改革開放以來我國高職院校師資政策研究

趙宸陽

（無錫工藝職業技術學院，江蘇 無錫 214206）

黨的十九屆五中全會明確了建設 “社會主義現代化教育強國”的戰略目標，提出“教育要實現教師素質等多要素的現代化”的新要求。 建設社會主義現代化教育強國， 需要一大批各方面各領域的優秀人才。 對教師隊伍能力和水平提出了新的更高的要求[1]。 通過回顧改革開放以來我國高職院校師資政策的發展歷程，可以更好地了解政策與實際高職院校師資建設實踐的關系問題，思考我國高職院校師資政策的優化路徑。

1 我國高職院校師資政策發展歷程

1.1 摸索初建階段：1978—1998

1978年，黨的十一屆三中全會明確了將工作重心轉移到社會主義現代化建設上來，為解決應用型技術技能人才緊缺問題， 高職教育工作亟待恢復和發展。1980年，原國家教委正式批準建立南京金陵職業大學等13所職業大學，高職院校重建工作拉開序幕。

1978年2 月《關于恢復和辦好全國重點高等學校的報告的通知》提出“從科研、生產部門選調部門專門人才……補充教師隊伍”。 1996年《職業教育法》規定“職業院校和職業培訓機構可以聘請……其他教育機構的教師擔任兼職教師”。 兼職教師的地位和來源得到法律層面的確立。 1998年《關于實施<職業教育法>加快發展兼職教育的若干意見》從國家、企業、學校、社會多個層面規劃了高職院校專兼職教師隊伍來源和培養的渠道。

1985年，由國務院提案，全國人民代表大會審議通過，正式確立9月10日為教師節。1993年《教師法》規定“職業院校任課教師必須……具備研究生或者大學本科學歷”，明確了職業院校的教師準入資格。 次年，《關于<中國教育改革和發展綱要>的實施意見》 指出“結合職業教育的特點， 制訂職業學校教師資格標準”。 通過一系列的政策法規確立教師社會地位并逐步建立起從宏觀層面國家法規到微觀層面學校規章的全面系統化高職院校教師資格標準。

1991年，《關于加強普通高等專科教育工作的意見》提出“研究適合專科學校特點的教師職務職稱評審組織和辦法”。1994年，《關于<中國教育改革和發展綱要>的實施意見》明確了“雙職稱制”職稱評定辦法。1995年，《關于開展建設示范性職業大學工作的通知》提出了建設1/3“雙師型”教師的目標。 1998年，《關于印發<面向二十一世紀深化職業教育教學改革的原則意見>的通知》對“雙師型”教師的具體能力和培養途徑提出明確要求。通過職稱評定、工作要求、勞動保障等方面一系列政策的出臺[2]，在保障教師合法權益的基礎上逐步建立起高職院校教師的管理體制。

1.2 調整轉型階段：1999—2011

20世紀末，為了應對國內外新形勢所帶來的前所未有變化，《關于深化教育改革，全面推進素質教育的決定》《關于全面提高高等職業教育教學質量的若干意見》相繼出臺推動高職教育從規模化建設逐漸邁入高質量發展的軌道。

2000年，《高等職業學校設置標準（暫行）》首次明確了“雙師型”教師的量化指標。同年第一次明確界定“雙師型”教師概念，即“既是教師，又是工程師和會計師”。 2006年，《關于全面提高高等職業教育教學質量的若干意見》細化了兼職教師的標準并將其作為“雙師型”師資隊伍建設的重要補充。 2011年，《關于進一步完善職業教育教師培養培訓制度的意見》提出了完善師資培訓制度的標準、方案等具體舉措。 從量化標準到概念界定再到實踐路徑對充實師資力量予以全方位的政策引領。

1999年，《關于新時期加強高等學校教師隊伍建設意見》提出教師隊伍建設作為教育教學工作的首要任務。 2004年，《關于以就業為導向，深化高等職業教育改革的若干意見》 指出要提高教師的職業道德、實踐能力和教學水平，培養一批高水平的骨干教師和帶頭人。同年，《關于全面開展高職高專院校人才培養工作水平評估的通知》通過量化師生比、專任以及兼任教師數量與結構等指標對師資結構提出了明確要求。

1.3 深化完善階段：2012至今

黨的十八大以來， 伴隨著社會主要矛盾的轉變，人們對于高職教育的需求也在日益增長。2014年，《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》明確指出了建立“中國特色”和“世界水平現代職業教育”兩大新時代職業教育主題[3]。

2014年，《現代職業教育體系建設規劃》提出多舉措改革用人、教師資格、培養培訓和編制制度。2015年《關于深化產教融合的若干意見》提出“探索符合職業教育……特點的教師資格標準和職稱評審辦法”。2018年，《關于全面深化新時代教師隊伍建設改革意見》將“建設一支高素質創新型的教師隊伍”上升到國家戰略層面。 從職業標準到人事制度、培養培訓體系建立起全方位、多維度的政策體系，不斷加強新時代高水平教師隊伍建設。

2012年，《關于深化教師教育改革的意見》 指出，要提升教師專業素養， 推進教師隊伍改革。 2014年，《關于建立健全高效師德建設長效機制的意見》 一方面規定了師德建設的原則及具體措施，另一方面提出了教師專業發展標準體系。2015年，《職業學校教師企業實踐規定》明確規定了教師企業實踐的專業和時間要求。2018年，《關于全面深化新時代教師隊伍建設改革意見》提出“把提高教師思想政治素質和職業道德水平擺在首要位置”。 師德表現、教學水平、專業技能成為新時代黨從戰略和全局高度深化教師隊伍質量建設的重要政策落腳點。

2 我國高職院校師資政策演變的特點及短板

2.1 我國高職院校師資政策的特點

（1）原則性與靈活性相結合。 作為高職院校的最高教育管理部門，教育部根據高職院校師資工作實際特點進行整體規劃，制定了大量政策。 教育部門在政策制定與執行中的主導作用加強了政策的權威性和科學性，確保了高職院校師資政策的原則性。 長期以來，教育部聯合多部門一起制定發布了多項政策。 通過人事、財政、勞動保障等多方面的相關配套措施充實高職院校師資政策內容， 全方位構建師資政策體系。 通過積極推動“簡放權”，鼓勵支持地方以及高校根據實際情況，制定符合自身實際發展水平的師資政策。 政策主體由中央到地方，由政府到高校的轉變增強了高職院校師資政策執行的彈性和可操作性，提升了政策執行的靈活性。

（2）延續性與創新性相結合。 無論是高職教育恢復重建階段，還是規模規范、內涵建設階段，“資格認定” “培養培訓” “師資結構” “考核評價” “管理制度” 等內容始終貫穿在各階段的高職院校師資政策中，表現出一脈相承的特點。 此外，隨著社會的進步，高職教育的發展，我國高職教育師資政策也在不斷調整，從混沌管理逐步走向科學治理。 在重建期間強調資格準入，擴張期注重師資結構，深化期提出擇優遴選都表現出高職院校師資政策與時俱進的特點。

（3）前瞻性與滯后性并存。就公共政策過程來看，政策問題進入議程是公共政策過程的首要環節。當問題引發政策制定者關注，繼而進入政策議程，經過政策方案選擇，再到政策制定出臺。 整個過程需要大量的時間， 這就導致公共政策呈現出與生俱來的滯后性。 根據統計的政策文本顯示，幾十年來我國高職教育師資政策并未出現明文廢止的政策。那么在實踐中當政策內容與現實需要不相適應甚至脫節時，就需要根據實際問題不斷進行修改、補充和完善。 從我國高職教育的實際發展歷程來看，師資政策往往是在不同階段的問題出現以后作為配套、補充性政策出臺。 事實上，政策的滯后性是與生俱來但絕非不可避免。 結合我國高職教育師資政策的問題導向可以發現，從歷史遺留的師資數量，到眼前存在的師資質量，再到未來的師資素質，政策制定者用不斷發展的眼光去認定政策問題。

2.2 我國高職院校師資政策的短板

（1）從教師層面看，政策協商參與渠道缺失。公共政策的實質是對利益的分配與增進[4]。 教師參與能夠保障政策真實反映教師實質需求， 提高政策認可程度，減少執行的阻力，是解決師資問題的有效途徑。盡管教師參與作用突出，但由于教師群體往往以學術和教學作為定位目標，缺乏參政議政的積極性。 師資政策被視為政府的分內事，普遍存在政治冷漠現象。 政治參與需要以組織的形式進行，教師群體沒有建立起表達價值追求的團體組織，教師參與缺乏實質的程序以及途徑，無法真正地實現政治參與，教師與政府之間缺乏有效溝通的媒介。

（2）從院校層面看，政策主體價值目標沖突。教育主管部門從頂層設計上需要統籌全局，作為政府部門必須從宏觀層面保障政策的平穩運行，政策核心價值導向在于公平。隨著市場在資源配置中主導地位的確立，計劃經濟時代傳統政府包辦一切的管理模式逐漸被打破，高職院校作為政策實質執行者的自主權逐漸擴大。 高職院校與市場接軌盤活了用人機制，激發了競爭活力，推進治理模式現代化[5]。但是市場機制效率本位的價值導向與政府注重公平的價值導向引發沖突，出現上有政策，下有對策的現象。

（3）從政府層面看，政策周期運行過程脫節。政策周期理論認為政策是一個由制定、執行、評估和終止等環節構成的動態過程。我國高職院校的師資政策還未形成良性的運行過程，政策運行仍停留在“缺什么補什么”的制定與執行階段，政策評估和終止環節則嚴重脫節。改革開放以來政府部門制定出臺了大量政策，然而明確發文廢止的政策卻寥寥無幾。 長期以來政策評估模式單一，依賴簡單的量化指標，無法準確有效的評估政策效果。 政策問題難以準確定位，只能通過不斷調整政策解決問題。

3 我國高職院校師資政策的優化路徑

3.1 培育多元政策主體，完善政策決策體系

治理能力現代化要求政府轉變職能， 教育管理部門同樣需要改變傳統的觀念。作為決策的核心，政府的主要職責在于利用法律、規劃、撥款等手段減少直接干預，轉向統籌規劃和宏觀調控。政治職能的轉變賦予了高校和教師團體更多的責任。高校要從教師資格、培養培訓、考核獎懲、社會保障等方面進一步細化落實管理部門的整體規劃。 我國的高校教師協會作為“第三部門”長期以來都處于缺位狀態。建立高職院校教師平等參與、自主管理的教師協會，發揮群體決策組織的“群策群力”優勢[6]，增強政策制定的有效性。培育多元政策主體是我國高職院校師資政策的基本路徑。

3.2 明確核心價值目標，構建政策執行體系

政策的價值目標貫穿了政策的全過程，對政策執行具有關鍵的導向作用。不同的政策主體具有各自不同的價值訴求，公共政策需要根據實際政策環境對不同的價值訴求中進行整合， 最終確立核心價值目標。黨的十九大以來“辦人民滿意的教育”對教師隊伍提出了更高的要求。習近平總書記“德為才帥”的思想為運用好市場機制這把“雙刃劍”指明方向。德高、藝高、技高的“復合型”教師7逐步確立為新時期核心價值目標。 高職院校應該樹立德才兼備的教師選拔培養觀念。明確核心價值目標導向是我國高職院校師資政策的根本路徑。

3.3 建立政策評估制度，健全政策評估體系

黨的十八大以來，黨中央高度重視政策評估的作用。 2015年明確提出“建立健全政策評估制度”。 2020年，黨的十九屆五中全會再次強調“健全政策事前評估和事后評價制度”。 解決高職院校師資政策評估環節脫節問題首要前提是建立多元化的政策評估主體，明確不同主體的職責[8]。規范第三方評估組織，發揮好非官方政策評估機構功能。其次建立政策信息公開平臺，落實不同主體了解參與政策評估的渠道。 最后加強政策評估結果的運用，建立自下而上的政策評估結果反饋機制。 為發現實際政策問題，制定新的政策方案提供依據。避免出現正確的政策方案解決錯誤的政策問題。