供給側結構性改革下國企補助法律問題研究

中共石家莊市委黨校課題組

[摘要]供給側結構性改革為我國國企改革帶來了新思路、新方法和新要求，而政府對國企的補助亂象就成為供給側結構性改革和國企改革深入推進必須解決的棘手問題。因此，從目前國企補助的法律現狀著手，探尋國企補助的合法性邊界，進而提出完善國企補助法律制度的建議和思考。

[關鍵詞]供給側結構性改革;政府補助;國企補助

[中圖分類號]D920.4? ?[文獻標識碼]A? ?[文章編號]1009-0169（2021）05-0042-03

近年來，供給側結構性改革為我國國企改革提供了新思路、新方法和新要求。但國企改革不僅需要企業自身改革，還需要政府及法律制度配套措施的保駕護航，而目前政府補助機制，尤其是對國企補助的法律制度較為混亂。因此，對供給側結構性改革下國企補助法律現狀予以分析，探究國企補助的合法性邊界，進而提出國企補助法律制度的完善路徑，對深化國企改革具有重要意義。

一、供給側結構性改革下國企補助法律現狀之問題分析

（一）對國企補助合法性的法律態度不明確

為了彌補市場失靈，利用財政收入對企業進行補貼是各個國家普遍采用的調控方式。但是針對我國國企的特殊地位，我國學者對政府是否應當給予國企補貼存在著眾多意見：有學者認為國企尤其是公益類的國企承擔了較多的社會公共責任，在一定程度上替政府承擔社會責任，國企有權力獲取一定的財政補貼以彌補其承擔公共責任時所產生的支出;有學者認為在供給側結構性改革下，強調資源的優化配置事關重要，應當充分發揮好市場在資源配置中的作用，而政府補貼行為恰是對市場支配資源機制正常運行的一種扭曲;有學者認為得到政府補貼的國企在參與市場競爭中已經天然獲取了競爭優勢，不利于公平競爭，也加大了其在國際市場上面臨的反補貼調查風險[1];有學者認為政府補貼行為是對市場定價機制的干預，也是對市場價格發現機制、市場價格機制運行的干擾[2]。諸多不同的觀點在一定程度上也影響著行政機關的決策，造成了我國中央和地方政府以及地方政府之間對國企補助態度差異較大的局面。

（二）供給側結構性改革下國企補助法律依據缺乏

首先，國企補助的規制缺乏宏觀調控法等經濟法領域的法律文件。國企補助依據較多的是會計或稅法層面的法律文件，缺乏在經濟法領域，尤其是宏觀調控法對政府補助行為的規制。如《企業會計準則第16號——政府補助》對政府補助進行了詳細的規定，政府補助的概念也是源于此，但該文件僅為部委規章。其次，與政府補助規制有關的《公司法》《企業國有資產法》等法律對政府補助沒有作出專門條款的規定，缺乏針對性和準確性。再次，目前政府補助主要依據政府機關發布的一些通知和文件，比如國務院辦公廳《關于印發深化醫藥衛生體制改革2017年重點工作任務的通知》對醫藥行業實行補助措施等。國企改革中對國企補助的調整也多依據政府的紅頭文件，缺乏相應的法律依據。

（三）現有國企補助標準等制度設計不合理

首先，不合理的國企補助目的造成了僵尸企業的存續。僵尸企業是阻礙我國供給側結構性改革推行的絆腳石，但部分僵尸企業的存續恰恰是政府補助行為所致。有些地方政府出于提高當地經濟GDP，保障地方稅收來源的目的，對一些長期虧損企業進行不合理的政府補貼，給僵尸企業留下了生存空間。其次，不合理的政府補貼方式干擾了市場的公平競爭。政府補貼通常以貨幣或非貨幣形式進行，但某些政府對國企實行政府擔保、貸款融資或是以某些長期存在的政府收入作為補貼內容，致使獲取補貼的國企獲得長期、穩定的競爭優勢，進而影響了市場的公平競爭。再次，不合理的政府補助對象加劇了我國供給結構的不平衡。有關調查表明，2011年至2016年間，每年超過一半的政府補助都流向了制造業，其次是采礦業，且增幅巨大，但對水利環境和公共設施管理業、科學研究和技術服務業等補助力度較小、均值較低[3]。這一現象表明政府補助對象的選擇沒有完全符合供給側機構性改革對企業創新力的重視，使得政府補助用于維持高耗能、低產出的行業，阻礙了供給結構不平衡狀況的糾正。

二、國企補助合法性研究——國企補助法律制度建立之基礎

（一）財稅激勵作用是國企補助具有合法性的前提

在我國宏觀調控法律中，以稅法、預算法等法律構建的財稅激勵機制是我國政府調控經濟的有力路徑。而政府補貼作為各國普遍采用的一種調控方法，其經濟上的激勵和調控效力正是國企補助作為政府合法行為的前提條件。國企補助作為預算支出中的政府補貼，是政府針對市場失靈的領域和時期對市場經濟的一種調節手段。在市場自由運行中，企業的趨利性使得那些盈利概率小但是卻關乎國計民生的行業，或是成本大、風險高的研發活動不被企業青睞。而政府作為“看得見的手”就需要對這一失靈進行調節，一方面依靠國企提供公共服務和公共產品，另一方面要彌補企業在從事該活動時不可避免的虧損，而政府補貼則是這種彌補和激勵的有效手段。但是必須強調的是，經濟上的有效性是其具有合法性的前提，但并不意味著其絕對的合法，其合法性還需滿足一定的條件，避免陷入“政府失靈”的另一極端。

（二）國企補助應具有合法性邊界

歐盟關于政府補助的法律制度體系已較為完整，形成了以《歐盟憲法條約》為核心，《歐盟運行條約》為標準的制度體系。關于政府補助直接規定在《歐盟運行條約》的第107條的禁止規定和豁免條款之中，從條文可以看出，歐盟對于政府補助持有否定態度，只有滿足“不與共同市場相抵觸”的綠燈條款才能被豁免，滿足“可視為不與共同市場相抵觸”的黃燈條款才有可能被豁免，其兜底的判斷標準是“不扭曲市場競爭”[4]。因此，我國國企補助合法性的標準也可借鑒這一原則，即國企補助行為不得增強其競爭優勢地位或損害其他經營者的競爭機會。

（三）區分國企性質，設置不同的國企補助的合法性邊界

2015年，中共中央《關于全面深化國有企業改革的指導意見》明確將國有企業劃分為商業類和公益類兩種類型，并提出分類改革的理念，并在《關于國有企業功能界定與分類的指導意見》中明確兩者具有截然不同的功能和目標，而政府補助的動機和法理依據受到企業所承擔的社會成本、定價機制和公共社會責任的影響，因此有必要區別商業類和公益類國企補助的合法性邊界。

商業性國企補助的合法性邊界較小。關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域、主要承擔重大專項任務的商業類國企，因其在追求經濟效益的同時還承擔一定的社會效益，對于其代替政府承擔公共責任的行為需要政府補貼的支持與激勵，但必須明確這些補貼必須針對特定的行為才具有合法性。公益類國企補助原則上是合法的。因其產品定價機制受政府影響，政府定價導致公益性企業的虧損理應由政府承擔，而政府補助便是最直接的方式;同時公益性國企承擔著較多社會責任，考慮到財政激勵和產業維持，財政補貼會發揮推動作用;公益類國企補助代替政府提供社會公共產品和服務，政府則需要提供相應的給付方符合稅收契約原則。因此公益性國企補助在滿足“不扭曲市場競爭”的原則是合法的。

三、國企補助法律制度的完善路徑

（一）增加規制政府補助的專門法律條款

完善相關法律以為國企補助合法性提供制度依托。本研究認為應當在競爭法、預算法、行政法等法律條文中就政府補助增加專門性規制條款，分別從競爭規則、預算支出和執法行為角度對政府補助行為進行規制，明確政府補助的決策機制和補助原則，規范政府的補助行為，通過在立法層面完善政府補助的法律規制工作，進而為國企補助的合法性提供法律制度基礎。

（二）出臺國企補助法律規制條例

鑒于公益類和商業類國企的合法性要求不同，建議在國企補助法律規制條例的具體制度之中，對二者進行分類設計，具體如下。

1.商業類國企補助可采用原則禁止，例外豁免的形式。《歐盟運行條約》第107條第一款直接規定禁止政府補助行為（禁止條款又稱為紅燈條款），但是在滿足豁免情形時可以免除處罰（豁免條款稱為綠燈條款，可能豁免條款稱為黃燈條款）。建議借鑒歐盟關于政府補貼的規定，通過“原則禁止，例外豁免”的制度設計來區分商業類國企補助中的不同情形。“原則禁止”指在國企補助法律規制條例中規定非法的國企補助的概念和構成要件，即由政府或通過政府資源給予了商業類國有企業主體及其活動以競爭優勢，損害了市場公平競爭秩序和其他經營者合法利益的行為則不具有合法性。“例外豁免”情形可通過列舉方式，如針對消費者的消費行為而給予企業補助、因自然災害或特殊事件給予國企補助、對商業類國企從事的具有普遍經濟利益的活動的補助、促進文化和遺產保護但不影響公共利益和市場公平競爭的補助、由國務院決定的其他豁免補助情形等。

2.公益類國企補助遵循原則允許，但要嚴格補助規范程序。其一，明確政府補助的原則是企業從事公共服務或提供公共產品的行為，而非基于國企的身份。其二，明確政府補助的標準或者補助的核算方法，可以設立一定的數額標準，對于滿足數額標準以下的國企補助可以統一規定標準補助金額，直接進行補助;對于超過規定數額的國企補助，需要通過事前成本透明和事后問責核定的方式來決定公益性企業的利潤率，進而確定補助的金額和方式[5]。其三，做好事前委托工作，即只對政府委托生產或提供相應公共產品和服務的公益性企業進行補助，從而保證政府補貼的針對性和預算合理性。

（三）建立國企補助監督體系

加強國企補助監督，建立較為全面的制度監督體系是避免國企補助亂象的有效途徑。首先，建議將政府補助專門規定在預算法中，由地方各級人民代表大會審議并監督。其次，建立完善的國企補助信息披露制度。上市企業不僅要按照證券法等法律規定做好披露工作，還應當增加披露內容的范圍、披露的頻率及披露國企補助的使用狀況、剩余返還狀況等;非上市國企要定期撰寫政府補助的使用報告，監管機構撰寫監管報告和績效評價報告等，做好信息監督和評價工作。其三，建立專門的政府補貼監管機構。一是因為在供給側結構性改革和國企改革的雙重背景下，很有可能出現政府補助的頻繁變動情況;二是因為法律法規不可能對商業類國企補助的豁免情形和公益類國企補助的具體條件作出詳盡規定，故需要專門監管機構負責監督政府補貼政策的變動，及監管政府補助行為的合法性和合理性。

課題負責人：張杰英

課題組成員：解其斌 劉 軒

參考文獻：

[1]龔柏華.國有企業是否當然為《補貼與反補貼協定》第1.1條意義上“公共機構”辨析[J].國際商務研究，2010，（6）.

[2]陶啟智，孫弋程，李浩宇.退市法律制度演進的負面影響—基于2001-2014年ST公司的實證分析[J].社會科學研究，2017，（4）.

[3]陸琦林.我國上市公司政府補助現狀與分布[J].地方財政研究，2017，（10）.

[4]任超.歐盟職業足球俱樂部政府補助的法律規制及其借鑒[J].天津體育學院學報，2015，（6）.

[5]趙忠龍.論國有企業社會責任的誤區與法治出路[J].蘭州學刊，2014，（10）.

責任編輯：鄧小龍