新時代基層信訪法治化建設的路徑

司春霞

中共重慶市大渡口區委員會黨校

基層信訪工作直接關系到人民群眾的切身利益，也直接影響到黨委政府的公信力，是一個地方穩定發展的基礎保障。近年來，隨著信訪制度的不斷創新完善，信訪在推進基層社會治理現代化，化解基層社會矛盾糾紛方面更加凸顯了其獨特的優勢。進入新時代，隨著全面依法治國深入推進，信訪也必將步入法治化軌道，這是新形勢、新任務對信訪工作的新要求。然而，現行基層信訪工作在實踐運行中還存在一些問題，離法治化建設還存在一定的差距，亟待采取相應的措施，加強基層信訪的法治化建設。

一、問題的提出

近年來，隨著經濟社會的快速發展、城市化進程的加快和改革開放的不斷深化，利益格局發生了深刻調整，人們的思想觀念也隨之發生了深刻變化。這種空前的社會變革，給我國經濟社會發展帶來了巨大的紅利，同時也必然帶來這樣那樣的矛盾和問題，比如大拆遷、大開發、大建設，各類矛盾凸現、交叉重疊、錯綜復雜，給基層社會的和諧穩定帶來了種種問題。一方面隨著人民群眾素質的普遍提升，日益追求對美好生活的向往，其民主意識、維權意識、政策觀念普遍增強，比以往任何時候都更加關注和注意維護自身的利益；另一方面隨著改革力度的加大，深層次的社會問題不斷暴露，而相關法律法規和政策不健全、不完善導致這些問題不能妥善解決。這些因素的疊加也導致了基層信訪穩定壓力持續增大。在新時代如何做好信訪工作，妥善化解社會矛盾，是基層社會治理創新必須面對的重要課題，也是推進依法治國的必然要求。只有加強新時代信訪法治化工作，將信訪全面納人法治化軌道，讓法治引領信訪工作的進行來切實解決信訪中存在的問題，能夠創新社會治理方式，提高社會治理能力，促進社會治理體系現代化。[1]

二、基層信訪法治化建設面臨的困境

（一）部分群眾法治觀念淡薄

部分群眾由于缺乏法律知識，再加上在思想觀念上仍然存在偏差，自認為“權大于法”，當遇到問題時，不是用法律武器保護自己，反而“信訪不信法、信上不信下、信鬧不信理”，往往采取上訪的方式解決。一是信“訪”不信“法”。認為政府權力大，遇到本來該由司法部門處理的問題，他們卻采取上訪的方式。既使是典型的涉法問題，明知用法律途徑能夠解決的問題，也不走法律訴訟程序，不找有關職能部門，而是選擇了信訪手段。認為信訪成本低、實惠多，普遍熱衷于信訪來解決實際問題。二是信“上”不信“下”。有些群眾有問題不找基層政府和具體部門、具體工作人員，認為只有找上級部門、上級領導才能解決問題，認為只要越級上訪，就能給基層政府施壓，就能解決自己的要求。三是信“鬧”不信“理”。部分群眾濫用信訪權利，“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”的思想根深蒂固，遇到問題就去信訪部門纏鬧，不達目的誓不罷休，甚至有些群眾認為不論反映什么問題，人多就是政策，人多問題就能解決，于是群眾集體上訪也時長發生。

（二）部分信訪工作人員法治能力不足

基層政府的社會控制力、號召力、凝聚力和說服教育作用薄弱，化解矛盾、調處糾紛功能明顯不足。尤其是部分信訪工作人員法治思維缺失，依法辦事能力不強，面對信訪群眾放映的問題不能依法依規及時解決，而是存在一些不作為或不負責任或亂作為的問題。一是依法辦事能力不強。有的接訪工作人員對《信訪條例》學習不夠，認識不深，以至于在處理化解群眾信訪問題過程中，只能憑經驗去解決，對群眾的正當訴求不能積極幫助協調解決，在執行政策過程中，方法簡單，作風粗暴，不僅不能及時化解矛盾，還導致矛盾激化，群眾合理訴求得不到答復，被迫重復上訪。二是依法用權能力不強，忽視困難群眾的合理訴求，特別是信訪問題涉及到多個部門聯合處理時，牽頭單位主動性差，協調配合部門存在踢皮球的現象。對群眾信訪問題重視不夠、方法不對、化解不到位，存在怕作為、不作為的現象，相互推諉、久拖不辦，在行使權力時不能妥善處理公與私，情與法的關系，不能依法公平公正處理群眾信訪訴求，結果將小問題拖成大矛盾。

（三）信訪法律制度建設不完善

健全完善的法律制度是信訪法治化建設的前提和基礎。自從《信訪條例》實施以來，結合社會發展實際，又陸續出臺了《司法行政機關信訪事項終結辦法》《信訪工作責任制實施辦法》《關于深入開展律師參與信訪工作的意見》等規范，可以說信訪法治體系建設不斷與時俱進，逐漸走向科學完善，然而仍不能滿足現實的需要。就現行《信訪條例》而言，其部分規定比較概括，缺乏可操作性，比如在接訪、處訪方面具體的程序缺乏，尤其是在方法措施方面沒有具體規范，導致在實踐操作中標準不統一，各自為政，甚至出現超越法律的界限。此外，當前信訪制度在基層運作的社會環境發生了重大變化，其功能也已異化成維穩的治民之策。[2]社會的變遷，信訪法律制度也必須要與時俱進，否則，信訪的法治化建設也難以推進。

三、推進基層信訪法治化建設的路徑

（一）提高思想認識，加強協調配合

信訪工作本質上是群眾工作，是推動解決信訪群眾合法訴求的重要渠道，是維護社會穩定的“穩定器”。各級領導特別是黨政一把手要充分認識信訪工作的重要性，增強政治意識、大局意識、責任意識、憂患意識，把信訪工作列入重要議事日程抓實抓好抓細。各部門做好各自業務范圍內的信訪穩定工作，破除“信訪工作都是信訪部門的事”的舊觀念，積極解決各自業務領域的信訪問題。對因官僚主義、形式主義、違法行政、侵害群眾合法權益引發的信訪問題，要實行責任倒查，嚴肅追究有關單位和人員的責任。總之，各部門要提高思想認識，加強協調配合，形成合力共同推進基層信訪工作的法治化建設。

（二）加大法治宣傳，提高群眾法治意識

《憲法》和《信訪條例》等法律法規賦予了公民信訪的權利，但是權利也是有邊界的，不可被濫用，尤其是在全面依法治國的的背景之下，法律保護公民的合法權利，但是法律也絕不會縱容個人濫用權利。信訪的法治化建設離不開群眾法治意識的提升，這就要求在基層社會進一步加強法治宣傳教育。一方面采用群眾喜聞樂見的方式廣泛宣傳法律知識，逐步樹立法治信仰，從而潛移默化的改變群眾“信訪不信法”的老觀念，鼓勵廣大群眾用法律武器來維護自身合法權益，讓法治思維深入人心。尤其要開展依法信訪活動宣傳，加大《信訪條例》等法律法規的宣傳力度，讓群眾不僅了解信訪人的權利，更了解信訪人的義務和所承擔的法律責任，在全社會營造依法辦事、依法信訪的良好氛圍，從源頭上、根本上減少非法信訪行為的發生。另一方面也要加大政策宣傳力度。黨的政策涉及到經濟社會生活的方方面面，涉及到群眾的切身利益。政策執行不到位、不透明，就會誘發上訪和引發各類矛盾，在政策執行上要保證公開、公平、公正，減少因不懂政策的盲目性上訪，把信訪行為降到最低限度。

（三）堅持依法行政，嚴厲打擊非法信訪

一是要嚴格依法行政，將國家政策法規不打折扣地貫徹落實到位，讓廣大群眾真正體會到惠民政策的好處。堅持嚴格依法行政、依法征地、依法拆遷，避免因執行政策不平衡、不連續、不到位引發信訪問題。強化科學執政、民主執政、依法執政意識，使群眾合理訴求解決到位，服務到位，從源頭上預防和減少群眾信訪案件的發生。二要在保證信訪渠道暢通的前提下，對上訪人反映問題已解決到位，但仍重復上訪的，要啟動調查、復查、復核“三級終結程序”。對信訪人不依法表達訴求，進行纏訪、鬧訪以及越級上訪，擾亂信訪工作秩序、社會管理秩序、危害公共安全、侵犯人身權利和財產權利等行為，依法由公安機關予以治安管理處罰，情節嚴重構成犯罪的，依法追究刑事責任。司法機關對嚴重擾亂信訪秩序的行為，絕不姑息，必須依法從嚴從快嚴厲打擊，狠剎鬧訪、纏訪、非正常上訪等違法信訪歪風邪氣，堅守法律底線，樹立法治權威。

（四）加強干部隊伍建設，提高法治能力

“信訪法治化，不僅要求信訪制度法制化，更要求信訪行為、信訪理念法治化”。[3]中國進入新發展階段，社會矛盾更加復雜多變，信訪人才隊伍面對新時期信訪工作已經顯得力不從心。重視信訪專業人才的培養是實現信訪法治化的重要環節，人才支撐是信訪制度良好運行和不斷發展的保證。[4]只有建設一只政治素質硬、敢擔當、有作為、有能力、懂法律的專業信訪干部隊伍，才能保障信訪在法治的軌道上發揮其最大優勢。一是完善業務培訓機制，加大對信訪干部政策法規的培訓力度，特別是隨著社會的快速發展，新舊法律政策變化較大的情況下，信訪干部能否正解讀法律政策，直接關系到能否處理好信訪矛盾糾紛的問題。進一步完善業務培訓機制，提高他們處理群眾訴求的能力，提高信訪工作的規范化水平，確保基層信訪問題得到及時妥善處理。二是定期開展研討交流，信訪工作人員要加強學習，提高業務水平，學習新政策，學習新理念，補充新知識，促進工作學習有效結合。同時不定期開展討論交流，強化學習效果，努力提高政策理論業務水平。三是提高政治素質，信訪干部要不斷增強黨性觀念和公仆意識，堅持以人民為中心，增強做好新形勢下信訪工作的使命感和責任感。

（五）完善信訪法律體系，推進信訪法治化

不以規矩不成方圓，不以規則何以法治？依規則實現規范化治理是法治化的應有之意。[5]基層信訪的法治化建設，雖然在實踐操作上主要是在基層，但是也離不開頂層設計，離不開宏觀層面的法律法規的支持。從全國各地在信訪法治化建設的經驗來看，信訪程序公開機制、信訪聽證機制、信訪第三方參與機制都取得了良好的效果，把這些成功的經驗總結上升到法律層面的時機已經成熟，應進快出臺《信訪法》，為信訪的法治化建設提供法治保障。同時在操作過程中嚴格區分涉法涉訴信訪與一般的信訪的區別，按照信訪的不同類別做好程序終結工作，防止信訪人纏訪、復訪亂象發生。

總之，貫徹全面依法治國新要求推進法治國家、法治政府、法治社會建設，弘揚“有權利則有救濟，但救濟并不是無終止的”[6]的法治理念，穩步推進信訪的法治化建設，為新時代基層社會治理的現代化保駕護航。