加熱不燃燒新型煙草制品卷煙認定問題研究

伍艷 重慶市沙坪壩區煙草專賣局

一、加熱不燃燒新型煙草制品概念及特點

（一）新型煙草制品分類

新型煙草制品主要是指區別于采用傳統燃吸方式的卷煙的煙草制品。相對于傳統卷煙，其主要特征是不需燃燒、基本無焦油等有害成分，同時能滿足人體攝入一定尼古丁的需求。[1]根據其制品使用形式，目前新型煙草制品可以分為三大類：電子煙、加熱不燃燒煙草產品和無煙氣煙草制品。無煙氣煙草制品主要包括嚼煙和鼻煙兩大類。[2]電子煙和加熱不燃燒煙草產品在抽吸過程中均產生煙氣，因此二者又被歸類為霧化產品。

電子煙和加熱不燃燒煙草制品又存在本質區別。加熱不燃燒煙草制品是由煙葉原料通過特定工藝流程制成，而電子煙并不直接使用煙絲形態的煙草，主要是將尼古丁液體霧化形成氣狀物。市場常見電子煙煙彈內液態尼古丁的提取來源較多，除煙絲外其他物品均可以提取，故二者不能混淆。

（二）加熱不燃燒卷煙概述

吸食加熱不燃燒卷煙時需要有加熱器具和“煙彈”，揮發后者尼古丁及香味物質，產生煙氣以滿足吸煙者需求。因為無明火、對周圍環境影響小、口感好，很符合年輕人的獵奇心理，傳播速度快。

目前，加熱不燃燒卷煙有四大國際品牌：菲莫國際的IQOS、英美煙草的GLO、日本煙草的雷諾REVO和普魯姆PLoom。其中IQOS卷煙在全球最為暢銷和流行，它由加熱棒、充電器和煙彈三部分組成，其中加熱棒、充電器屬于電子產品。IQOS加熱不燃燒卷煙填充物為煙草薄片，而該煙草薄片主要是通過對煙葉（片煙、梗煙）采取稠漿法等工藝制成。從技術特征可以判斷它是煙草制品，并非煙草供應商宣傳的所謂“戒煙藥品”。

二、煙草專賣壟斷體制價值分析

（一）煙草專賣壟斷制度優勢明顯

我國煙草專賣專營的制度本身就是實行國家壟斷。《煙草專賣法》第一條明確了其壟斷制度收益就是維護國家利益和消費者利益。多年來，煙草行業稅利占國家財政收入比重維持在7%左右。2002年至2019年，全國煙草工商稅利從1456億元增至12056億元。

（二）煙草專賣壟斷制度將深化完善

在今年抗擊新冠肺炎疫情期間，煙草行業為穩定經濟社會發展和就業大局、促進國家財政增收和經濟增長貢獻突出。一季度統計顯示，煙草是全國唯一稅收逆勢增長行業。第十三屆全國人民代表大會第三次會議中，李克強總理提出：“中央部門和各級政府都要過緊日子”。煙草行業在保障國家財政穩定中正發揮著前所未有的中堅作用。

《中共中央國務院關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》明確提出：“完善煙草專賣專營體制，構建適度競爭新機制”。說明未來一段時間，煙草壟斷制度仍將得到堅持完善和深化。

（三）煙草比鹽業專賣壟斷更為穩固

煙草和鹽業同屬國家壟斷經營的產業，是我國國民經濟的重要組成部分。但是因為制度設計上的不同，產生了不同的結果。在國務院推動各級政府簡政放權大背景下，工信部于2014年將食鹽專營許可證管理權下放省級地方政府管理。

1.法律基礎和體系不同

煙草專賣專營制度由《煙草專賣法》確立，屬于全國人大常委會立法，在法律位階上僅次于全國人大制定的基本法。經過30多年的發展，煙草專賣已形成了一整套較完善的法律體系。食鹽專營制度的法律依據則相對較低，《食鹽專營辦法》是國務院出臺的行政法規，且管理法制不統一，實際上是在統一領導、分級管理、專營專賣大框架下的多元管理體制，影響了法規的權威性和嚴肅性。

2.機構設置和執法效果差異較大

國家煙草專賣局先后歸口輕工部、國資委、發改委、工信部管理，一直是委管局，各級均建立了垂直管理的執法機構。為打擊日益增加的涉煙違法犯罪，煙草行業與各級黨、政及司法部門密切聯系，經費保障到位。相比而下，食鹽專營管理機構獨立性較差，各級在管理體制上不一致，在隸屬關系和人員身份上均不統一，造成執法力度不如煙草。

3.煙草專賣與鹽業專營成效差距較大

煙草行業實行專賣制度30年來在各方面都取得了較大的成就。表現在產業結構調整較快，市場集中度、產業集中度連年提高，工業設備、生產工藝和生產效率都達到了國際先進水平。食鹽專營雖然在推廣普及碘鹽供應、防治消除碘缺乏病方面起到巨大的推動作用，但產業集中度較低，技術較落后，產品單一，造成較嚴重的地域封鎖。[3]

三、加熱不燃燒煙草制品對煙草壟斷帶來的沖擊

（一）顛覆國內煙草壟斷影響國家經濟安全

1.搶占技術和市場高地

加熱不燃燒等新型煙草制品被認為是繼1881年美國人伯賽克成功設計卷煙機、20世紀60年代濾嘴型卷煙問世之后，煙草行業的第三次重大技術變革，是最可能對傳統卷煙產生顛覆性影響的創新產品。

跨國煙草巨頭利用其雄厚積累和研發優勢率先生產較成熟的加熱不燃燒煙草制品，試圖通過它撬開我國卷煙壟斷市場，找回在傳統煙草市場競爭中失去的陣地。從2012年開始，新型煙草制品異軍突起，全球銷售額從6億美元迅速增長到100億美元以上，日本等國家加熱不燃燒產品甚至出現供不應求的現象。據預測，加熱不燃燒產品必然將占據更大的市場份額。

2.貿易摩擦制約煙草出口

2019年5月以來，美國率先對中國進口商品加增關稅引發中美新一輪貿易摩擦。貿易大戰一觸即發，中美兩國及周邊多國進入空前貿易摩擦期，造成煙草跨境投資受阻及卷煙出口貿易滑坡等問題。為迎接國際煙草貿易挑戰和風險，中國適應國際市場新趨勢的同時應首先保住國內市場傳統陣地。

（二）侵占國內消費空間沖擊國家財政稅收

1.國內市場尚不具備開放條件

根據我國2001年簽訂的《中華人民共和國加入世界貿易組織議定書》及對外貿易經濟合作部、國家煙草專賣局相關規定，我國對煙草類貨物進口和出口均實施國營貿易，中國煙草進出口（集團）公司統一組織煙草類貨物進出口貿易。由于國內技術研究滯后，相關知識產權被國外壟斷，如果在未充分準備的情況下貿然放開該領域市場，會擠占沖擊民族工業，危及產業安全。

2.大量走私入境擠占國內市場

目前國內未上市銷售加熱不燃燒卷煙，也未國營進口，市場上銷售的相關產品都是非法渠道進入。非法加熱不燃燒煙草制品性質上同走私煙一樣，是對國內煙草市場資源的侵占。

在加熱不燃燒卷煙走私案件中，犯罪人員從境外組織貨源，沿物流進入我國境內。在海關等各方打擊壓力下，近兩年加熱不燃燒卷煙走私案件呈現明顯的中西部中轉、多輻射的特點。[4]供需矛盾下，加熱不燃燒卷煙在國內銷售量和價格也一路走高。國際供應商千方百計撬開中國市場口子，比如以日本為跳板，讓水客“螞蟻搬家”式走私入境。在日本的中國中間商持續大量掃貨，沖擊本國銷售，當地專賣店甚至打出了只向其國民銷售IQOS全套設備，國外消費者只能購買配套加熱不燃燒煙支。[5]全國范圍的打擊同時逼迫違法分子探索入境口岸、途徑的多元化。除水客外，走私分子利用國際航班、渝新歐鐵路、國際貨輪等通過海、陸、空大肆入境。近年案件還顯示，走私通道已擴展到云南和廣西北海、廣東深圳、香澳等，逐漸呈現全國包圍之勢。

所以，加熱不燃燒卷煙國內卷煙市場正常秩序，導致國家稅收流失，應該依法監管。

四、加熱不燃燒卷煙性質認定依據及過程

實際上，在該標準修訂前，根據國際公約和國家質檢中心檢驗，加熱不燃燒煙草制品就已被認定為卷煙。

（一）國際公約認定

我國于2003年11月10日簽署《世界衛生組織煙草控制框架公約》。該公約第1條（f）中“煙草制品”系指全部或部分由煙葉作為原料生產的供抽吸、吸吮、咀嚼或鼻吸的制品。

2013年1月10日，我國簽署《消除煙草制品非法貿易議定書》。第I部分引言第1條“術語的使用”2“卷煙”系指以卷煙紙包裹的、供抽吸的卷煙絲；13“煙草制品”系指全部或部分由煙葉作為原材料生產的供抽吸、吸吮、咀嚼或鼻吸的制品。

可見，國際上對煙草制品定義核心是煙葉原料制成，方式涵蓋抽吸、吸吮、咀嚼或鼻吸多種，燃燒形式不論。

（二）國家煙草質檢中心檢驗認定

2017年11月3日，國家煙草質量監督檢驗中心對加熱不燃燒新型卷煙樣品進行檢驗，并出具《鑒別檢驗證明》，檢驗結果為：a、樣品中檢出煙堿；b、樣品中檢出四種煙草特有N-亞硝胺；c、樣品中右旋煙堿旋光異構體比例與煙草及煙草制品中右旋煙堿旋光異構體比例的范圍相一致。d、樣品中含有的次要生物堿種類與煙草制品中次要生物堿種類相一致。由此得出結論，樣品含有煙草特征成分，樣品填充物由煙葉制成。國家煙草專賣局在向海關總署的《關于征求電子煙等新型煙草制品定性等有關意見的復函》（國煙辦綜〔2018〕182號）中也明確，IQOS、PLOOM TECH等加熱不燃燒煙草制品均符合卷煙特征，屬于新型卷煙，應當作為煙草專賣品中的卷煙進行監管。

（三）各省質檢報告認定

2017年10月，國家煙草專賣局科技司連續下發《關于開展新型卷煙產品鑒別檢驗工作的通知》（國煙科監函〔2017〕34號）和《關于發布新型卷煙產品鑒別檢驗技術資料的通知》，要求各省級煙草質量監督檢測站開展IQOS卷煙的鑒別檢驗工作，并發布了包括IQOS卷煙在內的四類新型卷煙產品的技術資料。

結合上述標準，各省煙草質檢站根據《鑒別檢驗證明》出具《卷煙真偽鑒別報告》。如最早支持打擊加熱不燃燒卷煙走私犯罪的浙江省煙草質檢站報告中表述：a、煙枝：濾嘴段（三段式）、煙絲段、接裝紙、卷煙紙各項目的鑒別特征與標樣對比無顯著差異；b、煙絲：填充物由煙葉制成；c、條盒、小盒商標紙上印有“吸煙是導致肺癌的原因之一”等外文警語，未見“由中國煙草總公司專賣”字樣，結論是樣品符合卷煙包裝和制作工藝。

（四）卷煙國家標準修訂

國家標準《煙草術語第2部分：煙草制品與煙草加工》（GB/T 18771.2-2015）第1號修改單已于2019年3月29日經國家標準化管理委員會批準，并于當日起實施。

原國家標準GB/18771.2-2002煙草術語第二部分中對卷煙的定義表述為“將煙葉等切成煙絲，用卷煙紙把煙絲制成供人們燃吸或其他方式抽吸的煙草制品”，現改為：“以全部或部分煙草為原料，用卷煙紙或其他材料包裹后加工制成的，供人們燃吸或以其他方式抽吸的煙草制品，不包括雪茄煙。”新的定義主要突出原料（全部或部分煙草）、工藝（用紙或其他材料包裹）和用途（供人們燃吸或其他方式抽吸）三個特征。

隨著卷煙定義的明確，加熱不燃燒卷煙因為是含煙草的煙彈而直接歸屬卷煙。卷煙產品鑒別檢驗工作按照現行卷煙產品鑒別檢驗規程有關規定執行即可，故《關于開展新型卷煙產品鑒別檢驗工作的通知》（國煙科監函〔2017〕34號）于2020年2月作廢。

五、結束語

根據國際協議和國內法律和相關標準，可以認定加熱不燃燒煙草制品屬于卷煙、屬于煙草制品、屬于煙草專賣品，是煙草專賣法管理范疇。雖國外煙草巨頭意在戰略布局，搶占中國市場，但中國實行專賣壟斷制度，我們應充分利用“游戲規則”對其實施嚴格監管，為國家經濟安全保駕護航，在戰略上為國內相關新型煙草制品發展奪回時間與空間。