社會工作機構在地化長效服務困境及其超越
——基于H市F社區的實地研究

趙 雪

(安徽大學 社會與政治學院，安徽 合肥 230601)

在經濟體制迅速發展和改革趨勢下，社區治理成為我國社會建設的重要內容。黨的十九大后，社區治理受到黨和政府的高度重視與大力支持。中共中央國務院在加強和完善城鄉社區治理的意見中提出，今后要基本形成黨組織領導、多方參與、共同治理的社區治理體系。社會工作機構以其獨特的專業價值觀、理念、模式、方法和技巧提供專業服務，成為參與社區治理不可或缺的主體和支撐。

1 社會工作機構在地化長效服務的價值

隨著我國經濟快速發展，內地社會工作機構發展的困境也越來越明顯，尤其是社會工作機構不能夠持續穩定地提供長效服務，使其發展前景受到很大的限制。基于H市F社區社會工作機構發展的實證調查發現，社工機構的在地常態服務困境重重，主要表現為：第一，社會工作機構的服務以政府需求為導向，而不是社區居民的真實需求；第二，社區監管社工機構呈內卷化趨勢，使服務質量受損；第三，社工機構發展資源不足，主要表現為對政府資金依賴性強、社會工作人才流失嚴重，影響機構在地常態服務的穩定性。

在基層社會治理專業化訴求日益迫切的今天，社會工作機構如何破解常態化服務發展困境，是擺在社工人面前不可回避的現實問題。歐美及我國港臺地區社會工作機構起步早，現今已經形成成熟的服務模式，對我國內地社會工作機構的發展有很好的示范作用。以H市F社區為基礎，深入探討社工機構長效服務發展的困境及成因，借鑒社工機構的在地常態化服務的經驗，探索解決問題的路徑，共同推動社會工作機構在社會治理中發揮專業價值。

2 社工機構在地常態化服務的分析框架

在地常態化服務是一個內涵豐富的概念。理解在地常態化，要從在地化和長效機制兩個關鍵詞加以把握：

一方面，在地化是本土化的延伸。學者季乃李在研究政治學在地化時提出，本土化是與國際化相對的概念，在地化則是以學者生活的區域為研究的坐標參照系，即學者們的研究對象就是自身生活的區域，從直接感受到的生活區域和當地發生的諸多現象中提煉出自己的研究對象，然后運用相關理論和方法對其進行研究[1]。在此基礎上，學者張樂提出了社會工作在地化的含義，認為在地化除了中國化這一宏大的全球視野層面的含義之外，更強調社會工作在較小范圍內，如在地方上的“落地生根”的過程，此觀點突出社會工作根植于地方乃至基層街區場域的過程及其結果[2]。史鐵爾提出了一種更加通俗易懂的解釋，認為在地化是指一個地區或國家中，諸如經濟、文化、人才的發展都必須以地方的需求為導向，方能加速發展。在地化可被定義為某一產品、服務、人才的應用，能夠融入某一特定文化或語言地區，并得到長期發展[3]。綜上，在地化是指社會工作從具有成熟體系的中心區域傳播到邊緣地區后，需結合當時當地的特點，形成具有本土特質的理論與實務體系。

另一方面，長效機制是指社會工作機構扎根于社區，通過資源和制度的保障，持續地進行服務。將社工服務常態化，成為社區治理不可或缺的一部分。多數學者從信任機制的角度出發來支持社工機構長效機制的建立，如劉帥順、張汝立認為社會工作機構在較長的時間跨度內扎根于某一社區提供專業化服務，會提升此社區居民的信任感，使專業社工成為社區內群體值得信任的社會資本[4]。還有學者從在地化與長效機制的聯系出發，提出社工機構長效機制可以反哺其在地化。如學者李日禾等人在總結三社聯動實踐經驗基礎上，認為社工機構長期參與基層治理工作，可以不斷優化服務，從而真正落實本土化、專業化的服務體系[5]。胡承廣則提出，在長效機制下社工機構對社區了解全面，提供的服務能更加精準地對接社區內多樣化的需求[6]。

依據各種社會工作機構在在地化和長效機制上的差別，可以將社會工作機構提供服務的方式歸納為四類：在地非常態服務、在地常態化服務、非在地常態服務、非在地服務。如圖1所示，橫向坐標表示從短期服務到常態化服務，而縱向坐標表示從非在地化到在地化。

圖1 社會工作機構的四種服務方式

第一種服務方式是非在地非常態服務。這種方式是指社會工作機構既不能提供適合社區特點的服務，也不能維持機構運轉的長效性。非在地非常態服務顯然對社會工作機構和社區雙方都有害無益。一方面，這是社會工作機構生存要素匱乏的表現。張超認為社會工作機構生存于社會生態系統之中，其生存與發展深受外部環境因素以及內部結構因素的影響[7]。缺少必備因素會使社會工作機構難以對項目推陳出新，甚至連生存都舉步維艱。另一方面，這種服務方式收效甚微。李娜指出，非在地非常態服務是政府購買社會工作機構服務弊端的體現，政府規定好項目由機構通過競爭獲得，即購買合同中服務項目細則早已確定,但是一些項目設定其實不能滿足社區的實際需求，加上項目制周期也較短，所以難以保證服務質量[8]。

第二種服務方式是非在地常態服務。即社會工作機構能在社區維持常態服務，但忽視社區真實需求。雖然社工機構確實在社區的空間維度內提供服務，但卻不是真正的在地化，這種非在地化也必然會影響表面常態的穩定性。社會工作的核心是基于價值判斷的實務過程，即社工要用專業判斷決定何時做何事，既要考量地點、實踐、情境等外部因素，也要考慮社工自身經驗和知識儲備[9]。非在地化服務生搬硬套地完成任務，不能體現社會工作實踐的內核，忽視時間、地點、情境與專業判斷的結合。社會工作機構的服務應體現與在地情境的對話，在這一過程中產生的社會工作服務經驗會比照搬的模型更有適用性[10]。

第三種服務方式是在地非常態服務。此模式是大部分社會工作機構介入社區治理的現狀。社會工作機構進入社區施行特定項目，并能夠契合基層社區的部分需求，但是任務完成后就離開社區，新的社工機構隨即入駐，實行其他的服務項目。黃巾和梁勇對這種“鐵打的社區，流水的機構”的服務現狀進行了批評，認為這使得服務流于表面和形式，既不能發揮社工的獨特功能，也不能為社區帶來深遠的影響[11]。

第四種服務方式是在地常態服務。該模式被解釋為社會工作機構服務項目孵化于社區的實際需求，并具備良好的社會認同、制度環境和政社合作機制、穩定的資金來源及人才隊伍等支撐條件，從而使社會工作機構在社區趨向穩定、長效的服務狀態。我國的社會工作機構尚未達到這一層次。劉偉、趙秀琴認為，在地常態服務是社會工作機構良性發展的基石，要善于分析服務對象的特點與當時當地的實際情況，充分發揮社會工作理論和實務的優勢，形成適當的項目，從而形成一套適合當地的方法技術體系[12]。譚曉輝和張梅指出，新常態社區服務機制需要社區、社工機構和志愿者的合作，同時也離不開健全的體制機制的保障[13]。徐其龍和陳濤以發展性社會工作為視角，強調社會工作機構不僅要提供服務，更應該考慮“社區為本”和“關系的建立”，有效整合可用資源，以追求在地可持續的服務方式[14]。通過上述分析可將在地常態服務的基本組成要素歸納為三點：社區需求為本、制度保障為基、資源持續為繼。

通過對當前不同社會工作機構服務方式的歸納可以發現，在第一種服務方式中，社會工作機構僅把服務看作是為了完成而完成的任務；第二種服務方式忽視了服務與在地需求契合這一核心要素；第三種服務方式則輕視了長期穩定服務的重要性。因此，前三種服務模式的共同點在于服務方式的單一性與片面化。在地常態服務是我們應該倡導的一種服務模式。當今社會正處于急劇轉型之中，社區類型越來越多樣化，居民生活的也愈加原子化[15]。在此背景下，在地常態服務更適應社區治理精細化的新要求。

3 社工機構在地長效化服務困境分析——以H市F社區為例

在H市社區治理探索實踐中，F社區工作成效顯著。F社區非常重視五社聯動治理模式，積極引進社會工作人才，F社區管理隊伍中有一部分高層次人才就來自于社會工作專業。同時，為提升社區治理的專業性，社區堅持項目化運作方式，吸引了多家社會工作機構助力社區發展。目前，社區內有一家駐點的專業社會工作機構，從多方面參與社區治理。但是，F社區社工機構尚未達到在地常態化服務階段，在實務服務設計、制度規范和資源保障上都存在明顯困境，因此，以F社區為基礎進行調研分析具有較強的現實意義。

3.1 實務服務設計與社區需求脫嵌

近年來，H市的社工機構雖然發展態勢良好，但是縱觀F社區社會工作機構發展可知，一些社會工作機構尚處于以政府需求為導向的非在地非常態服務階段。其主要問題表現在兩個方面：一是社會工作機構將政府與自身的關系理解為供需關系，即政府作為其服務購買者，機構應提供符合政府預期的策劃方案，而社區只是完成特定任務的載體；二是日愈嚴重的行政化傾向限制了社會工作機構專業性的發揮，社會工作機構更像是服務于社區行政機關而非社區居民。

部分社會工作機構服務出現上述問題的主要原因在于：第一，政府購買服務市場化的弊端。政府選擇性地吸納有專業能力的社會組織以促進社區治理的升級，在僧多粥少的情況下，市場化邏輯中固有的優勝劣汰的規則使社工機構將生存置于首要地位，關注項目的經濟效益最大化，從而使社工機構服務流于形式，只求評估指標的優化，而脫離于社區真實的訴求。第二，行政崗位與社工服務界限模糊。在社區權力場域中，社會工作機構與作為“準政府組織”的社區行政單位實際上是一種不平等的上下級關系。社會工作機構在社區的進場離不開行政力量的支持，為獲得部分空間讓渡，社會工作機構很容易依附于行政部門，從而使權威性逐漸滲透、侵蝕其專業性與自主性，當服務時間被行政事務占滿，社區的實際需求自然也就無暇顧及了。

3.2 社區為本的長效實務制度規范缺位

非營利組織的制度規范主要包括有關的法律制度、外部監管制度與組織內部治理制度[16]。從這三個方面來看，支撐F社區社會工作機構長效發展的制度規范尚未形成。第一，在法律制度方面，雖然近年來H市出臺了許多與社會工作相關的規范性文件，但其中大部分都比較宏觀，沒有形成一套詳實具體的針對社會工作的法律體系。第二，在外部監管制度方面，社區監管部門多采用指標繁雜的文書式考核，導致社工機構側重服務效果的“表演化”，出現項目順利完成但社區卻未得到實質發展的吊詭現象。第三，從組織內部治理制度來看，大部分社會工作機構采用家長式管理方式，大小事務基本是聽令于機構創辦人，理事會、監事會等制度形同虛設，導致機構管理具有很大的任意性，存在諸如資金使用透明度不足等問題，降低社會工作機構的在地公信力。

社會工作機構出現實務制度缺位的根源在于：第一，政府對社會工作的重視度還不夠高。雖然與社會工作相關的法規有許多，但是專門為社會工作制定的卻很少。第二，基層社區部門監管的內卷化。社區對社工機構的監管徒增形式化的指標式考核，不斷復雜化原有監督模型，而非全方位對社會工作機構進行考評，從而掉入評估失靈的陷阱。第三，社會工作機構組織形式先天發育不良，后天成長過快導致畸形。社會工作機構源于西方，引入中國后又未能與在地特點有機結合形成適合我國的組織模式，因此出現了畸形發育。

3.3 資源束縛下的內生發展動力不足

目前，資源束縛是影響F社區社會工作機構在地常態化服務的重要因素之一。實地調查結果顯示，社會工作機構的收入來源高度單一，即通過項目化的方式從政府處獲得經費，其社會資源支持不足，只占10%—20%左右，因此社會工作機構對政府資源支持的依賴性很強，其生存發展與之息息相關。但是，政府支持也存在著不穩定性，社會工作機構雖然得到了中央政府的部分財政傾斜，但是基層落實上卻不盡如人意，存在諸如購買項目資金耗時長、且未納入財政預算等問題，資源穩定性較差。資金的缺乏還伴生著嚴重的社工流失問題，成為社會工作機構的在地常態化發展的掣肘。

造成社會工作機構資源束縛的主要原因在于：第一，社會工作的社會支持網絡尚未成熟。作為新興專業，社會工作的社會認知度較低，與社會組織和公眾之間信任機制的建立任重道遠。第二，中央政府注重宏觀規劃而忽視了配套措施的落地。許多關于社會工作的政策仍停留在文本層面，未能切實有效地推進社會工作的發展。第三，社會工作機構多元化籌資意識和自我造血意識不足。由于內地大部分社會工作機構處于起步階段，規模較小、可借鑒的發展經驗不多，因而難以自我造血，也缺乏多元籌資意識。

4 社工機構在地長效化服務路徑優化

在服務不契合實際、制度規范缺乏和發展資源不足等困境下，F社區社會工作機構服務質量難以得到實質性提升。為推動社會工作機構服務的在地化、管理的規范化和服務的長效化，本文從社區為本、制度為基和促進資源可持續三個方面出發，提出相應對策，以促進社工機構的在地常態化服務，提升F社區社會治理的專業化水平。具體來說，社會工作機構在地常態化服務的優化需要通過以下三種路徑進行：

4.1 社區為本項目設計助推社工機構服務在地化

社區為本是指社會工作機構在社區層面的社會工作實踐活動，要立足于社區資源,以滿足社區居民的需求為宗旨,運用社會工作專業知識和方法,側重社區居民的生活、精神健康服務,強調個人、家庭和社區的彼此依賴和支持,目標是為社區居民創造健康、有意義的社區環境,促進個人的健康發展[17]。政府、社區行政部門和社會工作機構都需要以社區為本作為服務原則，以建成社區多元共治體系為目標，推進在地常態化服務。第一，政府應該以社區為本，優化政府購買服務體系，健全以居民滿意度為核心的準入機制與項目設計、運行與評估方式，促進社會工作機構穩定地扎根于社區進行公共服務。第二，社區行政部門應以社區發展為目標，與社會工作機構平等合作，發揮各自優勢。社區作為微觀層面與宏觀環境的交匯點，應該是充滿溫度的，而不是權力與利益的角逐場。社區行政部門與社工機構需厘清雙方的任務與職責，減少行政力量的影響，真正實現發展空間的讓渡。第三，社工機構需以社區為本，提供在地常態化服務。社工機構應擺脫傳統的“服務者—被服務者”的觀念，將自身定位于居民的同行者，在扎根社區的過程中，深入理解居民的現實需求，挖掘社區資源，調動居民的積極性，秉持專業的價值理念，運用科學的工作方法為社區發展做實事。

4.2 制度為基推動社工機構管理規范化

制度為基是指社會工作機構的內外管理都要遵循明確的制度規范進行。在F社區，因法律支撐、外部監督與內部管理制度的不完善，使社會工作機構的在地常態服務受到很大阻礙。因此，要加快建立制度為基的發展方式。

首先，國家立法部門要提高對社會工作的重視度，加快形成一套完整的法律體系。從歐美經驗來看，一是要明確規定社會工作者的職業標準制度。二是要完善服務采購的制度，應構建一套基于“觀念認知、公平競爭、投入保障、系統評估、公眾參與”五位一體的政府購買公共服務的長效機制[18]。三是要將市場化競爭機制進一步優化。在競爭機制下，社區要堅持公平、公正、公開的工作原則，營造正常有序的競爭環境，讓有能力的社工機構拿到項目，提高在地社會工作機構的服務質量。

其次，社區監管部門要加快建立對社會工作機構的全方位考評機制。在我國香港地區，社工機構的外部監督機制比較完善，機構不僅要接受來自政府根據專門文件《服務表現檢查制度》進行的評估問責，還要根據“服務質素標準”公開運行過程，接受社會公眾的監督[19]。社區監管部門對于社會工作機構的外部監督，可以參照香港地區經驗，制定具有在地特點的評估標準文件，對社會工作機構進行全方位考評，聚焦服務實效，重視社區居民的主體性。

最后，社會工作機構應結合在地特點形成合理的內部治理制度。社工機構的在地常態服務離不開健康的組織體系。在汲取西方模式經驗的基礎上，結合在地特點與機構功能定位，建立健全完善的監事會和社會監督機制，以及人、財、物監管的制度性文件，使各項事務落到實處。

4.3 資源持續助力社工機構服務長效化

資源依賴理論認為，社會組織因自身能力有限，需要與環境進行交換來獲得關鍵性資源維持運作，從而產生了資源依賴。資源的稀缺性和重要性越高,組織資源依賴程度越深，相反，則組織依賴程度越輕[20]。從前述分析可知，社會工作機構對政府資源的依賴已達到近乎病態的程度，亟待改變資源結構。

為促進資源依賴問題的解決，社工機構可以借鑒資產為本理論。資產為本的發展模式強調關系構建以及內在資產、內在取向[21]。第一，社會工作機構需建立多元的關系網絡。主要客體有三類：一是要建立在地居民支持網絡。居民是社區的主體，社工機構要尊重其需求，發揮專業技能為居民排解困難，獲得在地認同和公信力，為后續工作開展提供便利。二是要保持穩定的政府合作關系。從目前情況來看，政府依然是社工機構發展的重要支撐，社工機構應靈活從政府借力，同時注意避免行政化問題。三是要尋求與社區組織的合作關系。社區組織對社區的資源、居民等比較熟悉，與社區組織建立合作關系，可以使社工機構獲得在地資源支持，從而更有效地完成服務項目。第二，社會工作機構需增強自身造血能力，充實內部資產。在政府購買服務機制基礎上，社會工作機構可以學習西方經驗，通過設立基金會，完善企業資助、社會募捐等形式的公益活動來吸納資源。同時，社工機構可以在堅持核心價值的前提下，嘗試市場化方式運作。在傳統認知中，“社工服務=公益=無償”[22]，但社工機構的非營利不是不賺錢或無償服務，在保持社會工作宗旨的前提下，可以適當地進行市場化探索以維持機構運轉，從而反哺服務提供的時效和質量。社會工作機構可以向我國港臺地區社會企業的形式發展，同時追求商業和公益目標，用商業手段實現社會價值[23]。同時，要注意避免商業運作引發使命轉移，使市場化成為破解資源束縛的助推器。

5 結語

當前，F社區社會工作機構整體上依然處于發展探索的成長期，面臨著在地常態化服務經驗摸索中的諸多困難和挑戰。如何在政府購買服務體制下重視社區真實需求、如何完善內部管理與外部監督、如何增強機構發展的資源支撐，都是擋在社會工作機構在地常態化服務道路上不可回避的難題。借鑒歐美與我國港臺地區經驗，建議政府相關部門和社會工作機構齊心協力，通過一系列配套措施聯動，營造有利于社會工作機構發展的政社合作關系、制度環境和資源支撐體系；社會工作機構也要積極借鑒、反思與創新，做到社區為本、制度為本和資產為本，從而推動社會工作機構的在地常態化服務進程。