基層社區治理的歷史與經驗

古天姣

2020年，習近平總書記視察長春長山花園社區和長春社區干部學院時指出：“推進國家治理體系和治理能力現代化，社區治理只能加強，不能削弱。”社區作為國家治理的基本單元，是實現國家治理目標和提升城鄉治理成效的關鍵環節，更是夯實黨的執政之基和維護公共安全的重要基礎。領導基層社區治理模式的變遷，同我國經濟社會發展水平以及國家政治、經濟、社會體制改革密切相關。

一、1949—1957年：以鞏固新政權為核心的治理模式

在新中國成立后，我們面臨著巨大的內外壓力：一方面，西方資本主義國家對新政權施壓。如何融入國際社會，為新中國的發展營造更好的外部環境是新中國成立之初面臨的巨大外部挑戰。另一方面，國家內部百廢待興。如何將一個貧窮落后、一盤散沙的國家建設為社會主義國家，是對中國共產黨執政能力的深刻考驗。在新中國成立之后，我國基層社會治理的核心目標就是鞏固政權，把新中國成立之初有限的人力、物力、財力集中于國家建設的關鍵領域，同時滿足人民群眾的基本生活需要。中國共產黨借鑒革命戰爭年代實行供給制的成功經驗，也參考了蘇聯社會治理的模式，明確了強化單位組織功能的發展思路。在城市建立“以單位制為主、街居制為輔”的管理模式，將單位職工全部納入到單位統一管理中，將社會基層層面的自我就業和閑散人員納入到街居管理體制中，從而強化黨對于城市的整體管理;在農村廣泛建立人民公社，即“農村蘇維埃”政權，實行“議行合一制”，實現黨對農村居民生產生活的整體把控。

二、1958—1978年：高度統一的一元化治理模式

在社會主義三大改造基本完成之后，我國進入到社會主義建設時期。在基層治理模式方面，我黨繼續借鑒蘇聯的社會治理模式，即“斯大林模式”，不斷強化“一大二公三純”。在高度統一的中央集權之下，管理體系不僅涵蓋政治、經濟、行政等方面，同時也包括基層社會管理。中央層面，通過高度統一的政治意識形態來引領基層社會管理;地方層面，實行同指令性計劃經濟模式相對應的指令性社會管理模式。隨著1958年人民公社化運動的興起，廣大農村地區的人民公社既是基層政權組織同時也是生產組織。這種高度集中的“政社合一”模式不僅管理鄉村農業生產，同時也涵蓋了政治、社會、文化活動等方面。在高度統一的一元化社會治理模式下，實行自上而下強制性的管理方式，黨政管理涉及基層群眾生產生活的每個角落。

三、1978—1992年：逐漸放松管制的治理模式

隨著改革開放的不斷深入，我國經濟發展模式出現了巨大變化，從計劃經濟逐步過渡到社會主義商品經濟，十四大正式提出社會主義市場經濟體制。隨之而來的是社會管理方式發生了變化。在城市，從上世紀80年代開始，我國推出了一系列關于城市基層管理的相關法律法規。例如，《城鎮街道辦事處條例》《城市居民居委會組織法》《居民委員會組織條例》等。街居制得到快速發展，由原有的“單位制為主、街居制為輔”的管理方式轉變為單位制街居制并立的基層社會管理方式。但是，由于這一時期的改革開放以經濟改革為主，行政改革和社會改革相對滯后，同時城市的國有企業改革沒有取得較大進展。黨領導下的城市基層管理依舊以黨政機關和公營企事業單位為主，基層社會組織發展相對緩慢。在農村，基層社會管理方式出現較大變化。1978年，生產大隊、生產隊兩級組織逐漸失靈，人民公社體制從基層開始解體。基層因此出現管理真空，產生了一定程度的無序和混亂狀態。在國家尚未出臺解決方案時，農民開始自發行動起來，創造了村委會這一新的組織形式。從1983年到1985年，全國農村普遍完成了廢除人民公社體制，建立鄉鎮政府、村委會的工作。

四、1992—2002年：逐步建立與社會主義市場經濟體制相適應的市場化治理模式

在鄧小平南巡講話之后，1992年10月召開了黨的第十四次全國代表大會，在這次會議通過的報告中，明確提出建立“社會主義市場經濟體制”。以此為標志，中國改革開放的步伐大幅加快。在城市，隨著國有企業改革的不斷推進，城市利益格局發生了較大變化，大量國企下崗人員和進城務工人員給基層社會管理形成極大壓力，原有的單位制社會管理方式已經不能適應新的社會環境。舊的城市社會整合機制功能逐漸弱化或消失，而新的社會整合機制和組織并沒有建立起來，“社會服務體系缺乏、公共產品供應不足、社會利益沖突加劇、社會控制機制失效、新興市場規范乏力”等種種問題凸顯了轉型過程中的城市基層社會管理能力不足，社區建設逐漸成為城市社會整合、組織再建的探索和規劃。從上世紀90年代開始，全國各地陸續推進社區建設，使城市基層管理有了依托，為民服務有了陣地。在農村，全國絕大多數省份普遍完成了3屆選舉。農民群眾普遍關注選舉，參選率平均80%以上。同時，選舉技術和程序不斷創新。例如，吉林省創造性地推動村委會“海選”方式。第三次村委會換屆選舉“海選”率達到15.8%;第四次換屆選舉“海選”比例達到60%。2000年，吉林省把村委會“海選”正式以法律的形式確定下來。

五、2002年至今：以制度化為核心的現代治理模式

在2002年黨的十六大之后，我國的經濟發展方式從原有的粗放型發展逐步向堅持以人為本、樹立全面協調可持續發展方式轉變。在這一背景下，中央對于經濟發展方式、社會管理方式進行了新的全面部署，我國政治、經濟、社會管理改革快速推進。黨的十六屆四中全會提出了社會管理創新的總體要求，并對政府依法行政、健全社會組織、推進社區建設、完善應急管理體制機制、建設社會工作人才隊伍等工作進行全新部署。在城市社區建設中，以“提升社區服務面積、擴大居民社區活動區域”為首要抓手，并將制度建設作為城市社會建設的核心，使之與城市基層管理體制的變革相適應。在農村，通過選舉和監督等制度的不斷創新和完善，加強和規范了村委會選舉和日常監督。同時，為使政府行政管理、公共服務與農村居民自我管理、自我服務更好地銜接互動，全國各地陸續展開了農村社區建設試點工作，以此增強農村社區自治和服務功能。黨的十八大之后，面臨基層社區黨組織建設弱化的現象，中央明確了“強化社區黨組織建設”的行動部署，以創新為驅動，不斷推進基層社區黨建工作向縱深發展，以此增強基層社區黨組織的影響力、滲透力，提升基層社區黨的工作的創造力、凝聚力，夯實黨在基層社區的執政之基。在“十四五”規劃綱要中，更是明確提出了黨領導下的基層社會治理新目標——構建黨組織領導下的自治、法治、德治相結合的城鄉基層社會治理體系，為新時代基層社會治理提出了新方向新思路新方法。

從“基層社會管理體制”到“基層社會治理體系”的轉變，蘊含著全體人民民主參與權利和參與意愿，體現了以人民為中心的治理理念和對于人民當家作主的肯定。可以說，新時代基層社會治理體系的構筑是一項重大的行動目標，體現了中國共產黨對于中國特色社會主義建設規律的深刻把握，找尋到社會建設和社會治理的發展方向。因此，必須站在實現國家治理體系和治理能力現代化的角度，積極探索完善共建共治共享社會治理體系的新路徑，不斷提升社會治理效能，推動社會治理水平邁上新臺階。（作者單位：中共吉林省委黨校）

責任編輯/李??? 文