涉核項目鄰避沖突的過程分析和控制優化

段海林，王鐵驪，謝 天

（1.南華大學經濟管理與法學學院；2.湖南省核能經濟研究基地，湖南衡陽 421001）

“鄰避沖突”（NIMBY conflict）最早出現在工業文明發達的西方國家。20 世紀70 年代，在研究環境問題引發的群體性抗爭事件中出現了“鄰避”（NIMBY）概念，指有些設施的建立與運營雖能夠為廣大地區的居民帶來利益，但需要由設施附近居民承受相應負面影響，因而導致設施附近的居民產生厭惡態度。當設施附近的居民將對鄰避設施的厭惡態度轉化為反對行動時，就會產生所謂的鄰避沖突，其實質就是“不要建在我家后院”（Not In My Backyard，簡稱NIMBY）［1］。

中國自改革開放以來，工業化和城市化取得了巨大進展，但鄰避沖突也伴隨著在各地頻繁上演，且愈演愈烈。尤其是進入21 世紀以來，鄰避設施建設頻繁因選址問題而遭遇民眾抗議、引發輿論高壓而被迫停建、遷址、亦或取消，鄰避沖突逐漸引起中國社會各界的廣泛關注。鄢德奎等［2］指出，2010年至2015 年間，我國鄰避沖突事件數量呈現逐年遞增趨勢，2016 年至今，隨著我國鄰避問題進入治理轉型期，鄰避沖突事件數量雖停止了快速增長，但爆發頻次仍然較高，頻見諸于各地［3］。在國家推進“治理體系與治理能力現代化”的過程中，鄰避沖突治理已成為社會治理體制改革與創新的重要內容。

學界對于鄰避沖突的研究雖起步較晚，但在鄰避沖突治理方面研究成果相對豐碩，主要集中于宏觀層面的治理研究，如從多元協作治理視角、風險管理視角、環境正義視角、功能論視角、地方政府角色視角及公民社會成長視角等切入，極大的豐富了鄰避沖突治理成果。但上述研究多停留在理論探討層面，即側重從學理上解構分析鄰避沖突演變過程和治理對策，所提出的鄰避沖突治理結論多具有普適性，反而忽視了不同類型、不同鄰避效應的鄰避設施所引發的鄰避沖突，其治理結論的差異化和聚焦性，以致得出的結論問題導向針對性不強，難以落實到不同類型鄰避沖突的具體治理，鄰避沖突治理效能相對薄弱。這為本研究提供了一個新的思考切入點，即重視從鄰避設施本身出發，聚焦于具體鄰避設施類型，針對性的為消解某類鄰避沖突提出治理策略。

在內陸核電即將重啟戰略背景下，中國政府正在大力推進核電基礎設施建設，目前中國在建核電站數位居世界第一，未來發展空間巨大。但隨著核能民用領域的廣泛深入，因涉核項目而引發的鄰避沖突已成為中國核能利用和深入開發的制約難題。中國多個涉核項目建設均因鄰避效應而導致了較大范圍的群體沖突事件，使得這些涉核項目陷入“宣布上馬—民眾抗議—緊急叫?！钡膼盒匝h。從理論和實踐層面分析化解涉核項目鄰避沖突，有助于實現社會長效治理機制的構建和核能和平利用的可持續發展。故此，選擇涉核項目作為研究對象，聚焦涉核項目鄰避沖突的演化過程和關鍵誘發因素，探索提出有效規避涉核項目鄰避沖突的防范措施，并希冀也能夠為其他類型鄰避沖突治理提供參考和借鑒。

1 研究設計

1.1 案例來源

沖突的社會科學研究偏向于采用案例方法，本研究亦采用探索性多案例研究方法，加之涉核項目鄰避沖突的公共屬性及沖突本身所具有的特殊性，使得多案例研究方法具有很好的應用優勢，能夠深入揭示鄰避沖突的一般規律和經驗總結。通過廣泛瀏覽、人工查找等方式，文章收集了自1985 年中國第一座核電站秦山核電站建立以來，中國大陸能夠收集到的有關涉核項目的案例集合，共整理出25 個涉核項目（表1）。依托爬蟲技術，通過信息化技術拓展搜索范圍，以“鄰避沖突/鄰避效應/鄰避設施+涉核項目”為搜索關鍵詞，在全網微博、論壇、貼吧等平臺中挑選搜取需要的數據，再佐以文本收集、訪談數據互為補充驗證。

表1 涉核項目鄰避沖突情況匯總表

1.2 研究方法

扎根理論的目標是通過生成理論去解釋與參與者有關、或與參與者涉及問題相關的行為模式［4］。案例是扎根研究的對象，也是扎根理論構建的基礎，在扎根理論應用中，一切皆為數據。通過選取涉核項目作為研究對象，運用網絡挖掘技術，獲取原始數據，再依據扎根理論程序給原始數據編碼，進而通過概括、分類、提煉、歸納后獲得核心范疇，構建扎根理論模型。并在扎根理論模型初步構建基礎上，再借助其它案例進行重復性的檢驗，不斷的修正與完善，使構建的理論模型精準度更高、更具解釋力［5］。

通過對25 個案例初始數據的宏觀分析，其中有15 個發生過鄰避沖突，10 個未發生過鄰避沖突，并由此設計研究思路：首先，通過對發生鄰避沖突的案例進行篩選，選定扎根研究案例，求得鄰避沖突演化的主要階段和關鍵誘因；其次，再在未發生鄰避沖突的涉核項目中確定研究案例，開展案例研究，演繹歸納出規避鄰避沖突的防范措施；最后，通過對兩類案例的研究結果進行復盤分析，來驗證引發沖突的關鍵誘因和規避沖突的防范措施是否具有高度吻合性，即得出的沖突防范措施是否針對性的消弭了沖突的關鍵誘因？并嘗試在此基礎上探求涉核項目鄰避沖突治理新模式。

2 鄰避沖突的案例研究

2.1 基于扎根理論的模型構建

研究遵循“三角檢定法”，在梳理鄰避沖突理論基礎上，通過網絡數據挖掘、實地調研及訪談等途徑獲取數據。在發生過鄰避沖突的15 起案例中，依據（1）案例樣本與理論目標相匹配，（2）案例樣本具有典型性和普適性原則，共選定了8 起沖突案例，采集到原始數據文本7 340 條，在剔除無效無用信息后進行初始編碼，共形成6 067 條編碼數據（表2）。

表2 鄰避沖突代表案例及原始資料初始編碼

其次，在初始編碼的基礎上進行二次編碼操作，通過主軸編碼將意思表達相同或相近的文本信息進一步類屬聚焦，對初始數據進行聚類分析和范疇化，發掘出概念的本質聯系［6］。將6 067 條編碼數據分屬歸于55 個核心概念進行演繹歸納，共形成17 個副范疇（表3）。

再次，選擇性編碼是在初始編碼和主軸編碼的基礎上，對已提煉的概念及其類屬關系進行整合，以達到構建理論模型的目的。依據選擇性編碼程序，將17 個副范疇組合后得出3 個主范疇（表3）。

表3 主軸編碼形成的副范疇和主范疇

最后，在主范疇建立基礎上，構建起涉核項目鄰避沖突扎根理論模型，并代入其它7 個涉核項目鄰避沖突案例來檢驗和修正理論模型，以得到一個理論精準度更高、更具解釋力的扎根理論模型（圖1）。

圖1 鄰避沖突演化模型

2.2 鄰避沖突扎根理論模型詮釋

涉核項目鄰避沖突演化過程是扎根研究確定的核心范疇，通過案例扎根構建起包含“貼“標”階段、抗爭階段、造勢階段”在內的鄰避沖突演化模型，并就模型進行詮釋。

2.2.1 貼“標”階段

涉核項目因其本身具有的鄰避屬性，“污名化”的鄰避效應使得公眾對其有著與生俱來的強烈抵觸情結。當政府有關鄰避決策發布后，選址附近民眾拒絕接受并質疑政府“隱蔽式”決策的公平公開性時，一個觸及社會所共同維護的價值理念受損的沖突熱點就此形成，民眾會通過各種形式的沖突手段來宣泄自己對鄰避決策的不滿和抵觸。為了抵制鄰避決策，民眾首先會做的就是將自己盡可能的定位于“弱勢群體”，貼上“失意群體”的社會標簽。因為在貼上“失意群體”標簽之后，就極有可能因此吸引到受到正義感號召而參與的社會旁觀者，再經媒體傳播擴散，將會極大地喚醒社會旁觀者的“我們感”，“同情弱者”等效應會迅速增進民眾一方內在的抗爭凝聚力和團結度，鄰避沖突抗爭規模呈現出一個急劇的動態擴張過程。通常而言，“失意群體”“弱勢群體”等標簽的表達程度與社會同情關注程度成正比走向，即民眾在抗爭過程中，越是將自身定位于弱勢群體、展現自己的悲慘際遇，就越可能得到社會旁觀者的廣泛支持，贏得社會輿論偏向［7］。不可否認，定位于“失意群體”行為在一定程度上是民眾的有意為之，即希望通過這種帶有表演式行為演繹的特殊抗爭形式來獲取社會足夠的同情關注度。

2.2.2 抗爭階段

政府作為公共管理的主體，承擔著各項社會責任，但政府終究是有限政府。在眾多社會問題中，只有那些符合進入議程設置的條件、時機，并經過一系列科學論證、程序考核的問題才能優先被政府鎖定，成為馬上要解決的問題。在涉核項目選址問題上，身處社會底層的普通民眾，他們本身能力有限、所掌握的資源更是有限、通常處于鄰避沖突中的弱勢一方，他們既無法直接促成問題進入政府議程、又無足夠的能力去間接影響決策層，更是難以通過參與立法博弈而影響正義分配。那么對于那些迫切需要政府介入來解決問題的人而言，既不想被動的等待政府回應、又不能通過法定程序促成問題馬上進入議程，就可能會選擇通過邊緣性抗爭行為來引起政府重視［8］。在強弱不對等的利益博弈格局下，民眾的意愿訴求表達受限，大部分民眾缺失了共同參與鄰避決策和治理的過程，缺乏對鄰避問題的共同協商和多元治理。面對鄰避決策的發布，民眾感覺到自己所生存的社會經濟生態即將遭到破壞，如果此時理性協商效果不佳，就無法排除民眾因沖突情緒擴散升級而一改以往被動接受社會規則的邏輯思維［9］。在民眾的潛意識中，其已經在無形中形成這樣的一種慣性思維，即只要能夠讓地方政府重新調整鄰避決策，他們就會為之付諸行動［10］。但民眾此時還是會遵循“盡量不違法”的行動原則，以確保他們不會因涉及違法而受到法律懲罰，而使得接下來的沖突行動能夠得以繼續。

2.2.3 造勢階段

社會抗爭影響程度與地方政府妥協意愿成正比走向，即在涉核項目鄰避沖突中，參與沖突的人數越多、影響范圍越廣，地方政府就越容易為了社會維穩而選擇妥協讓步［11］。在追求“權利至上”的時代語境下，絕大多數人在鄰避沖突參與者多為弱勢群體這一點上達成共識，這為鄰避沖突社會動員奠定了廣泛的情感基礎。公眾在“抗爭階段”選擇以盡量不違法的邊緣性行動來強化個體的悲情色彩，以此博得更多的同情關注，并以此構建起一個特定的沖突情境氛圍，寄望于能夠引起政府重視，并重置鄰避決策。若政府視而不見，未能就民眾意愿訴求作出合理回復，并堅持原有鄰避決策，此時民眾極其容易陷入情感失控，喪失理智之后的民眾會不惜一切代價，只為尋求意愿滿足。身處造勢階段的民眾，他們無所謂沖突形式如何，只要能達成鄰避決策重置這一沖突目標。在強大社會動員基礎上，一旦沖突失控，局面將一發不可收拾。此時，如果地方政府繼續堅持原有鄰避決策、采取強硬壓制手段進行管控，不但不利于盡快平息沖突，反而有可能激發更大范圍的集體沖突行動，但若此時，地方政府只要作出適當妥協，承諾會重新審視鄰避決策，沖突就會立馬平息、民眾就會迅速離場。

2.3 鄰避沖突的誘發因素

通過對鄰避沖突演化階段的主要矛盾分析發現：宣傳缺失、信任缺失、共識缺失是引發涉核項目鄰避沖突的關鍵誘因。

2.3.1 負面認知、宣傳缺失

“污名化”一詞在鄰避問題中，原特指某一類鄰避設施，但隨著鄰避問題的日益嚴峻，“污名化”被廣泛冠用于各類鄰避設施，成為了對鄰避現象本身的污名化認知。涉核項目鄰避沖突頻發的很大原因就在于民眾對涉核項目的“污名化”認知，即只要提及涉核項目，公眾就會自動地與環境污染、輻射危害等負面刻板印象產生聯系。尤其是在日本福島事件之后，民眾“畏核”“恐核”情緒蔓延，加劇了對涉核項目安全的不信任感和過度風險感知，難以接受涉核項目選址在“自家后院”。案例表明：之所以會引爆鄰避沖突，很大程度是因為忽視了涉核項目日常宣傳的重要性，甚至部分涉核項目建設公告是突然性發布，沒有給民眾一個緩慢接受的過程。公眾對于涉核項目的認同感是建立在對涉核項目的充分認知基礎上的，公眾對于涉核項目的科學認知本就不足，地方政府和涉核企業又沒有意識到涉核日常宣傳的重要性，貿然選址建設的最后結果勢必是走向行動上的對抗，引發鄰避沖突。

2.3.2 信息封閉、信任缺失

公開性和真實性是獲取民眾信任的重要因素，但這一點恰恰卻是地方政府和涉核企業做的不足之處。由于鄰避效應的存在，民眾對于涉核項目之類的鄰避設施存在一定的抵觸情緒，也因此，地方政府和涉核企業為了避免因公眾知情而阻礙項目進展，通常情況下采取的做法就是盡量封鎖有關項目信息，以加快推進項目進展。但由于新媒體的便捷高效性和信息通達性，無論政府或企業如何管控信息，民眾還是可以通過新媒體等途徑獲取到信息。案例表明，一旦公眾發現地方政府和涉核企業在刻意隱瞞項目信息，就會堅定不移的認為涉核項目的建設就是政府為追求所謂的政績而不惜以犧牲公眾權益和健康為代價的自私行為，緊接著就是采取一系列沖突行為來予以抵制。同時，也正因為缺乏官方媒體的信息公開和報道，使得一些網絡恐核“流言”肆無忌憚的沿著社交網絡迅速得以擴散升級，因謠言的惡意傳播而帶來的恐慌情緒蔓延，加劇了民眾對于涉核項目的過度風險感知，成為引發“鄰避沖突”的導火索。

2.3.3 隱蔽決策、共識缺失

在涉核項目鄰避設施最終選址問題上，多個案例中的地方政府和涉核企業都未能堅持多方互動，共塑涉核項目建設共識。從項目一開始就沒有讓公眾參與到整個風險決策過程，沒有讓公眾和政府、企業、專家一起來共同決定是否要承擔可能的風險和后果，這種將大部分民眾排除在外的隱蔽式決策極大的觸發了民眾的不滿和憤怒。加之公眾參與途徑本來就相對匱乏，又沒有建立起及時有效的信息反饋機制［12］，所呈現出的參與落差更是強化了民眾對涉核項目建設的抵觸情緒，增大了鄰避沖突爆發的可能性。按照正常的鄰避決策流程，涉核項目的選址建設往往要經過地方政府、涉核企業和專家的反復論證，以及和民眾的充分交流協商之后才能予以確定。而案例中的地方政府和涉核企業在選址規劃未與選址周邊民眾達成共識之前，就已經單方面貿然采取行動、推進項目建設，隨后召開的民主協商會議和社會聽證會也多流于形式，以致激發民眾強烈抗議，引爆鄰避沖突。

3 成功規避鄰避沖突的案例研究

在未發生鄰避沖突的10 起案例當中，依據（1）是否具有代表性；（2）是否具有較大社會影響力；（3）素材是否豐富且易收集等篩選原則，最終選定5 起涉核項目案例對其開展案例研究。通過查閱相關新聞報道，文本收集和實地訪談等途徑獲取數據資料，并對數據進行串聯并合，重現上述涉核項目之所以能夠成功規避鄰避沖突的主要措施（表4）。

表4 規避鄰避沖突的防范措施

通過演繹歸納，對上述5 起涉核項目中成功規避鄰避沖突的主要做法進行歸納總結與進一步的提煉升華，最終將主要防范措施歸納概括為：科普宣傳以引導認知，信息公開以建立信任，上下互動以共塑共識三種主要做法，并據此構建起涉核項目鄰避沖突的規避模型（圖2）。

圖2 鄰避沖突規避模型

4 兩類案例的復盤分析

在案例研究基礎上，通過對發生過鄰避沖突和未發生過鄰避沖突的兩類案例進行案例研究結果復盤分析，在涉核項目鄰避沖突演化模型和規避模型兩個分模型基礎上，構建起鄰避沖突“演化-規避”治理模型（圖3），并提出轉變以往“污名化”鄰避認知以引導回歸理性、轉變傳統“管控式”信息釋放以夯實信任基礎、轉變傳統“隱蔽式”決策方式以共塑共建共識的鄰避沖突治理優化結論。

圖3 鄰避沖突“演化-規避”治理模型

4.1 轉變以往“污名化”鄰避認知，引導回歸理性

民眾對事物的認同感是建立在對事物的認知基礎上的。因此想讓民眾認同涉核項目的建設發展，首先就需要加強涉核知識的宣傳和普及，去除民眾對涉核項目的“污名化”認知［13］。只有讓民眾能夠接受并理解涉核領域的基本科學常識，然后才能逐步引導民眾實現從認識到認知、再到支持的理性跨越，才能真正打消民眾的核恐懼心理。一個可被知的核安全，才是民眾的“定心丸”。當前社會語境下，鄰避設施并不是阻礙社會發展的“異物”，相反是推動社會發展的“必需品”，鄰避現象也是一個社會進步發展的必然產物。尤其是隨著社會發展的推移，整個社會對于鄰避設施的需求愈發強烈，無論承認與否，我們當前已然是處在一個“與鄰避為鄰”的時代，既于此，我們應當習慣鄰避設施的存在，無論是政府、企業，還是民眾，都應該來一場思想的“大洗禮”，政府企業無需刻意的去避開民眾，民眾亦無需借題發揮。地方政府和涉核企業在宣傳過程中要有社會治理意識，無須刻意隱瞞和回避鄰避項目可能對相關民眾帶來的負面影響，而是要積極利用政務信息網、微博、微信、論壇等有計劃有針對性地進行涉核項目宣傳，讓民眾體會并理解項目建設運行方有將項目負面影響降低到最小的誠心、決心和信心，尤其是要加強對相關民眾給予物質補償和精神補償承諾的宣講，通過有溫度的“提醒”、“通知”和“服務”等“軟宣傳”，彰顯社會治理效能與價值，降低相關民眾對涉核鄰避項目實施的阻抗度。

4.2 轉變傳統“管控式”信息釋放，夯實信任基礎

涉核信息公開透明既是獲得民眾支持信任的必經途徑，也是核安全的重要保障。對予以公開的信息要依法如實公開，尤其是涉及社會民眾的切實安全利益，要讓民眾充分知曉。當部分信息不能予以公開時，要與民眾闡明不能公開的原因以及確保沒有公開的信息不會危害到民眾的安全利益，以爭取盡可能多的民眾正面理解與信任，穩定絕大部分不關心或者旁觀者的心態，壓縮個別偏激人員組織實施不合作對抗行為的空間。信任是影響民眾對涉核項目接受性的關鍵因素，民眾對政府、涉核企業的信任程度直接關系到涉核項目發展的質量與速度。在公眾參與的過程中，全面透明的信息釋放原則應當是首位的，除去部分涉密資料，所有涉核項目審批相關的技術資料均應向民眾公開，涉及不同技術部門出具的證明應當公示其簽字、蓋章頁的影印件，從而保證相關資料真實。民眾的風險感知程度是決定是否接受涉核項目建設的關鍵指標，而民眾對政府的信任、對政府處理核風險能力的信心、信息是否公開透明等都會對民眾的風險感知偏好產生影響［14］。民眾作為涉核項目建設的重要相關利益主體，具有表達意見和參與協商的權利，在涉核項目建設過程中，構建公開透明的信息公示機制是加強民眾與政府間信任的關鍵，也是化解涉核項目鄰避沖突的前提。

4.3 轉變傳統“隱蔽式”決策方式、共塑共建共識

在傳統的鄰避問題管控模式下，對于涉核項目等鄰避設施的選址建設一直存在著這樣的一個理念誤區，即政府傾向于采用自上而下的傳統方式來寄望于教化與說服公眾改變以往對鄰避設施的負面刻板態度，反而忽視了不同意見、不同立場的表達交流和對話的重要性［15］。簡單的將鄰避設施建設共識塑造理解為代議制下的少數服從多數，忽視了不同觀點、立場之間的相互辯論與糾偏。這種帶有“管壓式”的鄰避設施推進方式，雖在一定時間范圍內推動了鄰避設施建設，但也為之后鄰避沖突的爆發埋下了“禍患”。因此，推進涉核項目等鄰避設施建設必須轉變傳統“隱蔽式”的決策思路，加快促進鄰避決策理念的轉型升級，堅持樹立平等開放、公開透明、多元參與的決策新理念，增強公眾對鄰避決策的可接受性和認同感［16］。在涉核項目等鄰避設施決策過程中，要廣泛地開展公共需求調查以論證項目建設的必要性；舉辦社會聽證及專家決策公開咨詢等會議，讓相關利益者知道并參與到決策過程，破除鄰避沖突傳統的“決定—宣布—質疑—辯護”模式，轉變為社會治理特點的“參與—博弈—調整—配合”的“內部人決策”格局，科學的決策機制是現代社會治理中降低鄰避沖突的基礎和前提。在最終選址決策問題上，堅持多方互動，共塑涉核項目建設共識。涉核項目的建設不僅要做到自上而下的級級審批，更是要做到自下而上的意見層層反饋，最終達成建設共識、防范鄰避沖突。

5 結語

本研究采用文本收集、爬蟲技術和訪談法相結合的方式收集數據，選定涉核項目為研究對象開展案例研究。通過對涉核項目鄰避問題的深入剖析，得出的研究結論為涉核項目鄰避沖突治理提供重要參考依據。研究的創新性主要體現在以下三個方面：第一，在內陸核電即將重啟戰略背景下，選定涉核項目為研究對象，從理論和實踐層面分析化解涉核項目鄰避沖突具有重大選題意義；第二，創新性的運用正反案例研究相結合方法分析兩類涉核項目，并通過案例復盤，對比正反案例研究結果，兩者互為驗證和補充，提升了結論的科學性和適用性；第三，通過案例研究，建構起鄰避沖突演化模型和規避模型，并在兩個分模型基礎上，創新性的構建起“演化-規避”治理模型，針對性的為化解涉核項目鄰避沖突提供治理措施，也為其他類型鄰避沖突治理提供重要參考意義，助力推動我國地方社會治理體系和治理能力現代化。