貧困對兒童的影響及社會保障政策回應

張浩淼　朱杰

【編者按】少年兒童是國家的未來，是中華民族的希望。兒童的健康成長是國之大事。本期“民生·治理”專題，聚焦兒童貧困、兒童保護和兒童福利，這三個相互關聯的民生建設和治理中有關兒童健康成長的關鍵問題。張浩淼、朱杰的《貧困對兒童的影響及社會保障政策回應——基于三個理論視域的分析》一文，透過家庭與環境壓力、資源與投資、貧困文化這三個理論視域考察貧困對兒童的主要影響及社會保障政策回應，結合我國實際情況，提出了反兒童貧困社會保障政策的完善路徑;賈玉嬌的《兒童保護中國家干預力穿破家庭壁壘研究》一文，通過對兒童保護中國家與家庭邊界問題的深入討論，提出了國家與家庭邊界歸位的路徑及相關政策建議;徐富海、姚建平的《美國兒童福利制度發展歷程、特點與啟示》一文，回顧了美國兒童福利制度發展歷程，并對其內容和特點進行了分析，再討論了美國經驗對中國的啟示。這組文章有不少新觀點和新思路，有很強的現實意義，希望對理解當前我國兒童貧困、兒童保護和兒童福利問題有所幫助，以期引起學術界更多的關注和研究。

摘要：貧困會給兒童帶來諸多負面影響，透過家庭與環境壓力、資源與投資和貧困文化這三個理論視域考察貧困對兒童的主要影響及社會保障政策回應，可以發現，我國主要是通過困境兒童保障措施和“分類施保”救助措施應對家庭與環境壓力，通過兒童營養健康保障措施和教育福利應對資源與投資不足，并通過就業救助與教育福利應對貧困文化的影響。然而，無論是政策文本還是實踐效果方面，我國相關社會保障政策回應均有進一步改進和完善的空間，為此，需要在總結理論啟示的基礎上，結合我國實際情況進行反思，進而提出反兒童貧困的社會保障政策的完善路徑。

關鍵詞：貧困;兒童;低保家庭;社會保障政策;兒童權利

中圖分類號：C913.7? 文獻標志碼：A? 文章編號：1007-9092（2021）03-0016-012

一、引? 言

貧困會給人帶來諸多負面影響，對兒童的影響尤甚。兒童處于身心成長發育的關鍵時期，貧困不僅會影響兒童當下的生活，還會影響其未來的發展，且兒童由于對家庭的依賴，對貧困的影響只能被動地接受。相比而言，成年人身心已經高度定型，貧困主要影響其當下的生活，且成年人有獨立的行為能力，在應對貧困影響方面有一定主動性。考慮到兒童成長發展的特殊性和兒童貧困影響的長遠性，社會保障政策對兒童貧困問題的回應和干預非常必要，如果兒童貧困問題得不到社會保障政策的有效回應，就會增加兒童在成年后繼續貧困的概率，造成貧困的代際傳遞。

由于貧困對兒童身心發展帶來的重大影響，探索和闡明貧困對兒童產生影響的主要途徑對于全面理解與有效應對貧困對兒童的影響非常關鍵。通過總結既有研究，可將主要影響途徑歸結為家庭壓力、資源投入和文化特征等方面。一是貧困家庭中的成人通常面臨工作不穩定、經濟窘迫以及其他衣食住行等生活壓力，[艾娟：《為什么貧困會阻礙兒童的發展：基于心理學的解釋》，《江漢學術》，2017年第5期。]而貧困壓力下的父母與子女的積極互動較少，給予兒童的關懷和支持明顯不足，[Nievar M.，Angela and Luster Tom， “Developmental Processes in African American Families： An Application of McLoyd's Theoretical Model”，Journal of Marriage & Family， vol. 68， no. 2（May 2006）， pp. 320-331.]并且壓力還會影響家庭關系和父母的心理狀況，通過父母的教養行為對兒童產生不良影響。[April S.，Masarik and Rand D. Conger， “Stress and Child Development： A Review of the Family Stress Mode”，Current Opinion in Psychology， vol.13 （February 2017）， pp. 85-90.]二是貧困通過影響家庭對兒童的資源投入進而對兒童發展產生重要影響。研究表明，貧困家庭的兒童落后于富裕家庭的兒童，重要原因之一是貧困家庭的父母對子女的經濟投入和時間投入較少。[Greg J. Duncan， Katherine Magnuson and Elizabeth Votruba-Drzal， “Boosting Family Income to Promote Child Development”，Future of Children， vol. 24， no. 1（Spring 2014）， pp. 99-120.]三是貧困文化因素使貧困家庭的貧困思維、貧困觀念、貧困行為等不利條件在家庭內部由父母潛移默化地傳遞給子女，由此造成貧困的惡性循環。[李濤、鄔志輝、周慧霞、冉淑玲：《“十四五”時期中國全面建設小康社會后教育扶貧戰略研究》，《教育發展研究》，2020年第23期。]

由上可見，家庭壓力、資源投入和文化特征這些闡釋貧困對兒童影響的途徑分別對應著家庭與環境壓力、資源與投資和貧困文化這三個理論視域。其中，家庭與環境壓力視域透過發展心理學的視角，強調家庭內部的關系和互動，突出貧困壓力導致父母心理狀態和育養方式的改變，從而對兒童的心理和行為帶來消極影響;資源與投資視域透過人力資本投資的視角，強調家庭擁有資源與資本投入的重要性，認為貧困制約了家庭對兒童的經濟投入和時間投入，進而不利于兒童的人力資本積累和身心發展;貧困文化視域透過文化視角，強調貧困群體形成了邊緣化的行為與價值觀，而這些行為與價值觀會逐漸傳遞給下一代，導致貧困的代代相傳。[康西安、丹齊革：《改變貧困，改變反貧困政策》，劉杰等譯，中國社會科學出版社2014年版，第83-86頁。]三個理論視域相對獨立的同時也相互關聯。家庭與環境壓力視域和資源與投資視域均論及家庭收入不足與經濟窘迫進而導致對兒童身心發展的不良影響，但這兩大理論視域的視角和側重點不同。前者透過發展心理學視角，側重經濟壓力對貧困家庭中父母和兒童的情感和心理的消極作用;后者則透過經濟學的人力資本投資視角，側重家庭對貧困兒童經濟投入和時間投入不足而造成的不良影響。由于家庭與環境壓力視域不僅涉及貧困家庭中的兒童也涉及父母，因此，各國社會保障政策回應主要是針對貧困家庭的收入支持和專項特殊服務，即更多以家庭為單位提供經濟和服務支持，兒童作為家庭成員受益。由于資源與投資視域主要涉及貧困家庭中兒童的經濟投入和時間投入不足，即貧困家庭中兒童的人力資本投資不足是關注焦點，因此，各國社會保障政策回應主要是圍繞貧困兒童的健康營養保障措施、兒童照顧與教育措施以及有利于兒童未來發展的資產積累措施，這些措施直接針對貧困兒童，兒童是直接受益者，這也是資源與投資視域和家庭與環境壓力視域的重要區別。另外，資源與投資視域和貧困文化視域均涵蓋了對子女教育重要性的強調，不同之處在于資源與投資視域關注在哪些具體方面進行投資，貧困文化視域則關注何種方式可以有效減弱貧困的代際傳遞效應。

伴隨著脫貧攻堅工作的全面勝利，我國完成了消除絕對貧困的歷史任務，但同時應該注意到，我國仍有眾多低收入人口，截至2021年2月，城鄉低保戶數分別為485.8萬戶和1986.9萬戶，城鄉低保人數分別為799萬人和3612.4萬人，[民政部：2021年2月民政統計數據，http：//www.mca.gov.cn/article/sj/tjyb/qgsj/2021/202102.html。]這些人口不僅自身生活較困難，而且無力為子女提供良好的教育和健康條件，有較為明顯的貧困代際傳遞趨勢。[王杰秀主編：《中國困難家庭兒童社會政策支持研究》，中國社會科學出版社2020年版，第2頁。]在此背景下，上述三大理論視域在中國的解釋力如何？這些理論視域能帶來哪些啟示？不同理論視域下，我國社會保障政策如何回應貧困對兒童的影響以及政策怎樣改進才能更有效地進行回應？本文旨在從三大理論視域入手，檢視貧困對兒童的主要影響以及社會保障政策回應，考察我國相關社會保障政策回應是否能全面、有效地消除貧困對兒童的影響，并通過理論分析獲得啟示，以結合我國實際提出反兒童貧困的社會保障政策的完善思路。

二、 家庭與環境壓力視域：理論基礎與中國情境

（一）理論基礎

家庭與環境壓力模型理論由格林·埃爾德（Glenn Elder）于1970年代首先提出，其從發展心理學的視角，強調經濟處于弱勢的家庭在日常環境中面臨巨大壓力，這種壓力會影響人的身心發展。[康西安、丹齊革：《改變貧困，改變反貧困政策》，劉杰等譯，中國社會科學出版社2014年版，第83-84頁。]貧困會削弱個人應對新問題和新困難的能力，在消極的生活事件發生后，貧困者比社會經濟地位較高的人更容易遭受心理健康問題。[Jane D. Mcleod and Ronald C. Kessler， “Socioeconomic Status Differences in Vulnerability to Undesirable Life Events”，Journal of Health and Social Behavior，vol. 31， no. 2 （June 1990）， pp. 162-172.]隨著時間推移，壓力帶來的個人痛苦可能會導致家庭關系緊張，引發父母間的矛盾和沖突，進而影響父母對子女的養育，最終威脅到生活在貧困家庭中兒童的健康和福祉（如圖1）。[April S. Masarik and Rand D. Conger， “Stress and Child Development： A Review of the Family Stress Mode”，Current Opinion in Psychology， vol. 13 （February 2017）， pp. 85-90.]根據上述理論觀點，貧困家庭相較于普通家庭而言，承擔更大的生活經濟壓力，當無法有效處理消極生活事件時，會給貧困家庭的父母帶來抑郁情緒和精神痛苦，而父母則會把不良情緒發泄在兒童身上，引發父母不當的養育行為和生活方式甚至兒童虐待，給兒童的身心健康和發展帶來不利影響。[康西安、丹齊革：《改變貧困，改變反貧困政策》，劉杰等譯，中國社會科學出版社2014年版，第83-84頁。]相關研究也證實，貧困會削弱父母撫養子女的能力，貧困與父母行為之間聯系的主要因素在于消極生活事件過多、婚姻關系的缺失或中斷所產生的心理困擾，導致貧困通過影響父母對兒童的行為而對兒童的社會情感功能產生不利影響，會造成兒童抑郁和產生各種行為問題。[Irene J. Kim， Gene H. Brody， Rand D. Conger， Frederick X. Gibbons， Ronald L. Simons and Xiaojia Ge， “Parenting Behaviors and the Occurrence and Co-occurrence of Depressive Symptoms and Conduct Problems Among African American Children”，Journal of Family Psychology，vol. 17， no. 4 （December 2003）， pp. 571-583.]

以兒童津貼或稅制優惠為代表的現金支持是幫助貧困家庭緩解經濟壓力的重要政策。當前許多發達國家根據家庭生育的子女數量對所有養育子女的家庭給予普惠型兒童津貼，除了直接給付現金外，不少國家還通過設置稅收抵免政策，減輕有兒童的貧困與低收入家庭的經濟負擔。另外，針對貧困帶來的心理健康問題和家庭問題，不少國家也給予了政策關注，提供相應的家庭服務支持。例如，美國開端計劃（EHS）提供的特殊服務包括為有不同需要的貧困家庭提供專項服務，如危機干預、精神健康服務、家庭暴力援助、婚姻關系教育等。[Administration for Children and Families， Early Head Start Services Snapshot： National （2015-2016），https：//eclkc.ohs.acf.hhs.gov/sites/default/files/pdf/service-snapshot-EHS-2015-2016.pdf.]英國通過慈善機構“防止虐待兒童協會” （NSPCC）來防止公眾和家庭對兒童實施不當行為，保護兒童免受虐待并對相關兒童家庭進行幫助與支持。[豐華琴：《英國防止虐待兒童協會（NSPCC）的產生及其救助實踐》，《學海》，2018年第3期。]上述經濟和服務支持主要以貧困家庭為單位，兒童作為貧困家庭的成員受益。

（二）中國情境

在中國語境下，重新審視家庭與環境壓力理論解釋非常必要。古語云“貧賤夫妻百事哀”，貧困會給家庭帶來多方面的壓力，這些壓力會導致父母之間矛盾叢生，影響他們的情緒和婚姻質量，甚至會把不良情緒發泄在兒童身上，出現兒童虐待。貧困家庭通常缺乏適當的教養方式，或因忙于生計而親子互動不足，疏于對兒童的照料，這種質量較低的家庭環境對兒童的成長和發展相當不利。2015年針對四川、甘肅、云南等西部省份貧困地區的調查發現，偏遠貧困地區的兒童虐待風險較高。[萬國威：《兒童治理的中國情境與治理方略》，《江淮論壇》，2019年第5期。]2018年民政部的調查數據顯示，低保家庭的親子團結情況明顯差于普通家庭，親子團結是指父母是否經常照料兒童、是否與兒童聊天說話等，親子團結的缺乏會對兒童的心理健康帶來不良影響，調查顯示，不少低保家庭的兒童與父母關系不親密，且存在心理健康問題的比例非常高，父母雙全的低保家庭兒童中約50%存在抑郁問題，70%存在焦慮問題。[王杰秀主編：《中國困難家庭兒童社會政策支持研究》，中國社會科學出版社2020年版，第281頁。]

由上可見，貧困通過家庭壓力形式對家庭中的兒童造成不良影響，針對這種影響，我國的社會保障政策回應主要包括貧困家庭“分類施保”的社會救助措施和針對貧困家庭兒童在內的困境兒童福利保障措施。2012年民政部印發的《最低生活保障審核審批辦法（試行）》明確規定，低保家庭中有未成年人等特殊群體的要“分類施保”，采取多種措施提高救助水平。2016年，國務院頒布的《關于加強困境兒童保障工作的意見》明確了困境兒童包括“因家庭貧困導致生活、就醫、就學等困難的兒童”，這意味著貧困家庭兒童屬于困境兒童的范疇，意見中能夠回應家庭與環境壓力的兒童福利政策主要涉及兩類，一是經濟幫扶方面的生活保障措施，主要幫助有兒童的貧困家庭獲得救助并適當提升救助水平;二是精神關懷方面的社會服務措施，主要督促貧困家庭履行監護責任并為貧困家庭兒童提供心理疏導等社會服務。具體內容見表1。

“分類施保”和適當提升救助水平可以緩解有兒童的貧困家庭的經濟壓力，有助于滿足其基本物質生活需求;為有兒童的貧困家庭提供相關社會服務可以幫助貧困家庭履行撫養義務、改善養育方式，幫助解決兒童的心理健康問題。應該說，從現有政策文本看，相關社會保障政策較有效地回應了貧困家庭和環境壓力給兒童造成的不良影響。當然，社會服務方面的措施還不夠全面和完善，應該考慮增加能夠促進親子互動的教育宣傳和服務措施，進而改善親子關系，避免兒童虐待，幫助解決貧困家庭兒童較普遍的心理健康問題。從實踐效果看，經濟保障方面，最低生活保障和臨時救助等社會救助水平偏低，我國城鄉低保標準僅約為人均收入中位值的20%和30%，并且這一水平沒有隨經濟發展而快速提高，[關信平：《論現階段中國社會救助制度目標提升的基礎與意義》，《社會保障評論》，2017年第4期。]即使對兒童適當提升救助水平，但提升幅度通常有限，無法從根本上扭轉其生活困境。另外，針對貧困家庭兒童提升的現金待遇并不一定能被成人用于兒童的生活和發展，即成人和兒童“混合福利”的方式很可能影響政策實施效果。社會服務方面，由于實踐中兒童督導員隊伍建設面臨著身份模糊、能力缺乏、保障缺失等多重困境，[黃君：《身份、能力與保障：兒童主任政策運行的困境和出路》，《社會工作》，2020年第4期。]再加之社會工作和志愿服務發展的制約，面向有兒童的貧困家庭的針對性社會服務還不完善，難以有效回應貧困家庭兒童多重復雜的福利需求問題，這限制了現有政策的實施效果。

三、 資源與投資視域：理論基礎與中國情境

（一）理論基礎

資源與投資理論由加里·貝克爾（Gary Becker）于1960年代提出，該理論認為兒童的身心發展與成長由其自身的資質與父母的投資共同決定。[康西安、丹齊革：《改變貧困，改變反貧困政策》，劉杰等譯，中國社會科學出版社2014年版，第84頁。]自身資質包括遺傳傾向和父母灌輸給孩子的價值觀和偏好。父母的偏好，例如他們對教育的重視程度和對未來的取向，與他們的資源結合在一起，共同形成了父母的投資。經濟學家認為，時間和金錢是父母在子女身上投資的兩種基本資源，貧困家庭父母可以通過影響資金投入和時間投入的數量和分布來影響兒童發展。[Lisa A. Gennetian， Leonard M. Lopoo and Andrew S. London， “Maternal Work Hours and Adolescents' School Outcomes among Low-income Families in Four Urban Counties”，Demography， vol. 45， no. 1 （February 2008）， pp. 31-53.]資源與投資理論表明，來自貧困家庭的兒童落后于富裕家庭的兒童，部分原因是貧困家庭的父母對子女投資的資源較少。[Greg J. Duncan， Katherine Magnuson and Elizabeth Votruba-Drzal， “Boosting Family Income to Promote Child Development”，Future of Children， vol. 24， no. 1 （Spring 2014）， pp. 99-120.]因為與富裕家庭的父母相比，貧困父母不太可能為他們的孩子購買學習資料，貧困兒童難以享受高質量兒童保育服務、學校教育和安全的生活環境，貧困父母花在孩子身上的時間也更少，因為他們更有可能是單親父母，工作時間不靈活。[Joseph L. Mahoney， Working Families and Growing Kids： Caring for Children and Adolescents，Washington： National Academies Press， 2003， pp.69-70.]許多貧困家庭的父母同時在多個崗位上工作以賺取足夠的收入來養家糊口，這些工作多是體力勞動，這就導致了父母的疲憊和勞累，進而影響父母對子女的照料和時間投入。[Gene H. Brody， Zolinda Stoneman， Douglas Flor， Chris McCracy， Lorraine Hastings and Olive Conyers， “Financial Resources， Parent Psychological Functioning， Parent Co-caregiving， and Early Adolescent Competence in Rural Two-parent African-American Families”，Child Development， vol. 65， no. 2（April 1994）， pp. 590-605.]盡管現實限制了貧困父母對子女的投資，但是從主觀意愿來看，大部分經歷過貧困的父母都希望子女的生活比自己更好。[Crystale M. Marsh-McDonald and Sybil Schroeder， “Women in Transition： A Qualitative Analysis of Definitions of Poverty and Success”，The Qualitative Report，vol.17， no.46（November 2012），pp.1-22.]

當前國際社會主要從兒童健康營養保障、有利于兒童未來發展的資產積累和兒童照顧與教育三個方面來提升貧困家庭的投資能力。一是兒童健康營養保障方面，許多國家從政策角度干預貧困兒童的營養攝入，針對性地建立了貧困兒童的食品與營養計劃，還有針對貧困兒童的醫療保險和醫療救助。二是資產積累方面，建立兒童個人發展賬戶成為當前多國促進貧困兒童人力資本積累的有效手段，其資金可用于兒童未來的教育、醫療、就業培訓等。[何芳：《兒童發展賬戶：新加坡、英國與韓國的實踐與經驗》，《比較教育研究》，2020年第10期。]三是兒童照顧與教育方面，為了保障貧困家庭兒童同等享受被照顧權和教育權，多國從政策上給予支持，包括為貧困兒童提供早期育兒和早期教育服務，為貧困兒童接受教育提供資助等。上述三方面的措施均直接針對貧困兒童，兒童是直接受益者，而非作為貧困家庭成員間接受益。

（二）中國情境

資源與投資理論在我國有較強的解釋力，因為我國家庭歷來優先投資與兒童有關的方面，尤其高度重視兒童教育，甚至出現普遍的教育焦慮，但是對于貧困家庭而言，由于經濟窘迫，其通常要在生存需求和發展需求之間進行權衡，因此導致無論是經濟投入還是時間投入方面，貧困家庭的兒童均處于不利地位。

從經濟投入看，一是在營養和健康投入方面，2018年民政部調查數據顯示，貧困家庭兒童普遍無法實現相應的營養物質攝取，超過12%的貧困家庭兒童貧血，貧血比例是普通家庭兒童的兩倍，貧困家庭兒童每日刷牙等健康習慣也比普通家庭兒童差，由于營養和健康習慣堪憂，貧困家庭兒童的健康狀況不容樂觀，貧困家庭兒童的患病次數多、患病比例高、身體狀況差，[王杰秀主編：《中國困難家庭兒童社會政策支持研究》，中國社會科學出版社2020年版，第26-27頁。]容易陷入貧病交加的困境。二是在教育投入方面，2018年民政部調查數據顯示，雖然我國實行了九年免費義務教育，但貧困家庭仍然存在個別失學兒童，失學率為0.31%。我國教育平臺與質量的密切關系提高了社會公眾對擇校和“學區房”的需求，貧困家庭由于經濟社會的不利地位會直接影響兒童的教育，貧困家庭兒童在就讀重點學校、參加課外輔導等方面的比例均明顯低于普通家庭兒童。例如，普通家庭兒童就讀于重點學校的比例為14.5%，而低保家庭兒童為9.1%;普通家庭兒童分別有43.6%和35.1%參加了學校課程輔導和才藝培養類輔導，而低保家庭兒童的比例僅為27.2%和10.4%。[王杰秀主編：《中國困難家庭兒童社會政策支持研究》，中國社會科學出版社2020年版，第146頁。]總的來看，低保家庭兒童教育支出明顯低于非低保家庭，教育支出占總支出的比例也明顯偏低。根據《中國教育財政家庭調查報告》數據顯示，2018年我國家庭教育支出占家庭總支出的比例高達15.6%，按經濟收入水平分組后，低經濟水平家庭的家庭教育支出僅為高水平組的七分之一。[魏易主編：《中國教育財政家庭調查報告》，社會科學文獻出版社2019年版，第251頁。]同時，低保家庭更少為兒童的未來教育進行專門儲蓄，部分低保家庭子女為了減輕家庭負擔而選擇早早進入社會，[李正東等：《同貧困斗爭》，中國社會出版社2018年版，第94頁。]這說明貧困家庭兒童在教育的經濟投入方面處于不利地位，貧困家庭兒童成年后因教育程度落后不容易獲得體面工作，進而易陷入貧困循環。從時間投入看，不論是家長對課業的輔導還是家長帶兒童外出游玩方面，貧困家庭兒童均處于劣勢。2018年民政部的調查數據顯示，低保家庭的家長輔導孩子作業的頻率更少，表現為從不輔導作業的低保家庭家長要多于非低保家庭家長，外出游玩的頻率也呈現出類似特征，[王杰秀主編：《中國困難家庭兒童社會政策支持研究》，中國社會科學出版社2020年版，第197頁。]由此反映出貧困家庭對兒童的時間投入較少。

針對資源和投資不足對貧困家庭兒童的影響，我國的社會保障政策回應集中于兒童營養健康方面和教育福利方面。在營養健康方面，主要包括普惠性兒童福利體系中的健康保障措施，貧困地區兒童健康保障措施和困境兒童基本醫療保障措施。我國的《兒童發展綱要（2011-2020年）》明確了普惠性兒童福利體系中的健康保障策略措施，涉及保障基本醫療和擴大福利范圍;《國家貧困地區兒童發展規劃（2014-2020年）》明確了貧困地區兒童的健康保障措施，涉及兒童出生健康、營養改善和醫療衛生保健;《關于加強困境兒童保障工作的意見》對包括貧困家庭兒童在內的困境兒童基本醫療保障進行了規范，涉及救助傾斜、資助參保和制度銜接（見表2）。

在教育福利方面，主要包括普惠性的義務教育和針對貧困家庭學生的各類教育資助政策。我國《義務教育法》規定把義務教育納入強制性免費教育體系，這是普惠性的兒童教育福利政策，此外，還有針對貧困家庭學生的各類教育資助措施，尤其是義務教育階段，教育資助措施從最初的貧困地區的助學金制度發展至現今的城鄉統一的“兩免一補”（免書本費、免雜費、補助家庭經濟困難學生的寄宿生活費），資助內容不斷豐富完善，福利保障水平不斷提高。另外，2014年頒布的《社會救助暫行辦法》對教育救助進行了專章規定，教育救助成為我國社會救助體系的八項基本制度之一（見表2）。

由表2可見，我國主要從兒童營養健康保障和教育福利兩大方面回應了貧困家庭對兒童投資不足帶來的負面影響，旨在保障貧困家庭兒童的健康權和受教育權。從政策文本看，目前的回應多是對經濟投入不足的補償，缺少針對時間投入不足的政策回應，即在鼓勵貧困家長投入時間參與子女教育等各類活動方面存在局限，同時還缺少針對兒童未來發展的資產積累政策。另外，值得注意的是，民政部2018年的調查研究顯示貧困家庭對教育福利的政策需求已發生變化，期望得到最多的政策支持是學業輔導，其次是教育費用減免，[王杰秀主編：《中國困難家庭兒童社會政策支持研究》，中國社會科學出版社2020年版，第159頁。]這說明貧困家庭已經意識到貧困會對兒童的學習成績和學業發展產生不利影響，在現金支持外更希望獲得相關福利服務，而目前這方面的服務供給基本處于缺位狀態。從實踐效果看，各類兒童健康保障措施有助于改善貧困兒童的健康水平，有研究指出，基本醫療保險可以顯著促進兒童健康水平，[劉瑋、孟紹群、韓笑：《醫療保險對兒童健康的影響》，《保險研究》，2016年第4期。]醫療救助和大病兒童醫療救助有助于減輕患兒的家庭經濟負擔。[徐楠、顧雪非、向國春：《中國兒童醫療保障政策述評》，《衛生經濟研究》，2020年第3期。]但不可否認，醫療資源的可及性會影響兒童的醫療服務利用，貧困地區由于經濟發展落后，衛生資源較差，兒童往往難以享受到較高水平的衛生設施。此外，我國基本醫療保障體系并未完全體現“兒童優先”，患大病或病程較長的兒童的家庭經濟負擔仍較重，再加之醫療保障資源缺少橫向整合和有效銜接，[徐楠、顧雪非、向國春：《中國兒童醫療保障政策述評》，《衛生經濟研究》，2020年第3期。]這不可避免地使得貧困家庭兒童健康保障措施的實踐效果受到制約。各類教育福利政策使得我國因家庭貧困而失學的問題基本被消除，義務教育階段“兩免一補”的教育資助已逐步覆蓋到全體適齡兒童，家庭貧困不再是獲得這些政策支持的資格條件，而非義務教育階段針對貧困家庭兒童的教育資助政策的覆蓋率不高，由此導致貧困家庭在獲得各類教育資助政策時不具明顯優勢，上學仍然是導致困難家庭借債的重要原因。[王杰秀主編：《中國困難家庭兒童社會政策支持研究》，中國社會科學出版社2020年版，第154頁。]

四、 貧困文化視域：理論基礎與中國情境

（一） 理論基礎

1960年代，在“貧困文化”模式中，奧斯卡·劉易斯（Oscar Lewis）發展了一種社會學理論，研究貧困家庭與社區的規范和行為如何影響兒童。劉易斯認為，窮人在經濟上處于邊緣地位，鮮有機會向上流動，因此以不適應的行為和價值觀回應其邊緣地位，生活在貧困文化中的人們有一種強烈的無助感、依賴感和無歸屬感，易產生及時行樂、自卑、沖動等消極情緒，這些情緒會通過行為和價值觀反應傳遞給后代，貧困家庭的兒童吸收了亞文化的基本價值觀和態度，在心理上已經不再適合接受利用環境改變現狀或增加機會的觀念或態度，[Frank M. Cordasco， “The Puerto Rican Family and the Anthropologist： Oscar Lewis， La Vida， and the Culture of Poverty”，Urban Education，vol. 3， no. 1 （October 1967）， pp.32-38.]由此產生貧困的代際傳遞。之后，許多學者從文化角度研究貧困對兒童的影響，研究顯示，失業、未婚先孕、犯罪和福利依賴等現象在很大程度上會從貧困父母傳遞給其子女。近年來，社會學家運用更加成熟的方法來研究文化與貧困的關系，從社會和文化資本入手來分析貧困群體如何經歷、感知、回饋其所處的經濟地位，研究發現，貧困的發生與較窄的社會關系網和薄弱的幫帶性有關。[康西安、丹齊革：《改變貧困，改變反貧困政策》，劉杰等譯，中國社會科學出版社2014年版，第85頁。]總之，貧困文化理論視域認為貧困者的行為方式和準則會發生惡性傳遞。

就業不僅是幫助貧困家庭提高經濟收入的直接途徑，還是幫助貧困家庭通過勞動樹立工作倫理并擺脫貧困文化的重要渠道。因此，國際上許多發達國家采取工作福利的方式，通過多種獎懲措施的組合促使貧困家庭進入勞動力市場并自力更生，以破除福利依賴和貧困文化。另外，幫助貧困家庭兒童接受教育和擴充貧困家庭的社會關系網絡資源也是幫助其擺脫貧困文化困擾并積極融入社會的重要途徑。發達國家通過“全覆蓋式”的教育資助政策為貧困家庭兒童提供全面的教育支持，在基礎教育和高等教育之外，也非常關注學前教育和職業教育，力圖通過教育破除貧困文化并阻斷貧困的代際傳遞。[閆坤、孟艷：《教育阻斷貧困代際傳遞的國際比較研究》，《國外社會科學》，2019年第6期。]同時，許多國家注重改善兒童、家庭和社區之間的融合關系，注重發揮社區的關鍵作用，[李奉柱、尹麗花：《韓國兒童福利的歷史、現狀與挑戰》，《社會保障評論》，2020年第3期。]幫助兒童保持與朋友、學校和其他社會關系的接觸，增強社會參與和融入，避免貧困文化的消極影響。[Luca Fazzi， “Social Workers' Views on Community Involvement in Child Protection Work in Italy”，Child& Family Social Work，vol. 24， no. 1 （February 2019）， pp. 1-8.]

（二）中國情境

我國許多學者將貧困文化看作傳統小農文化的一種表現，這種表現包括消極的人生觀、得過且過的生活觀和好逸惡勞的勞動觀，[方清云：《貧困文化理論對文化扶貧的啟示及對策建議》，《廣西民族研究》，2012年第4期。]這說明貧困文化理論在我國具有一定的解釋力。有研究發現，低保對象在實踐中建構了一種與其低收入相適應的生活方式，這種方式帶有極強的貧困文化色彩，部分低保對象有著“反正政府保我的溫飽，最多吃不好的心態”，過著一種愜意的生活。[洪大用：《轉型時期中國社會救助》，遼寧教育出版社2004年版，第144-145頁。]應該說，貧困文化是貧困群體獨特的價值觀念和生活方式，這種特有的消極精神狀態是可以傳遞的。有實證研究發現，低保家庭的子女輩在談及貧困時多流露出消極的情緒和無力改變的無奈，并由于自卑缺少與他人交流的能力，當冷漠、消極、自卑、短視、宿命等在貧困家庭中蔓延并轉移到一起生活的兒童，這些兒童長大成人后，對生活與工作的消極傾向使他們難以進入社會主流，寧愿在家啃老而不愿工作，[李正東等：《同貧困斗爭》，中國社會出版社2018年版，第129頁。]進而陷入貧困和社會排斥的泥淖，產生貧困的代際傳遞，使其在生存與適應、邊緣與尊嚴之間自我封閉和自我固化。

針對貧困文化對貧困家庭兒童的影響，我國的社會保障政策回應集中于教育福利和就業救助。教育安排和投資可以重塑貧困家庭的態度觀念，增強社會生活中的自助力和適應性，從而有助于貧困家庭尤其是其子代擺脫貧困陷阱，[威爾遜：《真正的窮人》，成伯清等譯，上海人民出版社2007年版，第214-217頁。]教育福利政策如前文所述，既包括普惠性的義務教育也包括針對貧困家庭學生的各類教育資助政策。就業救助通過技能培訓、就業推薦、公益崗位安置及各種獎懲措施等多種形式幫助貧困者實現就業，進而擺脫對救助的依賴和貧困文化，重建貧困家庭自力更生的動機和機會，就業救助與幫扶措施既包括針對貧困家庭失業成員的措施也包括專門針對貧困家庭子女的措施，具體見表3：

從政策文本看，應對貧困文化的社會保障政策回應還不夠全面，除了應該重視教育福利和就業救助外，還應該關注貧困家庭的社會關系網絡和社會資本建設，因為參與和連接社會關系網絡并積累社會資本有助于拓展貧困家庭的生活視野，改變其生活方式和行為準則，進而破除貧困文化，使貧困家庭中的兒童擺脫貧困文化的不良影響。從實踐效果看，如前所述，貧困家庭在獲得各類教育資助政策時不具有明顯優勢，教育費用仍然是貧困家庭的沉重負擔，這影響了教育福利在重塑貧困家庭的態度觀念方面的效果;就業救助方面，由于培訓和就業崗位質量較低，加之住房、醫療等專項救助與低保綁定帶來的“福利疊加”，既有對就業救助效果評價的相關研究表明其促進貧困者就業自立并退保的效果較為有限，[張浩淼：《就業救助：國際經驗與中國道路》，《蘭州學刊》，2018年第10期。]因而其在改變貧困文化方面的作用會受到制約。

五、我國應對兒童貧困的社會保障政策：理論啟示與完善路徑

透過家庭與環境壓力、資源與投資和貧困文化這三個理論視域考察貧困對兒童的影響，主要可以獲得以下三方面啟示：

第一，家庭作為兒童成長最直接的場域對兒童影響重大，應該成為兒童貧困治理的重要依托。家庭與環境壓力理論指出，貧困家庭因經濟困難等問題帶來的壓力會對兒童成長造成不良影響;資源與投資理論認為，貧困家庭因對兒童的經濟投入和時間投入不足會影響兒童未來發展;貧困文化理論認為，貧困家庭特有的價值觀念和生活方式會代代相傳，也就是說，貧困通過家庭對兒童施加了壓力并制約了家庭對兒童的投資，此外，貧困文化通過家庭機制進行代際傳遞。由此可見，每一種理論其實都強調了家庭對兒童的重大影響。盡管兒童貧困不能等同于家庭貧困，但是后者無疑是前者的重要致因，[王作寶、滿小歐：《兒童貧困治理的幾個理論問題》，《人口與社會》，2014年第3期。]因此，為貧困家庭提供支持和保障并提高貧困家庭獲得收入的能力，有助于改善貧困家庭中兒童的處境并緩解貧困對兒童造成的負面影響，治理兒童貧困需要家庭作為重要依托。

第二，貧困對兒童的不利影響體現在多方面，威脅兒童權利的實現。家庭與環境壓力理論顯示貧困與低質量的家庭環境會對兒童身心發展造成損害，資源與投資理論認為有限的投資和資源會制約兒童的人力資本積累，貧困文化理論指出消極的精神狀態和行為方式會蔓延到一起生活的兒童，限制其社會參與，使其自我封閉。以上說明貧困對兒童的不利影響不只局限于物質方面，而是涉及健康、教育、情感與文化、能力與參與等多個方面，需要從多維的角度看待和理解兒童貧困。聯合國《兒童權利公約》明確提出了兒童四種最基本的權利，即生存權、受保護權、發展權和參與權，貧困對兒童多方面的負向作用顯示貧困會威脅兒童上述四種基本權利的實現，損害其身心健康和發展潛力，進而影響未來勞動力的素質和整體社會人口的質量。

第三，應對兒童貧困不僅要關注經濟保障，還要重視相關社會服務。家庭與環境壓力理論突出了貧困會對兒童心理健康產生不良影響，資源與投資理論認為除經濟投入外，時間投入對兒童成長也非常關鍵，貧困文化理論則指出貧困家庭的價值觀念和行為方式對子女的惡性遺傳。針對上述問題，單純的經濟保障難以從根本上解決問題，甚至會引發福利依賴，因此，經濟保障之外還要重視相關社會服務[謝瓊：《中國兒童福利服務的政社合作：實踐、反思與重構》，《社會保障評論》，2020年第2期。]，包括健康、教育和就業服務，對貧困家庭父母教養方式和親子互動的指導服務，對貧困家庭兒童的心理疏導等服務以及幫助貧困家庭積累社會資本的相關服務。從國際經驗看，反兒童貧困的福利政策均在兒童津貼、兒童發展賬戶、健康營養計劃等經濟支持外，高度關注相關福利服務，如精神健康服務、親子關系指導服務、反虐待服務、早期教育服務等，從家庭、社區、正式組織等多元主體入手共同治理兒童貧困，取得了較為積極的成效。

家庭與環境壓力、資源與投資和貧困文化這三個理論視域在我國具有較強的解釋力，面對貧困對兒童的不利影響，我國相關社會保障政策從多方面進行了回應，主要是通過困境兒童保障措施和“分類施保”救助措施應對家庭與環境壓力，通過兒童營養健康保障措施和教育福利應對資源與投資不足，并通過就業救助與教育福利應對貧困文化的影響。然而，無論是政策文本還是實踐效果方面，我國相關社會保障政策均有進一步改進和完善的空間，為此，需要在上述理論啟示的基礎上，結合我國實際情況進行反思，從針對性、系統性和長效性出發，構建家庭、社區、政府和社會組織等多元主體共同參與的貧困兒童關愛保護和服務體系，具體完善建議如下：

第一，推進實施家庭福利服務政策以幫助貧困家庭進行能力建設。鑒于家庭是兒童成長最直接的環境和兒童貧困治理的重要依托，我國應積極推進實施家庭福利服務政策，促進家庭福利服務多元化發展，對貧困家庭進行福利服務干預，支持貧困家庭進行能力建設，彌補現有社會保障政策回應的不足，包括：協助貧困家庭成員及兒童健全心理，減少家庭與環境壓力對父母和兒童心理的負面影響;增加親子互動并協調與家人的關系，指導養育方式，促進父母與子女積極有效溝通，從時間方面加大貧困父母對兒童的投入;幫助貧困家庭積累社會資本與建立社會關系網絡等，減少貧困文化對兒童的負向作用，促進貧困兒童的社會參與。

第二，通過社區和社會組織為貧困兒童提供社會支持服務。社區也是兒童成長和活動的重要場域，社區支持服務有助于減緩貧困對兒童的負面影響，因此應該整合社區資源，加強健全兒童督導員隊伍建設，積極培育和孵化社會組織并推動社會工作專業人才隊伍和志愿者服務隊伍建設，有效發揮其在兒童服務中的專業作用，為貧困兒童提供學業輔導、心理支持、安全健康知識、臨時庇護、社會活動參與和交往平臺，滿足其多樣化、個性化需求，使貧困兒童可以更多地從社區資源中受益。社區基層治理和服務提供也應多向貧困兒童傾斜，根據其需要和特點有針對性地設計并提供相應福利服務，保障貧困兒童的健康成長。

第三，加強針對貧困兒童的醫療保障和教育福利措施。兒童的健康和教育狀況關涉到兒童的人力資本積累和未來發展，投資于貧困兒童的健康和教育有助于打破貧困的代際傳遞，更好地保障貧困兒童的生存與發展。目前我國貧困兒童的基本醫療保障需要繼續加強并增進醫療資源的可及性，減輕貧困家庭的醫療負擔。同時，要增強貧困兒童的營養并幫助其培養良好的健康習慣，積極開展分類治理，制定有針對性的健康改進措施，改變貧困兒童營養健康指標的劣勢;教育福利方面，要加大對貧困兒童教育的經濟支持力度，體現對貧困家庭兒童的特殊優惠和優先照顧，尤其是非義務教育的學前和高中階段要增加費用減免和補貼政策。還可以考慮借鑒國際上的資產積累政策，針對貧困兒童建立教育發展賬戶或專門的現金轉移支付制度，[姚建平：《兒童現金轉移支付模式：國際比較與路徑選擇》，《社會保障評論》，2020年第4期。]改變兒童與成人“混合福利”的方式以突出對貧困兒童的專門經濟支持。此外，還要增加經濟資助以外的教育支持形式，通過學習興趣培養、學業輔導等社會服務幫助貧困兒童改變教育狀況的弱勢，塑造積極的價值觀念，以消除貧困文化對其的負面影響。

第四，完善就業救助和幫扶以實現貧困家庭支持和兒童福利的有效銜接。貧困不僅造成貧困家庭的物質匱乏和收入短缺，而且容易在價值觀念和心理層面造成貧困家庭成員自我認識的貶低與社會關系的疏遠。如果僅僅依靠政府的支持和救助，容易導致貧困家庭的福利依賴和思想惰怠，甚至引發嚴重的心理疾病，[劉鳳芹：《社會救助對象嚴重心理疾患的患病率與影響因素》，《社會保障評論》，2020年第4期。]進而影響兒童的家庭教育和思想觀念，形成貧困文化的惡性遺傳。因此，應該重視并完善就業救助和幫扶措施，細化就業幫扶舉措并增加可操作性，提高技能培訓、就業推薦、職業指導等各類就業服務的精準性，使貧困家庭成員通過就業自立并擺脫對救助的依賴，從就業中體會生存的價值和尊嚴，減少貧困家庭的排斥感和污名感，為貧困家庭成員包括兒童積極參與社會活動和社群融入創造條件，形成積極向上的家庭教育氛圍，破除貧困文化的負面影響，使兒童福利與貧困家庭支持政策能夠有效銜接并發揮合力。

（責任編輯：徐東濤）

收稿日期：2021-03-07

作者簡介：張浩淼，管理學博士，四川大學公共管理學院教授、博士生導師;朱杰，四川大學公共管理學院博士研究生。

基金項目：國家社科基金重大項目“當前我國普惠性、基礎性、兜底性民生建設研究”（編號：20ZDA068）;四川大學青年杰出人才培育項目“新時代社會救助兜底保障研究”（編號：SKSYL201808）。