從缺失到完善
——我國野生動物保護政策的發展邏輯建構

趙筱洋子 胡紅霞

(云南師范大學 歷史與行政學院，云南 昆明 650500)

自黨的十八大以來，黨中央深刻回答了“為什么建設生態文明、建設什么樣的生態文明、怎樣建設生態文明”的重大理論和實踐問題。生態文明建設各項工作受到了高度關注,國家確立了生態文明建設在國家戰略發展中的重要地位。長期以來，由于生態環境的破壞嚴重、野生動物的保護實施不到位等問題嚴重威脅著我國野生動物資源的豐富性及物種的多樣性，使我國野生動物保護的必要性與重要性凸顯。而野生動物保護政策出臺與立法是促成野生動物保護工作有效開展的關鍵手段，也是檢驗生態文明建設成效的有力指標。通過回顧我國野生動物保護政策的發展歷程，探究發展邏輯與特點，為我國在生態文明新背景下更好地推行野生動物保護政策提供路徑支持。

1 我國野生動物保護政策發展歷程分析

本文選取的政策出臺時間段為1949年至2021年，分別以建立自然保護區、制定野生動物保護法、提出生態文明建設這三個關鍵事件為劃分依據，政策信息主要來源是北大法律信息網和百度法律百科。我國野生動物相關政策經歷了從缺失到完善的發展過程，可以大致將其歸納為以下四個階段：第一，建國初期對野生動物的保護政策缺失階段；第二，大面積寬泛保護的起步與探索階段；第三，保護意識增強，相關政策和法律法規逐步發展與完善階段；第四，開展生態文明建設，推動野生動物保護事業發展階段。

1.1 缺乏保護措施階段：1949—1956年

新中國成立之初，百廢待興，為解決國家安全、社會穩定、人民生存生計等諸多問題，黨和國家將工作重點放在維護國家安全穩定和經濟建設方面，并未注重對生態環境的保護。在人民食不果腹的貧苦年代里，捕食野生動物是維持生活的主要途徑。當時政府對捕獵的行為并未明確禁止，在廣大的農村地區人們可以不受管制地捕獵和販賣野生動物；加之快速發展重工業與不科學地開發自然資源，嚴重威脅和破壞了野生動物的棲息地，大量野生動物失去生存空間。過度獵殺和生態環境破壞是造成野生動物種群和數量快速下降或消失的首要因素，這也成為后來注重開展野生動物保護工作的原因。

1.2 起步與初探階段：1956—1988年

1.2.1 自然保護區的建立

我國自然保護區的發展始于1956年鼎湖山自然保護區的建立。為保護鼎湖山豐富的動植物資源，以陳煥鏞教授為代表的科學家積極向上級部門建議設立自然保護區。設立自然保護區雖然并不是專門的野生動物保護政策，但是建立自然保護區在維護我國生態安全方面起到了極大的示范和推動作用，也為科研人員的科研工作創造了良好的條件。

1.2.2 自然保護區管理的初步探索

管理是自然保護區長遠發展的關鍵。1985年7月6日原林業部發布了《森林和野生動物類型自然保護區管理辦法》。辦法規定了自然保護區有國家和地方兩級，以及建立自然保護區的相關條件；在管理機構、管理主體間劃分權利與義務；自然保護區管理機構為更好地開展保護工作，可以在毗鄰的縣、鄉人民政府等有關單位的協助下，制訂保護公約，建立自然保護區聯合保護委員會，協助保護區做好相關工作。根據實際情況需要，在遵守國家相關規定的前提下，可在自然保護區設立公安機構或者配備公安特派員。

1.2.3 制定野生動植物入藥規范

從古至今，野生動植物藥材被廣泛運用于我國的醫療實踐，成為我國中醫藥賴以發展的重要資原。在適應醫療衛生事業發展需要的同時，為減少對野生動植物藥材的過度消耗，實現保護與利用雙贏的效果，1987年10月30日國務院發布了《野生藥材資源保護管理條例》。條例對野生動植物藥材的采取分級管理的方式，對不同等級的野生藥材的采用進行細致嚴格的規定；明確了采藥證頒發和管理主體；并對保護與違反該條例規定的行為分別給予獎勵與處罰。

可以看出，此階段我國關于野生動物保護的政策數量較少，不夠全面，但保護體系已初見雛形。自然保護區建立之初并未制定明確的保護措施和規定，直到1985年才明確提出自然保護區具體管理辦法，野生動物保護工作有規可依并逐漸規范。自然保護區管理制度的不斷完備，提高了野生動植物藥材獲取難度，違規進入保護區開采野生動植物藥材的行為受到了約束，這也進一步推動了野生動物入藥管理政策的出臺。野生動物入藥管理是完善野生動物保護體系的重要一環，在滿足社會需要的同時，野生動物市場交易行為得到了進一步規范。

1.3 發展與完善階段：1988—2012年

1.3.1 我國野生動物保護有了專門的法律

為維護生態平衡，保護與拯救瀕危野生動物，確保野生動物資源安全、穩定和可持續利用，1988年第七屆全國人民代表大會常務委員會第四次會議通過了我國第一部《中華人民共和國野生動物保護法》，標志著我國野生動物保護有了專門的法律。原林業部于1992年頒布并實施了《中華人民共和國陸生野生動物保護實施條例》，原農業部于1993年頒布并實施了《中華人民共和國水生野生動物保護實施條例》，對《野生動物保護法》進行完善和補充。這兩個條例更加突出強調對瀕危、珍貴、有益的和有重要經濟、科學研究價值的陸(水)生野生動物的保護。《中華人民共和國野生動物保護法》對實施主體的權力與義務、具體執行措施、違法行為處罰等方面進行了詳細的規定，為后續相關政策制定提供了法律依據與指導。

1.3.2 重點保護野生動物繁育馴養規范化

通過人工馴養繁育重點保護野生動物來滿足市場的需求，是減少捕殺野外動物的重要方式。1991年1月9日原林業部公布了《國家重點保護野生動物馴養繁殖許可證管理辦法》，對繁育馴養野生動物的物種、單位和個人提出了嚴格的要求，使繁育馴養工作在行政主管部門的指導與監督下進行，規范了野生動物養殖業的發展。

1.3.3 嚴格管控獵槍彈具

獵槍殺傷力強，是野生動物的一大威脅。為保護野生動物資源，減少人為傷害以及維護社會安全，1993年12月25日，原林業部、公安部發布了《中華人民共和國獵槍彈具管理辦法》，從獵槍彈具的生產、銷售、使用、運輸和罰則方面進行了規定。建立了嚴格的獵槍彈具生產與買賣申請和審批制度，對獵槍彈具的營銷單位和持有者進行嚴格管控，對非法生產、改裝、運輸、使用獵槍彈具的行為加以處罰，有效規范和限制了非法獵捕野生動物的行為。

1.3.4 強化對自然保護區的管理

采取有效的管理措施是使自然保護區充分發揮生態功能的關鍵。為加強對自然保護區的管理和建設，維持保護區生態環境的穩定，國務院于1994年10月9日發布了《中華人民共和國自然保護區條例》。該條例分別從管理方式、管理主體、獎懲措施、捐贈、經費來源等方面對自然保護區的工作進行了更明確的規定，以適應自然保護區發展的需要。

1.3.5 加強對城市動物園的管理

為豐富市民的文化生活，很多城市陸續建起野生動物園，以供市民參觀游玩。原建設部于1994年8月16日頒布了《城市動物園管理規定》，于2001年和2004年進行了兩次修訂。該規定從野生動物園的規劃、建設、管理、保護、獎懲等方面進行規范，打擊了各種飼養亂象，規范了野生動物園各項工作，同時對用于商業用途的野生動物的保護與救助也起到了規范與指導作用。

1.3.6 嚴管進出口，保護我國生態安全

野生動物的流動可以分為自然流動和非自然流動。隨著運輸能力的增強，為加強對陸生野生動物外來物種的管理，減少其入侵危害，將我國生態環境控制在安全范圍內，2005年9月27日原國家林業局公布了《引進陸生野生動物外來物種種類及數量審批管理辦法》，對從境外引進陸生野生動物外來物種的申請、外來物種的繁育以及如何處理外來物種逃逸事件等方面進行了規定。2006年4月29日國務院發布了《中華人民共和國瀕危野生動植物進出口管理條例》，嚴格管控野生動物進出口程序，為野生動物進出口打造了生物安全保護罩。

1988至2012年間國家共發布野生動物保護相關政策及法律法規修訂26次(如圖1所示)。其中《野生動物保護法》的頒布標志著野生動物保護體系的初步形成，使得野生動物保護有法可依。在此基礎上針對野生動物保護中出現的各種問題，在重點野生動物繁殖馴養、槍支管理、自然保護區管理與建設、動物園管理、生態安全方面也有針對性地出臺了相關政策。可以看出，這一階段我國的野生動物保護政策明顯增多而且更加全面和細化，更加注重人類社會與野生動物之間特定問題的解決，保護體系從寬泛走向具體，野生動物保護事業獲得了極大的進步。

1、多媒體課件技術在多個行業領域已經得到了廣泛運用。很多年前，大中小學在課堂就已經普及運用多媒體課件，用以輔助課堂中抽象的教學點和難以放在課堂中講解的內容。隨著信息化技術的發展，多媒體技術已經從原有的PPT、Photoshop等，擴展到如今的AR、VR等，形式也擴展到互聯網授課、微課、慕課等新模式。盡管最尖端的AR、VR等人工智能技術還未普及，但其他形式的技術仍有很多可供選擇。

圖1 1988—2021年野生動物保護相關政策發布數量圖

1.4 高度重視階段：2012至今

生態環境與野生動物的關系密不可分，高度關注生態環境并采取積極措施，不僅能有效改善生態環境，更為保護和維護生物多樣性創造了有利條件。

1.4.1 大力開展生態文明建設

面對日益嚴峻的生態環境問題，2012年黨的十八大提出“大力推進生態文明建設，扭轉生態環境惡化趨勢”的發展目標，強調要樹立尊重、保護和順應自然的生態文明理念，充分體現出黨和政府對生態環境的高度重視。大力推進生態文明建設著重強調要加大自然生態系統和環境保護力度，擴大湖泊、森林、濕地面積，保護生物多樣性。2015年黨的十八屆五中全會首次將增強生態文明建設寫入國家經濟和社會發展規劃，并提出綠色發展理念；2017年黨的十九大再次強調生態文明建設的重要性，更將其提升到人類命運共同體理念的高度；2020年十九屆五中全會提出促進人與自然和諧共生，要嚴守生態安全邊界，要通過完善生態文明領域統籌協調機制來推動生態文明體系建設，推動可持續發展戰略向縱深發展，促進經濟社會發展綠色轉型的全面實現，建設人與自然和諧共生的社會，打造人與自然生命共同體。

1.4.2 收容救助制度的建立

由于長期存在非法捕獵、販賣野生動物等行為，以及人們不斷侵占野生動物的活動空間，使得大量野生動物受到人為傷害而需要救助。為了規范野生動物的救助，2017年12月1日原國家林業局頒布了《野生動物收容救護管理辦法》，對救助對象和施救責任主體做了明確的規定，對如何處理康復或死亡的野生動物做了說明，并要求為被救助的野生動物建立相應的檔案，同時規定獎懲措施。

1.4.3 全面禁食野生動物的決定

為防止經營及食用野生動物將病菌傳給人類，造成大規模公共衛生事件，對人類生命安全造成重大損害，2020年第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十六次會議通過了《全國人民代表大會常務委員會關于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習、切實保障人民群眾生命健康安全的決定》。該決定要求重新制定并公布畜禽遺傳資源目錄，并且對非法野生動物交易加重處罰，強調要妥善處置現有養殖的野生動物，通過行政和經濟力量有效制止野生動物非法交易，以規范市場秩序，保護野生動物。

圍繞生態文明建設而開展的各項環境保護措施，使生態環境得到了保護和恢復，野生動物也因此受益。此階段政策出臺的頻率減慢，但在政策中更多地融入了人文關懷，體現出尊重自然的思想，重視因野生動物引起的各類突發公共衛生事件的處置，推動了野生動物保護體系向科學化發展。(如表1、圖1所示)。

表1 我國野生動物保護發展階段與主要特征

2 我國野生動物保護的成就與挑戰

2.1 野生動物保護工作取得成就

2.1.1 自然保護區建設不斷完善

自然保護區管理制度更加完備，在質量以及數量方面有了很好的發展。截至2018年底，全國共建2 750個自然保護區，其中國家級自然保護區474個。自然保護區占我國陸域國土面積的15%，其總面積為147萬平方公里。

2.1.2 瀕危物種數量得到穩定提升

隨著野生動物保護相關規定、辦法的出臺與修訂，我國瀕危野生動物在數量上得到了恢復。2020年，我國為上百種珍稀瀕危野生動物建立了穩定的人工繁育種群，拯救工作成效顯著，例如：野生大熊貓種群增至1 864只，朱鹮野外種群和人工繁育種群總數超5 000只，亞洲象野外種群增至300多頭，藏羚羊野外種群恢復到30萬只以上，為瀕臨滅絕的野馬、麋鹿重新建立起野外種群①。

2.1.3 打擊非法販賣野生動物成效突出

我國海關、森林公安等機構多年來嚴厲打擊非法野生動物交易，偵辦并查獲多起重大野生動物走私案件，并對查獲的野生動物活體進行救助，銷毀非法走私的野生動物制品。例如：2020年由海關總署統一指揮廣州、成都等海關緝私局聯合開展打擊野生動物走私“護衛2020”專項行動，當場查獲并扣押包括“干制蛤蚧”在內的野生動物制品20.3噸②；2018年汕頭海關在海關總署緝私局和廣東分署緝私局的指揮和協調下，一舉摧毀走私團伙夾藏走私進口鸚鵡蛋孵化出售牟利的犯罪網絡，該案涉及鸚鵡蛋198枚，金剛鸚鵡、巨嘴鳥、黃冠鸚鵡等珍稀鳥類567只③。在拯救野生動物的同時，也阻斷問題商品流入我國市場，維護了市場秩序，保護了人民生命健康。

2.2 野生動物保護工作面臨的挑戰

我國的野生動物保護政策得到了極大的完善，但隨著社會的快速發展，新的矛盾與問題也在不斷出現。

2.2.1 非法走私野生動物問題仍然嚴峻

雖然我國保護野生動物工作成效顯著，但某些國家不重視野生動物保護工作，讓不法分子有機可乘。他們通過非法渠道將國外野生動物運進我國，使得我國野生動物非法交易市場長期存在；加之野生動物交易豐厚利潤的有力驅使，造成我國非法野生動物交易屢禁不止。據統計，2019年全國海關偵辦瀕危動植物及其制品走私犯罪案件467起，查獲包括穿山甲、象牙等各類瀕危物種及其制品1 237.6噸，分別較上年增長2.2倍和8.6倍④。

2.2.2 一些公民缺乏野生動物保護意識

公民保護意識的缺乏成為野生動物的主要威脅因素。部分公民受利益驅使或愛好、憎惡等思想和情緒的影響，在山林、江河私自設捕獵夾、漁網。例如，2020年11月，湖北省十堰市張灣區某村村民周某，私設捕獵夾并捕食了國家二級保護動物黃麂；2021年3月，在四川達州市清水村村民范某家中查獲大量捕獵夾和被捕殺的野生動物。類似的案例廣泛存在于野生動物資源豐富的鄉村地區，表明仍有部分公民缺乏野生動物保護意識，知法犯法、懷有僥幸心理的絕非個例。野生動物保護單靠政府力量難以有效開展，還需要全體公民的共同參與和支持。

2.2.3 經費保障不足

野生動物保護經費保障不足成為長期困擾保護工作開展的不利因素。野生動物保護經費主要來自財政撥款和社會捐款兩部分。一方面，野生動物保護成果見效慢、投入大、周期長，相較于見效快、周期短的政策，野生動物保護在政府財政投入上容易受影響，常常出現資金供給不足的情況；另一方面，自然保護區位置偏遠，遠離當地經濟中心，并且民間的野生動物保護公益組織數量少，發展水平不高，籌集社會資金的能力和渠道有限。

3 我國野生動物保護政策之展望

在生態文明建設的背景下，作為生態文明建設重要內容的野生動物保護也迎來新的發展時期。雖然我國野生動物保護政策在十多年的發展中逐步完善，但是在具體實踐和處理不斷出現的新問題上，還需要有針對性地改進與提高。黨的十八大提出關于生態文明建設的新要求為我國完善和發展野生動物保護政策指明了方向，從現階段我國野生動物保護政策的現實效應看，法律法規制定、保護機制完善、資金投入創新仍是新時期政策完善路徑的方向。

3.1 加強對野生動物保護相關法律法規的運用研究

法律是保護野生動物的利劍和根本保障，制定并完善野生動物保護的相關法律是維護生物多樣性以及適應生態文明建設的重要舉措。

第一，隨著生態文明建設的深度開展，應該重視野生動物保護的法律完善工作，加強野生動物保護相關法律的專門研究，促進野生動物保護法律法規與社會經濟發展更好地融合。目前，有關野生動物保護的相關法律法規中，僅有一部《野生動物保護法》，而其他則以辦法、條例居多，雖然都為具體的保護措施，但是在效力等級和實施權范圍上仍存在差異，應當適當擴充野生動物保護法的內容，擴大法律保護范圍。

第二，以實踐反饋推動法律法規建設。法律法規適用性的強弱直接影響到實踐效果，雖然已有較為完善的保護制度，但是法律、法規、規章的實踐效果仍然有不盡人意之處，非法捕獵、販賣、運輸野生動物的行為仍禁而不止。應通過實踐反思現有的法律法規在執行過程中是否存在程序繁瑣、執行力量不足或能力不夠、行政主管部門重視程度不高等問題，采取措施調整完善相應的法律法規，促進理論與實踐更好地融合。例如：優化捕獵許可、野生動物進出口等行政審批流程；加大對違法違規的個人或組織的處罰力度；建立健全執法不嚴的問責處罰制度，等等。

3.2 完善野生動物保護機制，因地制宜開展保護工作

把握生態文明建設發展新機遇，完善野生動物保護機制，因地制宜地開展保護工作是推動野生動物保護事業發展的關鍵。我國地大物博、幅員遼闊，造就了我國野生動物資源豐富、分布廣泛的特點，不同地區擁有的野生動物種類、數量和自然保護區數量也不同，增加了野生動物保護的難度。因此，需要因地制宜開展保護工作。

首先，充實官方與非官方野生動物保護機構。野生動物保護機構是直接進行保護的主體，對于野生動物資源豐富的地區來說，一是著重建設政府野生動物保護部門，以優厚的條件吸引專業技術人才的加入；二是依據地區實際工作的需要增設保護機構，實現保護精準化、專業化。其次，整合野生動物保護資源。人財物對于支持保護工作順利推進非常關鍵。一是專業人員管理野生動物保護所需的各項資源，應高效利用防止浪費；二是加快培育集救助、追蹤、飼養為一體的專業化野生動物保護隊伍，發揮資源集中優勢。最后，探究與借鑒是完善本地區野生動物保護體系的重要方式。一是在要實踐中探索適合本地區實情的保護途徑，制定或調整相應的規章制度，用制度規范實踐，用實踐提升制度質量；二是借鑒情況相似地區的保護經驗，加以應用。

3.3 創新保護資金投入機制，確保保護工作順利開展

確保野生動物保護經費來源穩定是開展各項工作的保障。在遵守野生動物保護法相關規定的前提下，在保護區創新以政府財政為主導，社會和個人積極參與的資金來源機制，充分調動政府、社會、個人的力量支持野生動物保護事業。第一，政府作為野生動物保護的主力，在野生動物保護的財政投入上，要制定資金投入年度計劃，不因投入大見效慢而削減財政投入，并且保護經費還要隨地區經濟水平的提高而增長，堅定不移地支持本地區野生動物保護工作。第二，喚起社會公眾對野生動物的保護意識是重要前提，尤其是在野生動物資源豐富的地區，要創新野生動物保護的宣傳方式，采取開展公益宣講、保護成果展示、實際體驗、加深教育融入等方式，提高公民保護野生動物的意識，充分吸引社會和個人參與野生動物保護工作。第三，鼓勵和支持民間成立野生動物保護基金組織，在政府監督下開通捐款網站、公眾號等渠道籌集社會資金，并依據國家有關規定制定捐款制度，規范捐款程序。

注釋：

①瀟湘晨報.https://baijiahao.baidu.com/s?id=16933060 45417159536&wfr=spider&for=pc.

②北晚新視覺網.https://baijiahao.baidu.com/s?id=1660380212950840912&wfr=spider&for=pc.

③汕頭橄欖臺.https://www.sohu.com/a/234015425_239208.

④新浪財經.https://finance.sina.com.cn/china/2020-02-23/doc-iimxyqvz5165025.shtml.