社會治理共同體視域下提升基層社會治理水平對策探究

摘 ? 要：基層社會治理是推進國家治理體系和治理能力現代化的基礎領域，黨的十九屆五中全會對提升基層社會治理水平進行了明確部署。從共同體理論著眼，目前基層社會治理還存在政社互動機制不健全，職權責不對等、負擔過重，基層社會治理與群眾需要的契合度不夠高等問題。因此，要優化社會治理層級功能，厘清權責;創新基層社會治理機制，共建共享;推動基層社會治理和文化建設一體化發展，增進認同。

關鍵詞：社會治理;共同體;基層

中圖分類號：D630 ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ?doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2021.02.010

文章編號：1009-6922（2021）02-56-05

本固才能枝榮，根深方能葉茂。習近平總書記強調，“黨的工作最堅實的力量支撐在基層，經濟社會發展和民生最突出的矛盾和問題也在基層，必須把抓基層打基礎作為長遠之計和固本之策，絲毫不能放松”。[1]新冠肺炎疫情的嚴峻考驗更加證明，基層社會治理是整個社會治理的基礎，基層工作做得越扎實有效，社會治理的運行就越通暢高效。黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》明確提出今后五年要實現“社會治理特別是基層治理水平明顯提高”[2]，將基層社會治理作為社會治理的重點場域，并且強調了社會治理追求的更高目標——即構建“人人有責、人人盡責、人人享有”的社會治理共同體，這是認識和推進基層社會治理的全新視角和有效途徑。

一、社會治理共同體的理論淵源與基本內涵

習近平總書記在2019年中央政法工作會議上首次提出了要“打造人人有責、人人盡責的社會治理共同體”[3]，而后黨的十九屆四中全會正式將這一理念寫入黨的最高文件。社會治理共同體是黨引領社會治理由“管理”邁向“治理”基礎上的新探索，是提升基層社會治理水平的新理念、新思路。

（一）馬克思和滕尼斯的共同體理論

馬克思關于“共同體”思想的形成和發展貫穿于其唯物史觀創立和發展的全過程，在探究社會發展、人的全面發展當中不斷深化。馬克思對共同體的認識起源于血緣親屬，在人類最初的社會形態當中，人們為了生存不得不結成共同體來應對自然界的各種風險，這種共同體是“以自然血緣關系和統治服從關系為基礎的地方性聯系”[4]，個體依賴集體而生存。而后伴隨社會生產力的進步，共同體的形態發生了改變，馬克思認為資本主義的生產方式使得人依賴于外在物質，受到貨幣及資本等“抽象共同體”的支配與統治，在這種剝削關系中人逐漸被物化、奴役和忽視，因此他將資本主義社會或國家看作是“虛假的共同體”[5]。而1948年，馬克思在《共產黨宣言》中鄭重宣告：“代替那存在著階級和階級對立的資產階級舊社會的，將是這樣一個聯合體，在那里，每個人的自由發展是一切人的自由發展的條件。”[6]可以看到，這個“聯合體”是馬克思提出的“真正的共同體”，它是基于對人類社會發展形態最高階段的認識，強調在社會主義階段能夠消除“虛假共同體”當中人與共同體的異化和對立關系，取而代之的是人的個性和自由全面充分的發展。可見，馬克思所提出的共同體思想其本質是建立在人全面而充分自由發展基礎之上的人類自由聯合體，它強調個人的生存與自我價值的實現，代表著未來人類基本的生存方式和關系模式。同時，這一思想也是今天我們認識和理解社會形態、推動國家治理體系和治理能力現代化的思想基礎和方法論。

而德國古典社會學家滕尼斯深入研究了社會學領域關于共同體的概念，他對共同體的認識主要基于市民社會時代的考察。滕尼斯認為共同體有三種基本的形式：分別是起源于族親關系的血緣共同體、以共同居住地為劃分的地緣共同體和以心理層面依賴關系為核心的精神共同體，這三種共同體的基本形式很好地解釋了共同體的內涵。滕尼斯在其著作《社區和社會》中充分比較了社區（即“共同體”）與社會的區別，他認為“共同體”是通過血緣、鄰里、朋友等關系聯系起來的有機群體，它的基礎是“自然意志”;而社會則建立在對利益理性選擇和權衡基礎之上，體現的是人的“理性意志”[7]。因此兩者相比較，代表“自然意志”的共同體更具有不易改變的凝聚力和向心力。

（二）社會治理共同體是基于共識的自由聯合體

無論是馬克思還是滕尼斯都認為“共同體”本質上是一種人群關系的聯合體。同樣，社會治理共同體也是一種聯合體，而且這種聯合是基于共識基礎上的自由聯合。首先，社會治理歸根結底還是落在人的層面上，尤其是基層社會治理更是需要做人的工作。而社會治理共同體恰好回歸到了“人”這個核心，它強調每一個人對于社會治理事務的充分參與，而且這種參與需要每個人發揮自己的優勢，也就是馬克思所說的在“人的自由而全面的發展”基礎之上的聯合。其次，社會治理共同體的聯合是基于社會成員的共同理解和共識，這種共識是內化在共同體當中的，正如滕尼斯所說的，“只有這種理解在共同體中，人們才得以保持根本性的團結，盡管有各種各樣的分離因素。”[8]也就是說，共識的達成是凝聚社會治理共同體的重要基礎，而這個共識就是社會治理應當是“人人有責、人人盡責、人人享有”，在此基礎之上社會成員將在心理層面和文化層面形成對社會治理的認同，這種認同將推動社會治理共同體在社會事務中履職盡責。

（三）社會治理共同體是推動社會治理變革的重要依據

社會治理共同體從本質上來說是基于共識的自由聯合體，體現在治理實踐中就是治理主體、治理過程和治理目標的深刻變革。首先，從治理主體來說，社會治理共同體強調的“人人有責”就是要求治理主體的多元化，包括黨委、政府、市場、社會組織、志愿者團體等各類組織，同時也包括每一個參與社會生活的具體人，而且社會治理共同體強調各方治理主體地位平等與相互尊重，在社會治理中都有相應的職責分工和不可替代的作用。第二，從治理過程來說，社會治理共同體強調的“人人盡責”實質上是對社會治理方式的轉變，它強調各方治理主體應當結合自身的優勢，充分發揮各自特長，形成社會治理的合力。第三，從治理目標來說，社會治理共同體強調的“人人享有”是對社會治理的價值升華，它強調人民群眾既是社會治理的主體，同時也是社會治理成果的受益者，要把人民滿不滿意作為衡量社會治理成效的重要標準[9]。這改變了傳統社會治理中以公共秩序、社會治安、衛生環境為外部指標評判社會治理成果的情況，引導社會治理堅持以人民為中心的價值取向，將社會治理的發展落實到民生實事之中。

二、社會治理共同體視域下對基層社會治理的反思

古人云：“縣集而郡，郡集而天下，郡縣治，天下無不治。”社會治理的重點在基層，難點也在基層。隨著社會結構的變遷，過去以“單位”為核心的組織方式轉變為以家庭為核心的社會組織方式，個人、家庭和社區成為了基層社會治理的神經末梢，基層的重要地位更加凸顯。同時社會主義市場經濟的深入發展以及社會多元化使基層社會治理領域面臨的問題越來越復雜，社會熱點、矛盾點和不同利益點等交織在一起，給基層社會治理帶來了巨大挑戰，基層社會治理也成為了整個社會治理的前沿陣地和薄弱環節。以社會治理共同體的視角來審視，當前基層社會治理還存在著一些問題。

（一）基層社會治理政社互動機制不健全

從治理主體的層面來說，社會治理共同體要求治理主體多元化，除了黨委領導、政府負責、社會力量的參與，尤其強調要充分發揮社會成員的自治作用。而我國基層社會治理的現實狀況仍然是以政府為主導，公民社會發育不夠成熟，公民責任意識和參與能力還亟待提高，政府、社會力量與居民自治的互動機制尚不健全。在農村，我國實行村民自治制度，從1987年全國人大常委會通過《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》開始，村民自治已經走過了三十多年的歷程，廣大農民依法獲得了“自我管理、自我教育、自我服務”的民主權利。然而在實踐中，村民自治的模式仍主要是“鄉政村治”，即鄉鎮政府通過村民自治系統推行政策實施和實際治理，村民自治的主要機構村民委員會其實是鄉鎮政府權力和職能的延伸。在城市，基層社會治理的主體是社區居委會，但我國的社區居委會具有雙重身份。它既是基層社會自治組織，同時又是街道辦事處下屬的行政性組織。這種雙重身份使社區居委會往往也要執行街道辦事處交辦的行政任務，而無法有效發揮基層自治組織的作用。可見，當前基層社會治理中的居民自治或村民自治都還是基層政府居于主導地位，依靠行政手段對社區事務進行治理，而在居民或村民的主體作用發揮上、在吸納社會組織和其它社會力量參與上都還存在著短板。

（二）基層社會治理職權責不對等、負擔過重

從治理過程來說，社會治理共同體要求各方參與主體共同發揮作用，其中的關鍵問題在于如何將各方力量組織起來、如何厘清各方主體的權責。當前基層社會治理中各方主體的力量相對分散，沒有形成有效的合力，治理責任的主體主要是政府基層部門，并且在實際治理過程中存在職權責不對等、負擔過重的問題。“上面千條線，下面一根針”是基層工作的真實寫照。在實際治理中，處于一線的基層是與老百姓聯系最為緊密的治理層級，可以最快速地感知和發現問題、最高效地回應群眾需求。但受制于財權、事權、用人權、執法權等限制，基層部門只能在自身職權范圍內受理群眾訴求，協調其他部門進行解決。這種協調如果出現困難，群眾就會將治理不力的責任歸咎于基層部門。基層負擔著為人民群眾辦實事的重大責任，但沒有相應的權力和能力去直接解決問題，責大權小的矛盾突出。另外，實際治理中基層超負荷運轉也是常態。社區工作人員要劃分片區對接社區的幾百戶甚至上千戶居民，同時社區居委會作為街道辦事處職能延伸的機構還要承擔大量龐雜的行政事務性工作，比如各種考核、檢查、評比等活動。基層長期處于高壓力、高負荷的運轉當中，無法針對人民群眾的需求提供精準有效的治理服務，無法將基層社會治理的主體聯合起來推動社會治理。

（三）基層社會治理與群眾需要的契合度不夠高

從治理的目標來看，社會治理共同體要求體現治理的人民性特征，即治理成果由人民共享。治理成果由人民共享首先涉及到治理成效由人民評判的問題。而當前基層社會治理中一個顯著問題是基層社會治理與群眾滿意度之間存在差異，陷入了經濟學上的“效果悖論”，即基層社會治理工作沒少做，但群眾并不滿意。[10]究其原因，一是政府解決的問題不一定是群眾需要解決的問題，有些地方為了發展GDP、政績工程、形象工程等投入大量人力、財力、物力，但這些工程并沒有解決老百姓關心的實際問題;二是進入新發展階段后社會面臨的復雜問題越來越多，基層政府在處理新問題、新危機上的能力和水平滯后于矛盾、問題出現的速度;三是過高的社會預期也會導致群眾的獲得感和幸福感降低，基層政府承諾與實際結果之間的差異是造成這一問題的重要原因。

三、社會治理共同體視域下提升基層社會治理水平的對策

社會治理共同體意味著社會治理主體、治理方式、治理目標發生了深刻變化，作為黨在社會治理領域的全新概念，社會治理共同體的構建為解決當前基層社會治理中的問題、提升基層社會治理水平提供了重要思路。

（一）優化社會治理層級功能，厘清權責

我國的國家結構形式是中央、省（自治區、直轄市）、市、縣、鄉五個行政層級，既由黨集中統一領導，又實行分級治理。要提升基層社會治理水平，必須要明確從中央到地方各級黨委和政府的職能定位，充分發揮各個層級的重要作用，打造權責明晰、高效聯動、上下貫通、運轉靈活的社會治理體系。[11]在當前和今后一段時期內，尤其要把握好中央、市域、基層三個層級在社會治理中的特殊作用。從中央層面來說，社會治理要堅持黨中央的集中統一領導，加強社會治理的頂層設計，從整體謀劃、統一部署上推進社會治理。從市域層面來說，市域層面要發揮好前線指揮部的功能，尤其要在創新社會治理、發揮資源統籌優勢、立法優勢、統籌城鄉發展上實現社會治理的現代化。從基層層面來說，基層應當發揮好“橋頭堡”的功能，為老百姓提供最精準有效的服務，將最突出的問題和矛盾努力化解在基層。因此，要提升基層社會治理的水平，必須樹立強基固本的思想，構建富有活力和效率的新型基層社會治理體系。

1.推動社會治理重心向基層下移。從社會治理共同體的角度來看，基層社會治理必須以滿足人民的民生需求和生活向往為根本著眼點，要回應人民期待，聚焦人民關注點。為了能夠更好地解決各種與群眾利益相關的問題，實現基層社會治理“看得見、管得了”，必須推進社會治理重心下移、力量下沉、資源下投，使基層有職、有權、有物，更加精準有效地解決人民群眾關切的實際問題。

2.明晰權力責任，減輕基層負擔。在向基層放權賦能的同時，還要厘清各層級、各部門之間的職責邊界，制定好權責清單，理順基層社會治理中相互交疊的關系和職能重疊的領域。尤其是要明確基層社區的權力責任，注意給基層社區做“減法”，通過清單管理的方式將基層社區的權責公開化、明晰化，建立和推行社區工作準入制度，提高社區行政工作的“準入門檻”;規范社區工作流程，最大限度地減少社區非必要行政事務;破除基層治理中“文山會海”等形式主義，將社區職能回歸社會治理本身，強化社區自治功能，優化社區服務功能，在減負同時提升基層治理效率。

（二）創新基層社會治理機制，共建共享

社會治理共同體的一個突出特點是治理主體多元化，這就要求在基層社會治理中不同治理主體之間實現互動、共治。黨的十九屆五中全會強調“要實現政府治理同社會調節、居民自治良性互動”，這為今后基層社會治理如何處理國家、市場、社會與居民之間的關系指明了方向。

1.構建適應流動性的基層社會治理體系。隨著各種人流、物流、信息流、資金流快速流動，整個社會治理面臨的風險也更為復雜多樣，加快構建適應巨型社會流動需求的基層社會治理體系成為迫切需要，所以要重構基層社會治理單元體系。要堅持單位治理與社區治理有機結合，積極構建面向職業群體和其他群體的基層社會治理創新體系。

2.完善社會組織協同和群眾參與機制。社會組織和群眾是社會治理共同體視域下的重要治理主體。對于社會組織來說，其在處理社會事務上具有專業優勢，比如在扶貧、養老、慈善等領域都發揮著重要作用，因而要提升基層社會治理的水平必須充分發揮社會組織和團體的協同作用，填補政府不能做或者不擅長的領域。要完善社會組織參與社會治理的體制機制，通過政府搭建相應的平臺、開放相應政策、購買相應服務等機制為社會組織參與基層社會治理創造條件。群眾作為社會治理的參與者、成果享有者，對于基層社會治理發揮著重要作用，因此要在構建社會治理共同體的基礎上充分調動群眾的積極性和主動性，推動基層社會治理實現共建共治共享。總之，完善社會組織協同機制和群眾參與機制，有效整合各種社會治理資源，確立權責明晰、分工負責、內在驅動、激勵有效的基層社會治理責任鏈條，是進一步健全基層社會治理體制機制的必然選擇。

3.創新基層社會治理的互動機制。政社互動是基層社會治理的關鍵問題，實踐中很多地方都根據自身特點探索建立了各具特色又兼具共性的互動機制，推動基層社會治理展現新的面貌。比如鄉村治理的“家戶機制”、城市社區的“微治理”等。“家戶機制”是通過傳統鄉村治理的基本單元“家”和“戶”的整合作用使村民自治和政府治理有機結合，實現村民需求、鄉村事務和國家治理的銜接，整體化推動鄉村治理。而城市社區的“微治理”則是以社區為依托，構建居民、物業、社區、群團組織、社會組織共建共治的微治理圈，著眼基層社會治理中與群眾息息相關的事務，將社區治理責任細化和分擔給各方主體，從而實現基層黨委、政府、市場、社會組織和公眾等多元主體的協商共治。

（三）推動基層社會治理和文化建設一體化發展，增進認同

社會治理共同體的本質是建立在共識基礎上的聯合體，而共識的達成有賴于共同生活圈的文化認同，因此文化共同體是社會治理共同體的重要內核。從更宏大的視角來看，“十四五”時期我國將進入社會主義現代化建設的新發展階段，更需要堅持系統的觀點和方法，整體推進各項事業發展。在社會治理領域，要提升基層治理水平也需要文化建設的鼎力相助，通過文化促使個體建立起內心的社會規范，并延伸到集體社會秩序的構建，最終實現共建共治共享的社會價值追求。

1.探索基層社會治理和公共文化設施共同布局。基層社會治理要統籌考慮群眾的民生和文化需求，各部門要加強頂層設計并形成系統思維，通過綜合性建設共同推進基層社會治理和文化建設的同步發展，在基層社會治理中不斷增強民主協商、共建共享等文化認同，重點提升基層社會治理對群眾需求的供給能力和滿足水平。

2.深化基層社會治理共同體的文化認同。在社會治理領域，我們歷來有文化治理的傳統，比如鄉紳治理、鄉規民約、民俗風俗、道德風尚等。這些文化觀念和思想傳統構成了基層社會治理中德治的重要內容和方式，而德治的基礎在于文化認同。共同的文化生活、習慣風俗、不成文約定將成為構筑基層社會治理共同體的文化基礎。在新發展階段，我們既要繼續從中華優秀傳統文化中汲取養分推動社會文明風尚的形成，更要通過文化建設豐富基層社會治理的精神內涵，努力提高全社會的人文素養，以文化共同體推動社會治理共同體的構建，以不斷提高社會文明程度夯實基層社會治理德治和自治的基礎，從而在文化層面實現基層社會治理的長效化。

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[收稿日期]2020-12-30

[作者簡介]鄭玲玉（1989—），女，河南洛陽人，中共河南省直機關黨校教師，主要研究方向：社會治理。

[基金項目]2020年度河南省社科聯調研課題“新時代推進基層社會治理現代化的路徑研究”（課題編號：SKL-2020-278）的階段性成果;2020年度河南省社科規劃項目“多元主體參與城市社區治理的法治化路徑研究”（項目編號：2020BFX020）。