法治政府建設：一種內部行政法的制度實踐探索

摘要：澄清法治政府與法治政府建設對于“加強中國特色社會主義法治政府理論研究”具有基礎意義。法治政府建設與推進依法行政并列提出，經歷了從“政府法制”到“法治政府”的表述變遷，以及建設程度不斷加深的演進。法治政府總體上是特定階段官方從法治的視角對政府權力運行狀態的階段性理想定位，是一種基于管理視角、著力于規范行政活動的內部制度建構和實施的產物。法治政府建設是典型的依靠政治推動、行政落實的內部性制度建構與實施過程，其能夠彌補以權力分工和制約為中心的傳統依法行政路徑適用范圍的局限，能夠與傳統依法行政路徑形成功能互補。法治政府建設作為內部行政法治的探索，對深入推進依法行政、推進國家治理體系和治理能力現代化具有積極意義。

關鍵詞：法治政府;法治政府建設;依法行政;內部行政法

中圖分類號：D912.1? 文獻標志碼：A? 文章編號：1007-9092（2021）03-0121-008

法治政府建設是推進國家治理體系和治理能力現代化的基礎環節。《法治政府建設實施綱要（2015-2020年）》提出，“加強中國特色社會主義法治政府理論研究，堅持從中國實際出發，解決中國實際問題，為法治政府建設提供理論支撐和決策參考”。無疑，法治政府理論的原點，首先應當是對法治政府本身及法治政府建設的理論闡釋。

“法治政府”從一個學術概念發展成一個有中國特色的政策要求與法治實踐，①在西方法治體系中沒有對應的表述，目前，“法治政府”在學理上仍是我們“最熟悉的陌生人”。指導法治政府建設的政策文本未對其進行界定，而是將“法治政府”與“依法行政”，“建設法治政府”與“推進依法行政”一并提出，且對相關規范內容不斷更新。同時，學術研究中對“依法律行政”②“行政法定”③等概念范疇的精細討論，更加反襯出對“法治政府”理解的不確定性。對法治政府及其建設的理解必須回歸官方的政策文本，同時需對比“依法行政”與“推進依法行政”原理。

因此，本文的討論主要基于對《國務院關于全面推進依法行政的決定》（國發〔1999〕23號）、《全面推進依法行政實施綱要》（國發〔2004〕10號）、《國務院關于加強市縣政府依法行政的決定》（國發〔2008〕17號）、《國務院關于加強法治政府建設的意見》（國發〔2010〕33號）以及《法治政府建設實施綱要（2015-2020年）》（中發〔2015〕36號）等幾個重要文件的分析。這些文件主要包含兩部分核心內容：一是法治政府的規范內容，即文件確定的法治政府建設的主要目標、原則、要求、衡量標準以及任務等，這些內容要素共同塑造出法治政府的概貌。二是推動法治政府的規范內容得到貫徹的具體舉措，這體現的是法治政府建設的路徑。基于上述區分，本文在對法治政府的內容、法治政府建設的實施予以梳理的基礎上，比較“法治政府”與“依法行政”，“法治政府建設”與“推進依法行政”，嘗試對法治政府建設進行整體上的“理解”式解讀。[馮·賴特：《解釋與理解》，張留華譯，浙江大學出版社2016年版，第5頁。]

一、 法治政府的內容與特征

法治政府的模糊外觀，在上述不同時期的文件中，以目標、原則、要求、衡量標準、具體任務等內容分散地呈現出來，因此，對法治政府的理解，需對這些內容作整體觀察。

（一）“法治政府”政策表達的演進

2004年3月，“建設法治政府”的目標，首先出現在國務院政府工作報告中。[李洪雷：《行政體制改革與法治政府建設四十年（1978-2018）》，《法治現代化研究》，2018年第5期。]然而，“法治政府”并非“橫空出世”。1997年黨的十五大明確提出“依法治國”方略。為貫徹該方略，1999 年國務院頒布《關于全面推進依法行政的決定》，將“政府法制建設”與“推進依法行政”并列提出。該文中所用的表述是“加強政府法制建設，全面推進依法行政”“從嚴治政”“建設廉潔、勤政、務實、高效政府”。

2004年《全面推進依法行政實施綱要》，明確提出“建設法治政府”的奮斗目標，“政府法制”的表述也順應時代需要調整為“法治政府”。在這一文件中，“依法行政”仍然置于首要位置，“法治政府建設”被等同于“全面推進依法行政”，并強調“經過十年左右堅持不懈的努力，基本實現建設法治政府的目標”：厘清政府職能并確保依法履職，政府在制度建設、行政決策、行政化解社會矛盾、行政權力監督、依法行政觀念和能力等方面的水平進一步提高。

為“加快建設法治政府”，2008年國務院下發《關于加強市縣政府依法行政的決定》，特別就加強市縣政府依法行政作了部署。為深入落實《全面推進依法行政實施綱要》，2010年《國務院關于加強法治政府建設的意見》，首次將“法治政府”作為文件標題，凸顯“法治政府”的表達，并將“推進依法行政和法治政府建設”的相關表述，從2004年的“全面推進依法行政，建設法治政府”改為“全面推進依法行政，進一步加強法治政府建設”。

2014年《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》對“依法行政和法治政府”的表述過渡到“深入推進依法行政，加快建設法治政府”。為落實《決定》的要求，2015年中共中央、國務院印發《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》，提出到2020年要基本建成“政府職能依法全面履行，依法行政制度體系完備，行政決策科學民主合法，憲法法律嚴格公正實施，行政權力規范透明運行，人民權益切實有效保障，依法行政能力普遍提高”“職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府”。

綜上，法治政府建設的提法，經歷了從“加強政府法制建設”到“建設法治政府”“進一步建設法治政府”，再到“加快法治政府建設”的變化，這反映了對法治政府建設的認知有鮮明的階段性特征。另外還可以發現，關于法治政府建設程度與推進依法行政程度的表述合在一起使用，經歷了“加強政府法制建設，全面推進依法行政”到“全面推進依法行政，建設法治政府”“全面推進依法行政，進一步加強法治政府建設”，再到“深入推進依法行政，加快建設法治政府”，這反映出在官方的文本中，依法行政和法治政府建設二者之間的區分并未被強調，而是一項一體兩面的工作。

（二）法治政府內容的總體特征

上述逐漸更新的政策文件所提出的法治政府建設的主要目標、基本原則、總體要求趨于穩定拓展。就具體任務而言，其表述和具體要求有所更新，但總體保持穩定。歸納起來，包括依法全面履職、完善依法行政制度體系、依法科學民主決策、嚴格規范公正文明執法、依法有效化解社會矛盾、強化對行政權力的制約和監督、提高政府工作人員法治思維和依法行政能力、推進政務公開和增強社會自治功能幾方面。總體而言，法治政府的規范內容呈現以下特點：

1.問題導向的回應型制度建構。問題導向、順勢而為的法治政府建設，體現為相關認知與規范任務在廣度和深度逐漸拓展的過程。這種連續性、穩定性的變化，正是基于我國改革時期不同發展階段的社會現實和推進依法行政的需要。法治政府建設的變與不變，是回應社會現實需要的有針對性應對。問題導向的表述，在《全面推進依法行政的決定》《全面推進依法行政實施綱要》等文件中均有集中體現。原國務院法制辦專家對《法治政府建設實施綱要（2015-2020年）》起草思路進行說明時，也強調文件起草要堅持“改革方向和問題導向”。[宋大涵主編：《建設法治政府總藍圖：深度解讀〈法治政府建設實施綱要（2015-2020年）〉》，中國法制出版社2016年版，第4頁。]

2.基于政府內部視角的制度建設。上述政策文件對法治政府的規范性要求整體上是基于政府的職能定位，立足職權職責與權力行使的主要途徑，強調政府既要全面依法履職又要依法正確行使職權，保障行政權順利行使的同時也要防范權力濫用。盡管確保政府履職、約束行政權的同時維護行政效率，不必然要求一種政府內部視角的制度安排，但總體而言，塑造法治政府的規范內容是面向行政內部的。其根源在于，貫徹法治政府規范性要求的主體定格于政府自身，或者說法治政府規范內容，是為行政機關量身打造的制度性要求。

3.圍繞中心工作與服務中心工作。法治政府建設被置于政治系統和國家任務的整體下進行安排。法治作為一種治理方式，其作為重要發展目標的同時，也是達成其他治理目標的手段。法治政府建設具有雙重工具意義：一是服務整體性的法治國家建設，二是服務法治系統之外的政治經濟社會秩序，尤其是黨和國家確定的中心任務。例如《全面推進依法行政的決定》開篇就強調，政府法制建設要“緊緊圍繞經濟建設這個中心，自覺服從并服務于改革、發展、穩定的大局”。《國務院關于加強法治政府建設的意見》也強調“為保障經濟又好又快發展和社會和諧穩定發揮更大的作用”。

綜上，法治政府整體上是一個通過宏觀的目標設定與細部的任務描述，勾勒出的應滿足特定要求的政府概貌;是官方從法治的視角，對政府權力運行狀態的階段性理想定位;是一個圍繞階段目標有意識的制度建構;是針對現實問題，基于政府職能定位，就如何促進政府依法全面履職、全過程約束行政權力而進行的制度規范創制。

二、 法治政府與依法行政的比較

在上述官方文件中，依法行政與法治政府二者交織出現、混合使用。就行政系統而言，政府及其工作部門推進依法行政工作，客觀上就是在進行法治政府建設，或者說法治政府建設的目標就是力促依法行政。但是，法治政府與學理上的依法行政，存在本質差異。

（一）依法行政的學理

在學理上，依法行政具有相對清晰的內涵。“依法行政”的古典理想狀態是“依法律行政”，這里的法律僅限代議機關的立法。發端于奧托·邁耶的“依法律行政”觀念，包括“法律的法規創造力”“法律優位”“法律保留”三原則。[王貴松：《依法律行政原理的移植與嬗變》，《法學研究》，2015年第2期。]“法律的法規創造力”強調，只有議會才有立法的權力，行政機關只有獲得授權，其制定的抽象規范才具有對外發生普遍約束力的法規范效力，否則只能作為內部適用的行政規則。該原則明確議會對立法權的獨占，行政機關要獲得立法權，即制定法規命令，必須有立法的授權。[黃宇驍：《也論法律的法規創造力原則》，《中外法學》，2017年第5期。]“法律優位”強調立法相對于行政具有優越地位，要求“一切行政活動不得違反現行的法律”，也進一步要求法律只能由法律的形式來變更廢止，低位階的法規命令不得對法律進行實質性變更。[王貴松：《論行政法上的法律優位》，《法學評論》，2019年第1期。]“法律保留”則強調沒有法律授權不得從事減損權利和增設負擔的干預性行政活動。我國的依法行政觀念不完全等同于“依法律行政”觀念：

一是“依法律行政”的三個子原則，在我國“依法行政”語境下已發生變化。具體表現為，“法律的法規創造力”在我國行政機關也分享立法權的體制下不再適用，進而轉化為層級化的立法保留，即狹義的法律獲得重要事項的優先管轄權，立法機關可進一步授權行政機關就其相對保留的事項進行行政立法。[《中華人民共和國立法法》第8條規定了法律保留的事項，第9條規定了進一步區分絕對保留和相對保留的事項。]“法律優位”原則的整體內涵在我國沒有發生變化，但是，其第一項要求，即“一切行政活動不得違反現行的法律”中的“法律”，已經演變成廣義的法，即“一切行政活動不得違反現行有效的法規范”。“依法律行政”之下的“法律保留原則”，在我國除了增加了抽象規范制定層面的狹義法律保留外，也順應了我國多元的立法構造，進一步包含分層級的行政法規保留和行政規章保留，最終演變為所謂的“行政法定”原則。[楊登峰：《行政法定原則及其法定范圍》，《中國法學》，2014年第3期。]

二是我國的依法行政，受到法治政府建設政策取向的影響，包含形式合法、實質合法、高效便民等多重面向。我國實務與學界當前普遍認可，依法行政包含“合法行政、合理行政、程序正當、便民高效、誠實守信、權責統一”六個原則，[這種觀念明顯受到《全面推進依法行政實施綱要》的影響，但是，《綱要》對這些原則進行羅列時，顯然是從政府自身建設法治政府的視角出發，提出依法行政的具體要求。]傳統的“依法律行政”原則主要對應其中的“合法行政”原則。相比“依法律行政”，我國的依法行政觀吸收了更多控制行政的非法律要求與愿望，如高效、便民、親民等，但這些理念或原則未被充分實證化并予以適用。

（二）法治政府與依法行政的理論區分

基于對法治政府的梳理與對依法行政原理的回顧，可發現二者具有以下區分：

第一，法治政府體現的是著力規范行政活動的內部制度建構，依法行政體現的是外部法律約束。法治政府從自身的角度關注行政權如何行使、行政職責如何有效履行、行政決定究竟如何做出，因而，其更加注重通過行政系統內部的制度建設來規范行政過程;更加注重對行政活動加以細致的流程管控;更加注重對行政活動后果的內部預防控制。因此，行政自身是法治政府建設的主體。從這一角度看，法治政府既可能是預防性的，即政府通過自身的制度建設實現自我限制、自我規范;同時也可能是破解性的，即針對已經存在的與法治政府目標設定相違背的普遍做法，予以系統性糾正。

但是，傳統的依法行政觀念，強調的是對行政權的外部制約。在外部監督框架中，立法與司法似乎才是主體，而行政是被約束的客體。在我國，行政分享立法權決定了其不是單純的執行者，但作為法規范適用主體的行政主體，仍是依法行政規范的主要對象。依法行政所強調的外部性控制決定了對行政權的制約必然是事后的結果監督。盡管依法行政也強調行政程序對行政權行使的過程性控制，但在外部性的監督中，程序違法僅僅是事后合法性審查的一個否定性要件而已。

第二，法治政府是一種基于管理視角觀察的產物，依法行政是權利保障和權力監督視角下觀察的產物。不同階段的官方文件對法治政府的描述，總體上是在“問題—目標—任務”框架下進行的，法治政府本身被界定為一項系統的政府工作，由層級制行政系統具體承擔。雖然法治政府的規范訴求是法治，但現實操作卻呈現出行政管理的一般樣態。相較而言，依法行政卻是一種典型的法治觀念產物，其理論基礎在于保障權利，確保行政權受法律的約束，其背后的體制性框架是立法、行政與司法權的功能分工與制約。

第三，關于法治政府的認知具有明顯的階段性特征，而依法行政觀念和內涵總體上具有普遍性和穩定性。法治政府的規范內容，在穩定中趨于變遷，其根源在于，對法治政府的認知建立在嘗試破解現實問題，并對其規范內容進行實踐并不斷總結更新的基礎上。因此，法治政府不是學理導向的，而是更多地基于實踐探索的現實產物。法治政府的主要關切是行政機關該如何做，才能使政府自身的行動更加趨近良善政府的規范要求。因此，法治政府可以容納除法治以外的多元價值。依法行政的觀念雖然也不斷更新，并在不同憲制框架下可能存在差異，但依法行政的精神和要求總體上保持穩定與一致。依法行政的主要訴求是行政必須受到規范的約束，其核心價值是形式合法。

綜上，法治政府建設是制度中心主義，依法行政是規范中心主義。法治政府的核心是內部規范目標的確定與制度性規范要求的創制，解決的是政府自身向設定目標整體邁進這一“面”上的問題，因此，其核心不是法律規范的法律適用，而是制度、機制與體制的創新與實施。而依法行政的核心是確保規范的個案適用，其核心任務是法律規范解釋與適用，解決的是個案適法這一“點”上的合法性控制問題。

三、法治政府建設的實施

法治政府建設是一個設定任務并“推動各項舉措落地生根”[袁曙宏：《加快建設法治政府的奮斗宣言和行動綱領》，《紫光閣》，2016年第2期;國務院法制辦公室政府法治研究中心 ：《法治政府新熱點：法治政府建設實施綱要（2015—2020年）學習問答》，人民出版社2016年版，代序第5頁。]的動態的長期過程，誰來落實以及如何確保落實的機制也至關重要。

（一）黨的領導與中央頂層設計、地方黨委、政府及政府工作部門實施

法治政府建設是在黨的領導下，按照中央統一部署進行的重大戰略。《全面推進依法行政實施綱要》開篇提到制定實施綱要是貫徹落實依法治國基本方略和黨的十六大、十六屆三中全會精神的要求。《法治政府建設實施綱要（2015-2020年）》要求“把黨的領導貫徹到法治政府建設各方面”。

上述文件早期是由國務院制定，《法治政府建設實施綱要（2015-2020年）》則是由中共中央和國務院共同制定。發文對象是“各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構”。該文件特別強調，法治政府建設的責任主體還包括地方黨委和國務院部門黨組。文件下發后，再根據行政層級管理，逐級細化并下發貫徹執行。

（二）依賴自上而下的組織手段推動實施

縱觀上述政策性文件，力促法治政府建設貫徹實施的舉措包括：第一，地方和部門提高認識、加強領導、高位推動。第二，明確責任，地方和部門有計劃性地制定實施方案。第三，上級監督檢查、考核獎懲以促下級落實。第四，定期報告與公開。[具體要求是，縣級以上地方人民政府每年要向同級黨委、人大常委會和上一級人民政府報告推進依法行政情況，政府工作部門每年要向本級人民政府和上一級人民政府有關部門報告推進依法行政情況，同時需要向社會公開。]第五，培育典型、發揮示范帶頭作用。整體而言，法治政府建設的實施，呈現出一幅以政治推動，通過組織手段貫徹執行為主導的現實圖景：

第一，從實施主體上看，法治政府建設的實施體現出在黨的領導下，行政系統內部自上而下貫徹執行的“決策—執行”邏輯。這里的“決策—執行”包括多個層面：一是黨針對依法治國、建設法治國家作出的重大戰略決策，由政府來貫徹實施;二是中央作出頂層設計，由地方和中央部門執行;三是上級政府和部門作出進一步的決策部署，下級執行;四是本地區、本部門的黨委、政府、部門決策，由相關部門執行和部門內部執行。

第二，從實施機制上看，法治政府建設的實施路徑具有明顯的“命令—服從”屬性，其主要依賴層級制的行政力量來促成相關制度安排的貫徹執行。無論是強化領導對法治政府建設工作的認識和重視，以便提供充分的組織保障，還是層層制定實施方案，或是上級監督檢查、考核、問責、獎優懲劣，都是建立在執政黨與上級行政機關的權威與強制力之上。樹立典型、表彰先進自革命時代就是黨組織促進能動執行的重要機制。[黃道炫：《如何落實：抗戰時期中共的貫徹機制》，《近代史研究》，2019第5期。]

（三）“創新實踐—頂層設計—貫徹執行—制度完善”的循環推進

法治政府建設實施的總基調是“貫徹執行”，但法治政府建設仍然是一個鼓勵“執行與創新并舉”的過程。一方面，相關頂層設計，很大程度是對地方政府和部門法治政府創新經驗和成果進行總結與制度化的過程。[宋大涵：《建設法治政府總藍圖：深度解讀〈法治政府建設實施綱要（2015-2020年）〉》，中國法制出版社2016年版，第4頁。]另一方面，文件也鼓勵地方政府和政府工作部門積極主動，在頂層設計的原則性框架下進行探索和創新。例如，《法治政府建設實施綱要（2015-2020年）》強調，“在實施本綱要的過程中，要注意研究法治政府建設的新情況新問題，解放思想、大膽實踐、開拓進取”。

四、法治政府建設與推進依法行政的關系

（一）法治政府建設與推進依法行政的區分

在“決策—執行”“命令—服從”的框架下，法治政府建設本質上是一項特殊的行政任務，在內部制度建設和具體實施過程中不斷開展。法治政府建設中，制度建設與制度舉措的實施是關鍵，因此法治政府建設的核心范疇是“制度創新與制度約束”，其中包括制度建構、實施、反思、創新與更新等，其方法論基礎是行政（管理）學，[沈巋：《論行政法上的效能原則》，《清華法學》，2019年第4期。]而非行政法學。

依法行政并非是簡單的政府自我規制。推進依法行政，除以行政機關為主導的法治政府建設外，傳統的依法行政主要依賴“法律規范+司法審查”的組合拳，直接通過個案的法律適用來推動。[我國權力機關進行的抽象監督也可能推動依法行政向前邁進，但這并不是主流路徑。]在以法官適用法律促進依法行政的進路中，[行政復議制度作為一種準司法的行政系統內部救濟的法定機制，也發揮著與司法審查類似的功能。檢察機關通過對行政訴訟以及對行政非訴執行的監督，也能推進依法行政。]法律規范是主軸，對行政行為事后審查是根本。因此，依法行政的核心范疇是“法律控制”，其方法論基礎是典型的法教義學。盡管我國的依法行政原則包含合法兼合理的價值追尋，但是仍然未改變以“合法行政”為中心的依法行政個案實踐特色。

（二）法治政府建設與推進依法行政的互補

1.適用范圍互補。以法官適用法律為中心的依法行政個案推進路徑，其作用領域主要是行政行為，作出行政行為的依據即便能被附帶性審查，也不能改變這一路徑適用范圍的局限性。行政行為的合法性控制與法治政府建設的任務對接，僅僅與“堅持嚴格規范公正文明執法”部分直接相關，也就是說，法治政府建設的各項任務多是傳統依法行政路徑管轄范圍不及或力有不逮的事項。法治政府建設對行政機關承擔法定職責、行使行政職權的規范與促進要求是全面的，其所能提供的舉措、手段與資源也更加全面多樣。概言之，法治政府建設提供了一種可直接面向行政的依法行政推進路徑，[章劍生：《作為擔保行政行為合法性的內部行政法》，《法學家》，2018年第6期。]因而，在一定程度上可彌補傳統依法行政推進路徑適用范圍有限之缺失。

2.功能互補。傳統依法行政主要建立在合法性評價的基礎上，針對行政行為的效力作出處理。這種做法對依法行政的促進作用有限，而法治政府建設正好能夠補足。

第一，傳統依法行政的推進路徑主要以個案評價和個別監督為中心，未必能夠形成推進依法行政的聯動效應。法治政府建設不是直接面向個案，而是面向行政活動中存在的普遍性問題，進行抽象的制度性應對。

第二，傳統依法行政推進路徑，關注行政行為的事后評價與處理，而查找行政行為違法的事前原因不是其關注的重點。因此，指出依法行政推進過程中存在的普遍性問題、分析查找原因以及提供系統性破解方案的工作，不是審查機關的責任，盡管他們可以這樣做并向行政機關提出司法建議。與此相對的是，法治政府建設的中心任務，就是嘗試提供破解依法行政遇到的普遍問題的系統性方案。

第三，傳統依法行政的推進路徑關注對于行政機關行為的評價，至于對個人違法責任的追究、對違法行政的懲戒或預防等則不屬于審查機關的職責。對行政行為進行合法性審查并進行評價處理，系針對抽象的、擬制的行政主體作出，而導致行政行為違法的公務人員的個人因素和內部環境，不是行政行為合法性審查所關注的內容，但這正好是法治政府建設中內部監督需要關注的。

第四，傳統依法行政的推進路徑，更關注行政機關違法行使職權，對政府職責的定位以及對行政不作為的治理能力相對有限。盡管不履行、拖延履行法定職責或給付義務也屬于可訴的范疇，但如果跳出個案，行政機關未能科學厘清職責、未能全面系統履職或履職不合理等，就不屬于個案審查的范圍。而法治政府建設首要關注的就是科學的職能定位，[框定政府職能，確保政府依法全面履職的前提是，正確處理好“政府與市場”“政府與社會”“政府與政府”“政府與自然”之間的關系。]在制度安排、體制機制方面，確保行政機關依法全面積極合理履職，讓政府有效地運轉起來。也即，法治政府建設不僅關注行為合法，更關注行政效能和政府行動的績效。

第五，傳統依法行政的推進路徑更關注行政合法性，對良好行政的促進能力有限。防止行政機關濫用職權，防堵明顯不合理行政行為已是司法審查的重點，但很多情形下，這兩項要求無法滿足對良好行政的期待。一方面是對合法但不符合事理、情理的行政作風問題的治理，傳統依法行政的推進路徑無從發力，如行政的無效率、拖延但不違法、不親民便民、透明度低、態度蠻橫等問題。另一方面是，對一些面向未來的個案行政活動如開發計劃，決策是否科學合理、是否可接受才是要害所在，此時，傳統依法行政的推進路徑總體上顯得捉襟見肘。但是，法治政府所能進行的制度建構是全方位的，其概括性的制度建設、抽象的內部規范與程序建構、整體性的法治氛圍營造，有可能為良好行政提供更為全面系統的制度性方案。

五、作為內部行政法制度建構的法治政府建設

本文基于對法治政府建設官方文本的解讀，指出法治政府建設是一種基于內部視角的制度、體制和機制建構，以及推動相關制度、體制和機制建構得以落實的實施過程。盡管有政治推動、外部壓力和現實呼喚等外部動因，但法治政府建設整體上作為政府內部促使依法行政全面落實的階段性制度建構與實施，本質上是一種內部行政法治的探索。

內部行政法與外部行政法的主要區分在于，規范來源和規范適用范圍的差別，即內部行政法作為規范行政機關運行的措施，這些措施在行政內部創設，效力主要針對行政工作人員。而外部行政法主要由立法機關、司法裁判等創制，其效力所及的適用對象包括行政機關及其工作人員，也包括裁判機關、私法相對人和其他利害關系人。[Gillian E. Metzger， Kevin M. Stack，“Internal Administrative Law”，Michigan Law Review， vol.115， no.8 （2017）， p.1251.]因此，法治政府建設的任務所涉及的相關制度規范舉措主要在政府內部產生，主要作用于行政機關及其工作人員，故而相關制度舉措的規范來源、調整的客體與規范主體對象等均是內部性的，這些特征符合對于內部行政法的形式認知。[Gillian E. Metzger， Kevin M. Stack，“Internal Administrative Law”，Michigan Law Review， vol.115， no.8（2017）， pp.1250-1256.]法治政府建設可能產出的實質效果主要表現為：第一，其主要功能與外部行政法沒有質的區別，既要規范行政權防堵權力濫用，也要促進政府依法積極履職。第二，法治政府建設的制度體系，本質上是“行政機關對外行使權力的一套內部規則系統”，其“作為一種內部事先控制技術，擔保行政機關對外作出行政行為合法性”。[章劍生：《作為擔保行政行為合法性的內部行政法》，《法學家》，2018年第6期。]因此，法治政府建設作為一種行政法體系，是“行政憲制”的表征。[杰里·L.馬肖：《創設行政憲制：被遺忘的美國行政法百年史（1787-1887）》，宋華琳、張力譯，中國政法大學出版社2016年版，第8頁。]其意義不在于強調在沒有法治的時代去找尋存有法治因素的行政實踐，[杰里·L.馬肖：《創設行政憲制：被遺忘的美國行政法百年史（1787-1887）》，宋華琳、張力譯，中國政法大學出版社2016年版，譯序第19頁。]而是強調法治時代找尋更多激發和整體促進法治的要素。同時，法治政府作為內部行政法建構，不應當被片面地誤讀為“法治的大躍進”。[姚建宗、侯學賓：《中國“法治大躍進”批判》，《法律科學》（西北政法大學學報），2016年第4期。]在“決策—執行”這一邏輯鏈條下，法治政府建設不可避免地運用行政性手段，這些手段又不可避免與其他的達成行政目標所使用的手段具有類似或連貫性。但是，個別手段的不合理甚至錯誤，不能否定整體意義上的法治政府建設的積極價值。

需要注意的是，法治政府建設的優勢，也可能正是其局限性所在。法治政府建設的任務，被當作一項項具體的制度舉措來建立并推進落實，首先面臨的問題是，人為制度建構的作用限度取決于相關措施的科學理性程度。其次，各項舉措的落實取決于多種動機和誘因，依賴常規的行政手段。整體上由行政系統“單打獨斗”，能多大程度促使相關制度舉措落地生根具有不確定性。再次，由于法治政府建設的推進是整體性的，由于缺乏科學的評估標準，法治政府建設的實效難以把握，從而只能重點關注法治政府建設中的個別創新實踐。因此，法治政府建設總體上作為一種依法行政的客觀實施路徑，必須與外部的，尤其是通過個案推動的漸進性依法行政的主觀實施路徑相結合，共同發力。

（責任編輯：胡曉慧）

收稿日期：2020—09—02

作者簡介：劉國乾，法學博士，云南大學法學院副院長、副教授。

基金項目：教育部人文社科研究青年基金項目“政府和社會資本合作模式（PPP）項目行政決策法治化研究”（編號：19YJC820035），云南大學青年英才培育計劃支持成果。

① 馬懷德：《新時代法治政府建設的意義與要求》，《中國高校社會科學》，2018年第5期。

② 王貴松：《依法律行政原理的移植與嬗變》，《法學研究》，2015年第2期。

③ 楊登峰：《行政法定原則及其法定范圍》，《中國法學》，2014年第3期。