fā)包、二輪延包、補(bǔ)換發(fā)證等工作，但所形成的臺(tái)賬信息均為紙質(zhì)，且存在部分承包農(nóng)戶既沒(méi)有證書(shū)，又沒(méi)有臺(tái)賬，也沒(méi)有權(quán)屬來(lái)源，現(xiàn)狀調(diào)查時(shí)難以確定究竟哪塊是承包土地；同樣，因歷史原因，部分村組與相鄰村組存在“借地成古”等現(xiàn)象，雖經(jīng)當(dāng)?shù)卣块T多次協(xié)調(diào)，但仍未解決，導(dǎo)致一部分地塊成為爭(zhēng)議地，不能調(diào)查，不能上證。

（五）作業(yè)單位較多，業(yè)務(wù)素質(zhì)低

全縣8個(gè)標(biāo)段7家作業(yè)公司，在工作密集時(shí)人員接近150人，且各作業(yè)公司技術(shù)水平、管理能力參差不齊，導(dǎo)致縣確權(quán)辦和技術(shù)牽頭標(biāo)技術(shù)統(tǒng)一、技術(shù)管理困難，且對(duì)涉密數(shù)據(jù)的控制、管理也較困難。部分作業(yè)公司不但在師宗縣負(fù)責(zé)土地確權(quán)項(xiàng)目，同時(shí)也在其他縣市負(fù)責(zé)此類項(xiàng)目，人員分配不過(guò)來(lái)。縣確權(quán)辦多次請(qǐng)求增加業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的技術(shù)人員，但多數(shù)公司只是口頭應(yīng)付，一直未落到實(shí)處，新招來(lái)的技術(shù)人員有大量的實(shí)習(xí)生，工作經(jīng)驗(yàn)少，業(yè)務(wù)能力弱，實(shí)際工作中存在很多問(wèn)題，開(kāi)學(xué)以后就一走了之，工作嚴(yán)重脫節(jié)，導(dǎo)致進(jìn)度緩慢。

四、建 議

（一）加大宣傳力度，貫徹落實(shí)確權(quán)政策

要做好該項(xiàng)工作，必先做好基層干部的政策理論和業(yè)務(wù)能力的宣傳、培訓(xùn)，開(kāi)展現(xiàn)場(chǎng)培訓(xùn)會(huì)、視頻會(huì)、QQ工作群、微信工作群等，通過(guò)多種形式、多種渠道、多個(gè)層面進(jìn)行全方位的宣傳，專項(xiàng)宣傳、定期宣傳，讓廣大基層干部熟知政策、掌握政策，同時(shí)幫忙宣傳政策；其次是召開(kāi)群眾會(huì)，發(fā)放宣傳資料，建立村組微信群，梳理各個(gè)村組的特殊問(wèn)題，提出解決問(wèn)題的思路。通過(guò)宣傳，讓基層干部和廣大承包農(nóng)戶認(rèn)識(shí)到土地確權(quán)的重要性，明確沒(méi)有參與土地確權(quán)的利弊，充分發(fā)揮黨支部、村（居）民委員會(huì)、村（居）民小組各級(jí)基層組織的作用，把政策交給群眾，力爭(zhēng)做到家喻戶曉，增強(qiáng)群眾參與的積極性、主動(dòng)性。

（二）部門協(xié)調(diào)配合，調(diào)處歷史糾紛

由于一輪土地承包、二輪土地延包及補(bǔ)換發(fā)證時(shí)不同程度地遺留下了一些歷史問(wèn)題，時(shí)間跨度長(zhǎng)，涉及類型多，利益關(guān)系復(fù)雜，法律政策還在不斷完善，土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛日趨常態(tài)化，表現(xiàn)出形式多樣、范圍廣泛等特點(diǎn)，導(dǎo)致糾紛多、調(diào)解難，成為社會(huì)的焦點(diǎn)、難點(diǎn)及熱點(diǎn)問(wèn)題。應(yīng)由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）確權(quán)辦組織農(nóng)經(jīng)、國(guó)土、林業(yè)、水務(wù)等部門組成工作組，通過(guò)收集歷史資料，測(cè)繪專業(yè)人員現(xiàn)場(chǎng)配合協(xié)調(diào)；對(duì)沒(méi)有痕跡資料的糾紛，組織村組中參與過(guò)一輪土地分配，且能講清爭(zhēng)議地塊來(lái)龍去脈的老干部、老黨員現(xiàn)場(chǎng)作證，確定權(quán)屬后再把所形成的調(diào)查意見(jiàn)、調(diào)查資料在群眾間公示，充分聽(tīng)取群眾意見(jiàn)，最終做出決定。

（三）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）設(shè)立日常管理機(jī)構(gòu)，培養(yǎng)專業(yè)技術(shù)人才

這次土地確權(quán)已經(jīng)結(jié)束，但后續(xù)的土地承包管理工作即將開(kāi)始，土地確權(quán)數(shù)據(jù)庫(kù)運(yùn)用、穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變及土地“三權(quán)分置”的有效實(shí)現(xiàn)等都需要由專業(yè)的技術(shù)人才來(lái)管理，所以亟需設(shè)立農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)管理專門機(jī)構(gòu)，同時(shí)培養(yǎng)精干的業(yè)務(wù)人員，為下一步農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的管理、變更、轉(zhuǎn)讓提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

五、結(jié) 語(yǔ)

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作是采用新技術(shù)、新手段來(lái)確定土地權(quán)屬，所形成的成果數(shù)據(jù)是準(zhǔn)確可靠，涉及千家萬(wàn)戶，在以后的管理、使用過(guò)程中需各級(jí)各部門和技術(shù)服務(wù)部門通力合作，做好土地確權(quán)管理信息系統(tǒng)的運(yùn)用、管理工作，更好的服務(wù)社會(huì)和廣大農(nóng)戶。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作是給農(nóng)民承包地確定“身份證”，這些土地就可以依法流轉(zhuǎn)交換、優(yōu)化配置。有了這個(gè)權(quán)證，農(nóng)民就可以以此為抵押物向金融機(jī)構(gòu)貸款，既可以入股獲取分紅，也可以通過(guò)流轉(zhuǎn)獲得收益，為大幅提高農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入創(chuàng)造了條件。同時(shí)，還可以把農(nóng)民從承包土地中解脫出來(lái)，加快農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程，解除廣大農(nóng)民群眾外出務(wù)工經(jīng)商的后顧之憂。