基層社區(qū)治理的歷史與經驗

古天姣

2020年，習近平總書記視察長春長山花園社區(qū)和長春社區(qū)干部學院時指出：“推進國家治理體系和治理能力現代化，社區(qū)治理只能加強，不能削弱。”社區(qū)作為國家治理的基本單元，是實現國家治理目標和提升城鄉(xiāng)治理成效的關鍵環(huán)節(jié)，更是夯實黨的執(zhí)政之基和維護公共安全的重要基礎。領導基層社區(qū)治理模式的變遷，同我國經濟社會發(fā)展水平以及國家政治、經濟、社會體制改革密切相關。

一、1949—1957年：以鞏固新政權為核心的治理模式

在新中國成立后，我們面臨著巨大的內外壓力：一方面，西方資本主義國家對新政權施壓。如何融入國際社會，為新中國的發(fā)展營造更好的外部環(huán)境是新中國成立之初面臨的巨大外部挑戰(zhàn)。另一方面，國家內部百廢待興。如何將一個貧窮落后、一盤散沙的國家建設為社會主義國家，是對中國共產黨執(zhí)政能力的深刻考驗。在新中國成立之后，我國基層社會治理的核心目標就是鞏固政權，把新中國成立之初有限的人力、物力、財力集中于國家建設的關鍵領域，同時滿足人民群眾的基本生活需要。中國共產黨借鑒革命戰(zhàn)爭年代實行供給制的成功經驗，也參考了蘇聯社會治理的模式，明確了強化單位組織功能的發(fā)展思路。在城市建立“以單位制為主、街居制為輔”的管理模式，將單位職工全部納入到單位統(tǒng)一管理中，將社會基層層面的自我就業(yè)和閑散人員納入到街居管理體制中，從而強化黨對于城市的整體管理;在農村廣泛建立人民公社，即“農村蘇維埃”政權，實行“議行合一制”，實現黨對農村居民生產生活的整體把控。

二、1958—1978年：高度統(tǒng)一的一元化治理模式

在社會主義三大改造基本完成之后，我國進入到社會主義建設時期。在基層治理模式方面，我黨繼續(xù)借鑒蘇聯的社會治理模式，即“斯大林模式”，不斷強化“一大二公三純”。在高度統(tǒng)一的中央集權之下，管理體系不僅涵蓋政治、經濟、行政等方面，同時也包括基層社會管理。中央層面，通過高度統(tǒng)一的政治意識形態(tài)來引領基層社會管理;地方層面，實行同指令性計劃經濟模式相對應的指令性社會管理模式。隨著1958年人民公社化運動的興起，廣大農村地區(qū)的人民公社既是基層政權組織同時也是生產組織。這種高度集中的“政社合一”模式不僅管理鄉(xiāng)村農業(yè)生產，同時也涵蓋了政治、社會、文化活動等方面。在高度統(tǒng)一的一元化社會治理模式下，實行自上而下強制性的管理方式，黨政管理涉及基層群眾生產生活的每個角落。

三、1978—1992年：逐漸放松管制的治理模式

隨著改革開放的不斷深入，我國經濟發(fā)展模式出現了巨大變化，從計劃經濟逐步過渡到社會主義商品經濟，十四大正式提出社會主義市場經濟體制。隨之而來的是社會管理方式發(fā)生了變化。在城市，從上世紀80年代開始，我國推出了一系列關于城市基層管理的相關法律法規(guī)。例如，《城鎮(zhèn)街道辦事處條例》《城市居民居委會組織法》《居民委員會組織條例》等。街居制得到快速發(fā)展，由原有的“單位制為主、街居制為輔”的管理方式轉變?yōu)閱挝恢平志又撇⒘⒌幕鶎由鐣芾矸绞健５牵捎谶@一時期的改革開放以經濟改革為主，行政改革和社會改革相對滯后，同時城市的國有企業(yè)改革沒有取得較大進展。黨領導下的城市基層管理依舊以黨政機關和公營企事業(yè)單位為主，基層社會組織發(fā)展相對緩慢。在農村，基層社會管理方式出現較大變化。1978年，生產大隊、生產隊兩級組織逐漸失靈，人民公社體制從基層開始解體。基層因此出現管理真空，產生了一定程度的無序和混亂狀態(tài)。在國家尚未出臺解決方案時，農民開始自發(fā)行動起來，創(chuàng)造了村委會這一新的組織形式。從1983年到1985年，全國農村普遍完成了廢除人民公社體制，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會的工作。

四、1992—2002年：逐步建立與社會主義市場經濟體制相適應的市場化治理模式

在鄧小平南巡講話之后，1992年10月召開了黨的第十四次全國代表大會，在這次會議通過的報告中，明確提出建立“社會主義市場經濟體制”。以此為標志，中國改革開放的步伐大幅加快。在城市，隨著國有企業(yè)改革的不斷推進，城市利益格局發(fā)生了較大變化，大量國企下崗人員和進城務工人員給基層社會管理形成極大壓力，原有的單位制社會管理方式已經不能適應新的社會環(huán)境。舊的城市社會整合機制功能逐漸弱化或消失，而新的社會整合機制和組織并沒有建立起來，“社會服務體系缺乏、公共產品供應不足、社會利益沖突加劇、社會控制機制失效、新興市場規(guī)范乏力”等種種問題凸顯了轉型過程中的城市基層社會管理能力不足，社區(qū)建設逐漸成為城市社會整合、組織再建的探索和規(guī)劃。從上世紀90年代開始，全國各地陸續(xù)推進社區(qū)建設，使城市基層管理有了依托，為民服務有了陣地。在農村，全國絕大多數省份普遍完成了3屆選舉。農民群眾普遍關注選舉，參選率平均80%以上。同時，選舉技術和程序不斷創(chuàng)新。例如，吉林省創(chuàng)造性地推動村委會“海選”方式。第三次村委會換屆選舉“海選”率達到15.8%;第四次換屆選舉“海選”比例達到60%。2000年，吉林省把村委會“海選”正式以法律的形式確定下來。

五、2002年至今：以制度化為核心的現代治理模式

在2002年黨的十六大之后，我國的經濟發(fā)展方式從原有的粗放型發(fā)展逐步向堅持以人為本、樹立全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展方式轉變。在這一背景下，中央對于經濟發(fā)展方式、社會管理方式進行了新的全面部署，我國政治、經濟、社會管理改革快速推進。黨的十六屆四中全會提出了社會管理創(chuàng)新的總體要求，并對政府依法行政、健全社會組織、推進社區(qū)建設、完善應急管理體制機制、建設社會工作人才隊伍等工作進行全新部署。在城市社區(qū)建設中，以“提升社區(qū)服務面積、擴大居民社區(qū)活動區(qū)域”為首要抓手，并將制度建設作為城市社會建設的核心，使之與城市基層管理體制的變革相適應。在農村，通過選舉和監(jiān)督等制度的不斷創(chuàng)新和完善，加強和規(guī)范了村委會選舉和日常監(jiān)督。同時，為使政府行政管理、公共服務與農村居民自我管理、自我服務更好地銜接互動，全國各地陸續(xù)展開了農村社區(qū)建設試點工作，以此增強農村社區(qū)自治和服務功能。黨的十八大之后，面臨基層社區(qū)黨組織建設弱化的現象，中央明確了“強化社區(qū)黨組織建設”的行動部署，以創(chuàng)新為驅動，不斷推進基層社區(qū)黨建工作向縱深發(fā)展，以此增強基層社區(qū)黨組織的影響力、滲透力，提升基層社區(qū)黨的工作的創(chuàng)造力、凝聚力，夯實黨在基層社區(qū)的執(zhí)政之基。在“十四五”規(guī)劃綱要中，更是明確提出了黨領導下的基層社會治理新目標——構建黨組織領導下的自治、法治、德治相結合的城鄉(xiāng)基層社會治理體系，為新時代基層社會治理提出了新方向新思路新方法。

從“基層社會管理體制”到“基層社會治理體系”的轉變，蘊含著全體人民民主參與權利和參與意愿，體現了以人民為中心的治理理念和對于人民當家作主的肯定。可以說，新時代基層社會治理體系的構筑是一項重大的行動目標，體現了中國共產黨對于中國特色社會主義建設規(guī)律的深刻把握，找尋到社會建設和社會治理的發(fā)展方向。因此，必須站在實現國家治理體系和治理能力現代化的角度，積極探索完善共建共治共享社會治理體系的新路徑，不斷提升社會治理效能，推動社會治理水平邁上新臺階。（作者單位：中共吉林省委黨校）

責任編輯/李??? 文