美國減稅政策對外國直接投資的影響及其對我國的啟示

摘要：近年來，以美國為代表的主要經濟體紛紛調整稅收政策，對我國形成稅收競爭壓力。美國稅收政策調整不論是在稅制改革內容，還是在全球影響方面，都具有代表性和重要性。研究發現，美國1980年以來的減稅政策對除收益再投資外的股權投資形式的外國直接投資（FDI）有促進作用，但存在滯后現象。對收益再投資和關聯債務形式的FDI影響迅速，但方向各異，減稅能夠刺激收益再投資的增加，但是關聯債務形式的FDI流入會減少。同時減稅對于制造業FDI的積極影響最為明顯。基于美國減稅效應分析，可對我國稅制優化等提供借鑒：一是穩步推進結構性減稅;二是優化國內投資和經營環境;三是主動應對國際稅制挑戰。

關鍵詞：減稅政策外國直接投資稅收競爭

作者簡介：劉栩暢，中國宏觀經濟研究院對外經濟研究所副研究員。

2008年國際金融危機期間，全球多數經濟體均采取大規模刺激性財政政策，主要包括減稅、擴大政府支出等方式。隨著全球經濟逐步復蘇，為進一步促進經濟增長，解決結構性問題，緩解財政壓力等，以美國為代表的主要經濟體開始調整稅收政策。2017年底，時任美國總統特朗普簽署以減稅為總基調的稅改法案，這是美國自1980年以來的第四輪減稅。從理論角度講，稅負成本的降低會促進企業加大投資，在美企業稅負相對其他國家降低會促進其外國直接投資（FDI）流入。2013年以來，我國也出臺了多項企業減稅舉措，包括“營改增”、調降增值稅稅率和清理收費等。通過分析美國減稅政策對FDI的具體影響及其機制，可從實踐角度為我國下一步的減稅政策提供借鑒。

一、文獻綜述

美國減稅政策對FDI的影響，國內外學術界對此均有較多研究。國外學者普遍認為，減稅政策會促進FDI流入，而高稅負則會導致稅基轉出。例如，哈特曼（Hartman，1982）指出，稅率降低會吸引FDI流入，同時增加社會總福利水平;楊（Young，1988）對美國1953—1984年FDI數據的研究發現，FDI中的收益再投資對稅收、回報率的敏感性要高于其他股權投資;格洛普、科斯蒂爾（Gropp & Kostial，2001）認為，如果一國國內稅負高于其他國家，稅基就會轉向低稅負的國家。國內學術界對美國減稅政策增加企業競爭力，促進企業和資本回流美國的觀點也較為認同。楊志勇（2018）對比了里根政府與特朗普政府的減稅政策，分析指出，美國公司所得稅稅負降低，將提升美國公司的競爭力。曹婧、毛捷（2019）通過建立模型，分析認為，美國減稅進一步拉大與其他國家（地區）的稅負差距，吸引企業和資本回流美國。聶平香（2018）認為，對于美國這樣的發達國家，市場、制度、智力資源等條件已具有優勢，稅收優惠會促進全球資本流向美國。鄭聯盛、陳旭（2018）認為，特朗普政府減稅觸及到了企業運營的核心要素，實質性地降低了成本并強化了優勢，疊加美聯儲加息和縮表，資本流動格局將使部分經濟體面臨較為顯著的資本流出壓力。還有學者梳理了美國1980年以來的減稅內容及其影響（龐鳳喜、張麗微，2015;于雯杰，2016），以及特朗普政府的減稅政策（張茉楠，2018;李超民、劉新利，2018），并對我國稅制改革和稅收競爭提出了優化建議。

國內外關于減稅政策對FDI有積極影響的觀點較為一致，但仍存在探討空間。一是研究方法以定性分析為主，定量分析較少。二是定量分析多限于FDI流量總量，關于稅收政策對FDI流量結構、行業結構的異質性影響涉及較少。特朗普政府減稅政策已實施三年，結合之前三輪減稅政策，可從美國的政策實踐層面詳細研究減稅對FDI的影響。本文的貢獻在于，以美國經濟分析局（Bureau of Economic Analysis，BEA）等數據庫為基礎，采用比較分析方法，通過剖析美國FDI流量及其結構，深入研究減稅政策對不同形式和不同行業FDI流量的影響及其機制。同時以美國為案例，結合對我國稅收政策等的分析，提出政策啟示和優化建議。

二、美國減稅政策的歷史背景及主要內容

自1980年以來，美國歷屆總統任職期間的宏觀經濟都具有不同的特點（見圖1）。里根政府、小布什政府、奧巴馬政府和特朗普政府都推行了以減稅為主的稅收政策調整，目的均是促進經濟增長，但宏觀經濟背景不同，政策調整的內容和力度不同。

1981年里根政府上臺時，美國仍處于滯脹時期。里根政府采取了供給學派的政策主張，分別于1981年和1986年出臺減稅法案，簡稅制、寬稅基、降稅率，進行了大規模稅改，對美國走出經濟困境發揮了積極作用。21世紀初小布什政府上臺之初，“9·11”事件對經濟社會發展預期造成重大打擊。2001—2003年，小布什政府頒布了三個減稅法案，降低個人所得稅、資本利得稅和遺產稅，減輕企業稅負，以此來帶動美國經濟增長。2009年奧巴馬政府上臺時，美國經濟仍處于2008年國際金融危機爆發后的泥潭中，失業率大幅上升，經濟下行壓力加大。面對嚴峻的經濟形勢，奧巴馬政府實施了寬松貨幣政策，同時出臺了刺激經濟發展的減稅計劃，以此來鼓勵企業增加投資，增加更多就業崗位。2017年特朗普政府上臺時，美國國內經濟情況相對較好，失業率處于歷史低位，物價水平穩定。特朗普政府積極推動減稅法案出臺，降低個人和企業的稅負，促進經濟增長和就業崗位增加。

數據來源：美國經濟分析局、美國勞工統計局。

影響FDI的稅收政策主要是與公司投資和經營有關的稅收政策，主要是公司所得稅。自20世紀80年代以來，美國共進行了四次以減稅為主導的稅收政策調整，力度最大的兩次為里根政府和特朗普政府，每次調整中涉及聯邦公司所得稅的內容如表1所示。

里根

政府1981年降低部分企業所得稅率;允許企業采用加速折舊方法，縮短各類資產的折舊年限;提高研發扣除;允許慈善捐贈抵扣 1986年累進稅率由5級減至4級;最高邊際稅率由46%降至34%;更換折舊方法、取消或降低抵扣等擴大稅基的措施小布什

政府2002年對購買設備或其他經營性資產的開支給予折舊抵扣;延長虧損的追溯年限;延長多項稅收優惠期限;取消對股息雙重征稅;出臺針對小企業的折舊抵免政策

奧巴馬

政府2010年給予企業投資稅收減免2012年延長就業、研發費用、新能源抵免等多項優惠措施特朗普

政府2017年由最高35%的邊際稅率降至21%的單一稅率;對機械和設備等短期投資在5年內通過費用化全部稅前抵扣;提升符合條件的小企業抵扣支出;取消公司替代性最低稅（AMT）;稅改前公司利息支出可全額扣減，稅改后限額抵扣;稅改后凈營業虧損抵補不可回溯，并在其后年度每年最多抵補應稅收入的80%;公司所得稅由全球征稅制改為屬地原則資料來源：作者根據相關資料整理而得。圖21980—2019年美國聯邦公司所得稅法定稅率和有效稅率

數據來源：美國稅收政策中心、美國圣路易斯聯儲。

如圖2所示，美國聯邦公司所得稅的法定稅率（法定最高邊際稅率）自1993年以來一直保持在35%，2018年特朗普政府的減稅法案生效后降至21%。在2018年之前，美國聯邦公司所得稅采用累進稅率，因此并不是各收入規模的企業都會適用最高稅率。同時，稅前利潤并不等于應納稅所得額，其中有折舊和抵扣方法等細節差異，因此公司實際承擔的所得稅率不等于法定稅率，美國公司所得稅的有效稅率（美國聯邦公司所得稅收入/公司所得稅收入與企業稅后利潤之和）更能反映減稅的綜合效果。根據美國圣路易斯聯儲的數據，雖然有效稅率在部分減稅周期內有小幅上升，但是有效稅率總體呈階段性下降態勢。2019年，美國公司所得稅的有效稅率為7%，是1980年以來的最低點。

三、減稅政策對美國外國直接投資的影響及原因分析

結合美國FDI流量及其構成的變化趨勢，可分析其減稅政策的具體影響及可能的原因。（一）整體上減稅促進FDI的流入，但存在一定滯后性

FDI是跨境投資的一種，特點是一經濟體的居民對另一經濟體的居民企業實施了管理上的控制或重要影響。除帶來控制或影響的股權交易之外，直接投資還包括公司間借貸、聯屬企業間股權和債務交易等形式。本文分析所使用的數據為美國國際收支數據。國際收支中對直接投資的統計有兩種原則，分別為資產/負債原則（Asset/Liability Principle）和方向原則（Directional Principle）。在方向原則下，關聯債務為美國子公司的債務和債權，可將逆向投資視為撤資，更有助于了解直接投資的動機等情況，本文使用的美國FDI數據即為方向原則下的統計數據，數據期為有統計數據的最長時期。

數據來源：美國經濟分析局。

美國FDI的總體情況如圖3所示。美國FDI流量規模自1982年以來一直為正值，2019年為26094億美元。2019年底，美國FDI存量規模達到歷史峰值95萬億美元。結合宏觀經濟背景和表1中幾個減稅時間點，可以分析得出，減稅對美國吸引FDI有促進作用，但有一定滯后性。里根政府實施了多次以減稅為主的公司所得稅政策調整，但是減稅后對FDI的促進作用并不是立即顯現。里根政府減稅在20世紀80年代初期，美國FDI流量規模在1985年之后才開始呈現逐步擴大趨勢，1989年達到階段性峰值。小布什政府2003年開始實施公司所得稅的政策，而2003年反倒是2000年之后FDI流量最低的一年，之后FDI流量規模才逐步呈擴大趨勢。奧巴馬政府2010年調整公司所得稅政策，但2010—2014年期間的FDI流量規模相近，2015年才開始大幅增加。特朗普政府的減稅政策自2018年初起生效，但2018和2019年美國FDI流量規模為近年來的低值。由此看，以減稅為主的稅收政策調整對FDI的促進作用需要一定時間才能逐步顯現。

從投資方式看，FDI可分為股權投資和債務工具兩類。股權投資可分為除收益再投資外的股權投資和收益再投資。債務工具是美國子公司與外國母公司或母公司集團的關聯債務，后文均稱為關聯債務。每種形式FDI的影響因素不同，需要分別分析減稅的作用機制。

（二）減稅對除收益再投資外的股權投資形式FDI的促進作用明顯滯后

如圖4所示，除收益再投資外的股權投資在FDI流量規模中的占比基本保持在50%以上，因此除收益再投資外的股權投資的變化決定了FDI流量的基本走勢。分析圖4可知，除收益再投資外的股權投資對于減稅的促進作用表現出一定的滯后性，是減稅對FDI促進作用滯后的主因。里根政府稅收政策調整后，除收益再投資外的股權投資從1986年才開始明顯上升，1990年達到階段性峰值。小布什政府調整稅收政策后，除收益再投資外的股權投資在2003—2005年的流量規模均低于2002年，2006年才開始逐步上升。奧巴馬政府時期，除收益再投資外的股權投資流量規模也在稅收政策調整后出現下滑，2011—2014年的流量規模均低于2010年。特朗普政府減稅后，2018年除收益再投資外的股權投資較2017年略有增長，但2019年出現較大幅度下降。

數據來源：美國經濟分析局。滯后的原因主要是投資決策對于減稅的反應速度和程度。外國公司在美直接投資的目的包括拓展市場、布局全球產業鏈等多種原因，在投資決策時往往需要一定的準備時間，尋找合適的并購標的或是合適的地點進行綠地投資，設計合適的股權結構，進行盡職調查和可行性研究等前置投資程序等。因此，雖然理論上公司所得稅稅率降低，對FDI有促進作用，但是企業投資決策需要一定時間。同時，稅負并不是影響投資決策的唯一因素，企業跨國投資時有其戰略布局，還會考慮人工成本、制度環境和經濟增長前景等多種因素，美國國內的投資保護主義加劇也是影響FDI流量變化的重要因素。因此，減稅并沒有立即增加除收益再投資外的股權投資形式的流量規模，進而影響FDI的總體流量。

（三）減稅對收益再投資形式的FDI具有快速、顯著的促進作用

如圖5所示，美國收益再投資在1989—1993年以及2000—2001年為負值，但是2003年之后對FDI流量的貢獻逐漸增大，2018年達到最大規模，為14679億美元，占當年FDI流量的547%。收益再投資在2003年之后才形成穩定的流量規模，并對FDI越來越重要，在結合減稅影響分析時，主要集中在2003年之后的時間段。美國收益再投資形式的FDI流量規模在歷次減稅后均有上升，例如2002年、2010年和2017年的減稅政策后，收益再投資形式的FDI對減稅政策的影響較為顯著。

數據來源：美國經濟分析局。

分析減稅對收益再投資的影響時，需要進一步對收益再投資進行分析。在國際收支統計中，收益再投資是直接投資者將在直接投資企業中應享受的歸屬收益用于再投資。收益再投資是企業對稅后利潤在再投資與分配股利之間的選擇，減稅政策可以帶給企業未來更大的預期收益，會鼓勵企業將收益用于再投資，而不是立即分配。此外，收益再投資形式的FDI會有明顯的順周期特點。一方面，經濟上行時期，企業利潤一般會增長，歸屬于投資者的收益就會增加，反之則減少。另一方面，企業基于對經濟增長形勢和盈利能力的判斷進行決策，在經濟增長呈上行趨勢時，會將更多的收益用于再投資，而經濟下行或者增長形勢不明朗的時候，則會減少收益再投資。分析圖5可知，美國收益再投資為負值或明顯呈收縮態勢的年度，均對應于美國經濟下行或衰退時期。（四）減稅對關聯債務形式的FDI具有削弱作用，且快速顯現

在股權投資還未形成較大規模之前，關聯債務形式的直接投資曾與股權形式的投資平分秋色。關聯債務形式的FDI是歸屬于美國子公司的債務減去歸屬于美國子公司的債權，其中美國子公司的債務是外國投資者以債務形式的直接投資。如圖6所示，在減稅政策出臺前后，美國子公司債務均會出現大規模減少或是負值的現象，如2002年、2003年、2009年、2018年和2019年。

數據來源：美國經濟分析局。

分析可能的原因與債務在公司財務中的“稅盾”作用有關。在計算公司所得稅應納稅所得額時，先扣除利息支出，因此債務規模越大，利息支出越高，應納稅所得額就越低，應繳稅額也就越低。當公司所得稅稅率較高時，企業更傾向于增加債務融資比重，以降低所得稅支出。特別是特朗普政府減稅后，美國子公司的債務流出規模大幅高于歷史水平，除公司所得稅稅率降低外，此次稅改中設置了利息支出稅前扣除的比例，利息支出不能再以全額在稅前抵扣。同時，針對關聯公司間利息等費用扣除新設了稅基侵蝕和反濫用稅（Base Erosion and Anti-Abuse Tax，BEAT）規定。降稅和利息支出抵扣政策的變化，使境外母公司及關聯公司對美國子公司的直接投資結構進行了大幅調整，降低債務形式投資比重，造成了關聯債務形式的FDI流量額為負的情況。（五）減稅對制造業FDI流入的促進作用最大

美國FDI流量的行業構成如圖7所示。制造業的FDI流量在2015年達到歷史峰值，為23098億美元，2019年降至9203億美元。批發貿易業的FDI流量規模一直較小，僅2000年和2017年超過500億美元。金融保險業FDI流量在2008年創歷史峰值，達12011億美元，其余年份大多在500億美元上下波動。其他行業的FDI流量在2016年達到歷史最大規模，為18023億美元，其余大部分年份均在1000億美元以下。結合美國宏觀經濟基本情況和減稅政策的幾個時間點，可分析出減稅對制造業FDI有一定積極影響，而其他行業則對稅收政策調整反應不明顯。在每次以減稅為主導的稅收政策調整后，美國制造業FDI的流量在一定時期內保持上升趨勢，例如2003—2006年制造業FDI流量的逐步增長，以及2018年制造業FDI的大幅上升。

數據來源：美國經濟分析局。

從行業本身特點來說，制造業固定資產比重一般高于其他行業，同時制造業也是技術研發的核心行業，因此對于減輕公司所得稅負中常用的資產加速折舊、研發支出抵扣等政策，會受到更大的積極影響。從一國稅收政策設計來說，強大的制造業是國家綜合實力的基石，因此稅收政策會更多地體現對制造業的促進作用，在設計上也會針對制造業固定資產比重較高、研發費用支出規模較大等特點，鼓勵制造業投資。

四、對我國的啟示

綜合以上美國聯邦公司所得稅減稅對FDI的影響，可知減稅的內容對于不同形式、不同行業的FDI影響具有差異性，在我國財稅政策的制定中應予以關注。除美國以外，英國、法國、德國等國家近年也紛紛出臺企業減稅政策，促進投資，我國面臨的稅收競爭壓力逐步加大。我國的經濟發展階段、利用外資發展階段和稅制體系等與美國等發達國家存在一定差異，因此政策也要著眼于我國實際情況。

（一）穩步推進結構性減稅

我國近年來也在實施減稅政策，包括降低增值稅稅率，清理涉企收費以及改革個人所得稅等。從美國的減稅情況看，政策對吸引FDI和經濟增長的促進作用具有一定滯后效應，因此我國應穩步推進結構性減稅，逐步釋放政策紅利。同時，結構性減稅并不是單純地減稅，美國特朗普政府的減稅政策就體現出“有增有減”，例如設置利息抵扣上限，其實可以算增加稅負。對我國來說，在減稅的同時要優化稅收結構，提高直接稅的比重。一是適當提高財產稅、個人所得稅等在稅收收入中的比重，增大稅制的累進效應，籌集財政收入的同時，發揮稅收調節收入分配的作用。二是降低企業稅負，促進投資和就業，提高企業競爭力。企業稅負減輕直接降低企業成本，增加稅后收益，從美國的經驗看，對于股權投資有明顯促進作用。特別是在我國利用外資存量已形成較大規模的基礎上，外資流量中收益再投資的比重會逐漸增加，降低企業稅負的作用會快速顯現，促進外資企業以其收益在中國境內擴大投資，更有助于受減稅政策促進影響最大的制造業發展。

（二）優化國內投資和經營環境

從美國的經驗看，減稅一般是宏觀經濟政策或是稅制改革的一部分，經濟增長和就業增加往往是一系列政策激發的綜合結果。因此，在減稅的同時要協調配合其他領域的政策。從理論和實踐層面看，稅負差異只是影響FDI的一個因素，其他還包括市場空間、制度環境和資源稟賦等因素。世界銀行《2020年營商環境報告》顯示，我國營商環境排名已躍居第31位，但與美國等發達經濟體相比仍存在一定差距。分項看，排名相對靠后的是獲得信貸（第80位）、納稅（第105位）等指標。具體到納稅領域，企業直接負擔的所得稅、社保費、財產稅以及其他各種收費等均記入稅負，導致該指標數值較高，這也是我國納稅環節得分較低的主要原因。除減稅政策外，我國應積極推進涉企收費清理、社保制度改革等多項措施。為發揮減稅政策的更大效應，還應繼續推進國內相關制度改革，例如進一步縮減外商投資準入負面清單，積極實施“放管服”改革，持續加強知識產權保護等，不斷優化投資和經營環境，提高利用外資質量和水平。（三）主動應對涉企國際稅制挑戰

2008年國際金融危機后，各經濟體普遍關注跨國企業的轉移定價問題。為此，二十國集團（G20）和經濟合作與發展組織（OECD）發起了稅基侵蝕和利潤轉移（Base Erosion and Profit Shifting，BEPS）項目，由OECD研究并提出行動計劃。美國特朗普政府對企業所得稅制進行了大幅改革，不同于OECD僅是國際稅收的協作層面，而是將具體措施落到了稅制改革，提出了國內解決方案，更多體現了美國利益。具體措施包括對于受控外國子公司取得全球無形資產低稅收入的一定比例計入美國股東的應稅收入，設立BEAT等。對我國而言，境內已有較大規模的外企投資，國內企業“走出去”的數量和投資規模也在增長，同時我國也面對著BEPS等挑戰，未來將涉及更多國際稅收規則和治理協調的問題。因此，應及時關注國際稅收規則制定的新動向，兼顧稅收征管和企業發展需求，通過自貿試驗區、自由貿易港等對外開放平臺先行先試，主動應對國際稅收治理挑戰。

參考文獻：

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責任編輯：郭霞