強化村級領導　促進鄉(xiāng)村振興

余莉　汪志恒　伍鵬宇

摘 ? 要：2019年3月至2020年5月，井研縣在一年零兩個月內分兩階段實施了“一肩挑”工作。課題組深入鎮(zhèn)、村、組調研，發(fā)現(xiàn)實施中存在以下主要問題：“一肩挑”工作實施時間過緊，任務過重;“一肩挑”干部勝任有難度;相關機制不健全;財力保障不夠，村干部補助偏低。經(jīng)調研分析，總結經(jīng)驗教訓，提出如下對策：因地制宜，循序漸進是遵循;健全機制、完善制度是保障;加強教育，強化培養(yǎng)是關鍵;提高待遇，保障財力是支撐。

關鍵詞：一肩挑;村干部;對策思考

中圖分類號：D422 ? ? ? ?文獻標識碼：B ? ? ? ?doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2021.02.012

文章編號：1009-6922（2021）02-67-07

樂山市井研縣屬于典型的丘陵農業(yè)大縣，幅員面積840平方公里。2020年實施鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調整改革后，轄15個鎮(zhèn)（街道）（原27個鄉(xiāng)鎮(zhèn)）96個村（原199個村）、23個社區(qū)（原32個社區(qū)），2019年戶籍人口約38.6萬人，常年在外務工人員有10余萬人。有基層黨組織600多個，黨員總計1.7萬余人。2019年3月起，井研縣實施了第一階段“一肩挑”工作，2020年5月實施了第二階段“一肩挑”工作。

一、井研縣“一肩挑”工作實施的基本情況

所謂“一肩挑”，是指村黨組織書記和村民委員會主任由一個人同時擔任。井研縣從2019年3月開始，按照《中國共產(chǎn)黨農村基層組織工作條例》（2018年12月28日施行）和2019年中央一號文件要求，認真貫徹落實樂山市委、市委組織部的安排部署，干凈、清凈、安靜推進村“兩委”班子集中優(yōu)化調整工作，即“一肩挑”工作。

2019年3月至5月，井研縣實施了第一輪“一肩挑”工作。全縣199個村（實施村級建制調整前）中，已實現(xiàn)107個村黨支部書記通過法定程序擔任村主任，另有3個村主任兼任村黨支部書記，“一肩挑”比例達55%。在實施過程中，圍繞目標明確、過程規(guī)范、干群滿意的目標，井研縣做到了“五個到位”，即堅持宣傳發(fā)動到位，解決好思想共識的問題;分析研判到位，解決好目標鎖定的問題;溝通交流到位，解決好面子思想的問題;督導指導到位，解決好程序規(guī)范的問題。“五個到位”的堅持使“一肩挑”工作達到了預期效果。

繼2019年3月實施第一階段“一肩挑”工作后，從2019年12月中旬至2020年6月中旬，井研縣先后進行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調整改革（拆鄉(xiāng)并鎮(zhèn)），村級建制調整改革和村（居）民小組調整優(yōu)化三級改革（見表1）。

表1 ? 井研縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級、村（居民）小組

調整改革前后對比

從表1可以看出：全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量從27個調減至15個（其中14個鎮(zhèn)，1個街道社區(qū)），減少了44.44%，鎮(zhèn)域資源充分整合、實力顯著增強;全縣231個村（社區(qū)）級建制調減至119個，總體減幅48.48%。其中，行政村由199個調減至96個，減少103個，減幅為51.76%;社區(qū)由32個調減至23個，減少9個，減幅為28.13%。全縣村（居）民小組由2803個調減至1508個，減少1295個，減幅為46.20%。此次調整改革，解決了井研縣建制村數(shù)量多、規(guī)模小、實力弱、空心化等突出問題。

圖1 ?井研縣村民小組調整前后對比圖

由圖1可以看出：村民小組減少，由2646個減少至1337個，減少了49.47%;居民小組增加，由157個增加至171個，增幅為8.92%;小組人員明顯增多，由115人增加至227人，增加了97.4%;小組地域變大，幅員面積由0.3公里增加至0.6公里，增加了100%。同時，這也給村干部的工作帶來難度。

2020年實施村級建制調整改革后，村兩委常職人員亟需調整。鑒于村級建制調整改革在村兩委任期屆中，要到2021年初村兩委才舉行換屆選舉，所以上級組織直接任命全縣119個村（社區(qū)）支部書記（兼主任），黨組織書記、村（居）委會主任100%實現(xiàn)第二階段“一肩挑”選任工作。調整后，黨組織書記平均年齡為44.24歲，比改革前降低了2.46歲。年齡最小的為26歲，最大的為54歲。其中30歲以下的有3人，占比為2.5%;30～39歲的有34人，占比為28.6%;40～49歲的有48人，占比為40.3%;50歲～54歲的有34人，占比為28.6%。黨組織書記學歷提高了，大學學歷的有48人，占比為40%;高中學歷的有48人，占比為40%;初中學歷的有23人，占比為20%。村常職干部平均年齡為42歲。此次調整實現(xiàn)了“規(guī)模調大、布局調優(yōu)、隊伍調活、實力調強、服務調好”的改革目標。

短短半年時間，井研縣鎮(zhèn)、村、組三級改革調整緊鑼密鼓，規(guī)模變大，地域變廣，小組村民變多，常職干部相對變少，給“一肩挑”干部的工作帶來了巨大挑戰(zhàn)。

二、當前井研縣村干部“一肩挑”工作存在的主要問題

為了更好地推進“一肩挑”工作有序、健康開展，課題組隨機調研了30個村、10個社區(qū)，通過走訪、實地調研、發(fā)放“井研縣村（社區(qū)）“一肩挑”干部調查問卷、咨詢相關部門，發(fā)現(xiàn)實施“一肩挑”工作存在以下主要問題。

（一）“一肩挑”工作實施時間過緊，任務過重

井研縣于2019年3月開始實施第一階段村支部書記、主任“一肩挑”選任工作，按照既定目標，將在2020年底完成剩下45%的村的“一肩挑”工作。然而，2019年12月井研縣實施鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調整，緊接著2020年3月實施了村級建制調整，5月份實施了第二階段書記主任“一肩挑”，6月份實施了“村（居）民小組調整優(yōu)化”。井研縣在一年零兩個月時間里，分兩個階段，100%完成了書記主任“一肩挑”工作。

從井研縣村（社區(qū)）干部“一肩挑”調查問卷來看，發(fā)放119份問卷，收回119份有效問卷。其中，有95位書記（占比為80%）認為井研縣實行“一肩挑”時間上較緊迫，過于匆忙。

從全國來看，2020年甘肅省提出完成“一肩挑”總目標的10%，其余省市都提出了完成目標的35%;全國所有省市都提出到2022年完成目標的50%。而井研縣的“一肩挑”工作在短短一年多的時間內一槍下馬，完成了100%的目標。由于時間上較緊迫，實施過程也較匆忙，選任的干部也并不盡如人意。目前，全縣有2個村的書記是由鎮(zhèn)上的事業(yè)人員兼任的，但并未全脫產(chǎn)擔任村上職務，其中一位村支部書記未參加2020年村支部書記培訓班。由此可見，部分村“一肩挑”干部人選并不成熟。

（二）“一肩挑”干部勝任有難度

1.“一肩挑”干部人選范圍窄。從“一肩挑”干部的性質來看，只能從本村黨員中選。從整體來看，全縣各村黨員數(shù)量不多。據(jù)調研，當前農村黨員隊伍力量薄弱，存在“三多”現(xiàn)象，即老黨員多、低學歷黨員多、流動黨員多，而留在老家的年輕黨員較少。因此，“一肩挑”干部人選的范圍非常有限。部分村選舉“一肩挑”干部時只能在原有的村干部群里“矮子里拔將軍”，或者從鎮(zhèn)（街道）的事業(yè)干部中選拔。

2.“一肩挑”干部能力不足。2019年8月發(fā)布的《中國共產(chǎn)黨農村工作條例》提出：“村黨組織書記應當通過法定程序擔任村民委員會主任和村級集體經(jīng)濟組織、合作經(jīng)濟組織負責人”，實行書記“一肩三挑”。由此可以看出，這對“一肩挑”干部的要求較高，既要擔任村黨組織領導、村行政領導，還要當企業(yè)管理者，身兼數(shù)職，應該是行家里手，更是萬金油。據(jù)問卷調查得知，有30%的“一肩挑”干部認為自己能力有限，表現(xiàn)在相關專業(yè)知識缺乏（特別是法律、經(jīng)濟及管理方面）、經(jīng)驗不足、處理問題的能力不足，造成工作上力不從心。

3.后備干部儲備不足、培養(yǎng)不力。據(jù)井研縣村（社區(qū)）干部“一肩挑”調查問卷反饋：全縣199個村（社區(qū)）絕大多數(shù)都在培養(yǎng)后備干部，但培養(yǎng)數(shù)量偏少。其中有1個村培養(yǎng)的后備干部數(shù)量為0，有36個村僅各培養(yǎng)了1名后備干部，其他村都培養(yǎng)了2名后備干部。據(jù)統(tǒng)計，在培養(yǎng)的后備干部中，僅有11名后備干部基本能匹配“一肩挑”干部的能力素質。經(jīng)分析，造成后備干部儲備不足、培養(yǎng)不力的原因主要體現(xiàn)在：一是回引人才、留住人才的力度不夠。針對大學生、退伍軍人、年輕能干的黨員等返鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)人員的落地政策、創(chuàng)業(yè)優(yōu)惠政策以及扶持力度不夠，部分政策不具連續(xù)性，人才回引后的持續(xù)扶持力度小，造成愿返鄉(xiāng)的優(yōu)秀人才少，后備干部就更少。二是發(fā)展后備干部工作不到位。部分村“兩委”對本村在外務工的優(yōu)秀年輕人員摸排不到位，對政策、思想的宣傳不到位。特別是對村上發(fā)展情況和黨務宣傳少，部分在外年輕人對家鄉(xiāng)發(fā)展形勢不了解、對政策不了解，愿返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的優(yōu)秀年輕人少之又少，可供培養(yǎng)的后備人才就更少。這造成農村人才斷層、青黃不接的局面，直接影響鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。三是對后備干部的培養(yǎng)不得力。部分村干部思想境界不高，心胸不豁達，在發(fā)展黨員、培養(yǎng)后備干部時自私心重，未盡心盡力培養(yǎng)新人。有的甚至卡壓對自己有威脅的能干人入黨、入村“兩委”班子。村后備干部教育培訓未跟上，特別是村級建制調整后磨合時間太短，村常職干部、后備干部教育培訓亟需納入培訓日程。

4.“一肩挑”干部工作壓力大。據(jù)調查問卷得知，“一肩挑”干部普遍認為實施“一肩挑”后，最大的困難是村（居）民多、村干部少，但工作任務重、時間長、待遇低、管理難。一是干部職數(shù)少，工作任務重。進入新時代，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施、脫貧攻堅、人居環(huán)境整治、農村基層治理、基層黨組織建設、農民增收致富、村集體經(jīng)濟發(fā)展等任務越來越艱巨，要求也越來越高。上面千條線，下面一根針。拆鄉(xiāng)并鎮(zhèn)后“一肩挑”干部要到鎮(zhèn)上開會、匯報工作等路途較遠、耗時較多，工作量增大。而常規(guī)性工作又存在會議多、資料多、檢查多的現(xiàn)象，村（社區(qū)）黨支部書記將過多的時間用于參加會議和迎接各級各類檢查。

從表4看出：未實施“一肩挑”的村干補助標準太低，而這點補助勉強夠村干部的交通費、通訊費和生活費，付出與收入很不匹配。

實行“一肩挑”后，從政策上看，“一肩挑”書記待遇有所提高。村（社區(qū)）書記領取的報酬略有增加，在原有的基礎上增加了600元左右，其他干部增加了200多元。村級建制調整改革后，按照市級要求，村黨組織書記基本報酬不得低于3000元/月，但截止到2020年6月未落實。2020年8月7日，《關于調整全縣基層工作經(jīng)費的通知》明確并落實了基層干部基本報酬補助標準，從2020年6月1日起執(zhí)行。

從表5、表6、表7可以看出，全縣各村村干部的基本報酬補助標準統(tǒng)一，而社區(qū)補助標準則按照人數(shù)的多少分成大型社區(qū)和一般社區(qū)兩類補助標準。而村級小組長與社區(qū)居民小組長待遇有差別。據(jù)調研，在四川省其它市州村支部書記的補助標準普遍在每月4000元左右，副書記的補助普遍在每月3000多元，井研縣補助相對較低，且不同崗位間差距較大。

三、繼續(xù)推行“一肩挑”工作的對策思考

（一）因地制宜、循序漸進是遵循

“一肩挑”干部既要挑起黨組織的建設，又要挑起村集體的發(fā)展，還要帶領村民把腰包鼓起來。因此，各地應根據(jù)自身實際，因地制宜，分階段實施，不可操之過急，不搞“一刀切”。對經(jīng)濟基礎好、干部能力強、村民自治能力佳的村可先實施;對中等村則加強引導，做好鋪墊，大力培養(yǎng)后備人才，逐步推進;對基礎較差的村則加大扶持和引導，采取多種方式著力培養(yǎng)后備干部，適當給予2至3年的過渡期，再循序推進。確保成熟一個選舉一個，選舉一個成功一個。

（二）健全機制、完善制度是保障

1.健全考核激勵機制，激勵干部干事創(chuàng)業(yè)。一是建立“一肩挑”干部考核機制。細化考核細則，量化考核指標，每季度考核一次，進行公示，年度匯總。二是完善基層干部激勵機制。加強經(jīng)濟激勵，建議增加村級考核獎勵經(jīng)費，由縣財政納入預算并撥付給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌，專款專用，根據(jù)各村目標考核情況，獎勵各村。也可按照村人口規(guī)模大小，分等級獎勵。如：對2000人以下的村，獎勵3萬元/年，2000～2999人的村獎勵4萬元/年，3000～3999人的村獎勵4.5萬元/年，4000～4999人的村獎勵5萬元/年，5000人及以上的村獎勵5.5萬元/年。加強政治激勵，探索“一肩挑”干部政治激勵途徑。可參照村年度目標考核、干部年度考核、個人貢獻等，將優(yōu)秀“一肩挑”干部推薦為各級黨代表、人大代表、政協(xié)委員人選。建議全縣從每屆“一肩挑”干部中考錄鎮(zhèn)（街道）機關公務人員1～2名、招聘事業(yè)人員1至2名、遴選鎮(zhèn)干部1名，拓寬基層干部成長渠道，讓他們有奮斗方向。

2.健全監(jiān)督機制，約束保護好“一肩挑”干部。一是完善制度機制。建立完善財務管理制度、村（居）務民主決策制度、村（居）務公開制度、民主評議制度，出臺人才回引機制，真正用制度管人管事。二是加強監(jiān)督，信任不能代替監(jiān)督，嚴管就是厚愛。加強監(jiān)督、嚴格管理、疏堵結合、及時教育是對干部最大的保護。堅持實行民主集中制、實行“四議兩公開”，實行村兩委集體決策。建立村務監(jiān)督委員會，可由2名優(yōu)秀黨員、2名小組長、2名村民代表、1位紀檢組長組成。充分發(fā)揮紀檢組長、村務監(jiān)督委員會、群眾監(jiān)督、媒體監(jiān)督作用，加大監(jiān)督力度，強化日常監(jiān)督。重點加大財務監(jiān)督、項目監(jiān)督和離任審計力度，充分運用監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”。

3.建立學法用法制度。加強村級常職干部法紀法規(guī)學習，建立會前學法制度，培養(yǎng)村干部學法、尊法、守法、敬法的意識，這既是約束更是保護。重點學習《中國共產(chǎn)黨農村工作條例》《中國共產(chǎn)黨農村基層組織工作條例》《中華人民共和國村民委員會組織法》以及《四川省〈中華人民共和國村民委員會組織法〉實施辦法》等相關農村法規(guī)和廉政教育專題等，讓村干部樹立法治思維，依法辦事、廉潔辦事，不逾規(guī)不逾紀，守住法律底線。

（三）加強教育、強化培養(yǎng)是關鍵

1.加強村干部教育。每年開展村（社區(qū)）支部書記培訓2次，每年開展村“兩委”干部和村級后備人才培訓1次，重點加強思想教育、黨性教育、心理健康教育、專業(yè)知識培訓、實用技能培訓等，使之成為思想上穩(wěn)得起、技術上頂?shù)闷稹⑿袆由蠐闷穑嬲羝稹耙患缣簟钡闹厝危蔀閹ьI村民致富的“領頭羊”。

2.培訓新任職干部。據(jù)調研，村級建制調整后119名村（社區(qū)）書記中有18名從未擔任過村書記職務，其中有2位是鎮(zhèn)上事業(yè)人員。為促進新任職干部盡快上手，應及時開展任職培訓，重點進行業(yè)務知識培訓、黨性修煉等理論學習，有針對性地開展現(xiàn)場教學，到發(fā)達地區(qū)、先進地區(qū)看一看，走一走，補齊思想、見識和業(yè)務上的短板，幫助其快速進入角色。

3.抓好村級后備人才隊伍建設。一是把好入黨關卡。將一批優(yōu)秀的年輕人才吸收到黨組織中來，為基層黨組織注入新鮮血液，壯大力量，對優(yōu)秀黨員可將其納入村“兩委”班子或村民小組長范圍，或者承擔公益性崗位，有意識地進行重點培養(yǎng)或實行頂崗鍛煉，參與村上事務，給予指導幫助，促進成長。二是實施優(yōu)惠政策，回引人才。俗話說，栽下梧桐樹，引來金鳳凰。出臺人才回引優(yōu)惠政策，吸引優(yōu)秀的大學生、成功人士返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。三是做好人才聯(lián)系工作。村每年應將人才儲備工作作為一項重要工作，將外出務工的能人納入培養(yǎng)視線，建立村級人才臺賬，定期聯(lián)系，了解其思想和工作動向，動員他們入黨。對有返鄉(xiāng)意愿的人士多做政策和形勢方面的宣傳。四是搭建平臺，提升能力。村“兩委”要積極為后備人才搭建學習、鍛煉平臺，帶他們參與村“兩委”議事、公益活動，參加農民夜校學習、參與日常會議，壓實工作責任，邊培養(yǎng)邊使用。

（四）加大投入、提高待遇是支撐

1.縣財政加大村級投入。建議在原辦公經(jīng)費和公共運行經(jīng)費基礎上每村增加3萬～5萬元，解決村上無米可炊的困境。建議增加公益性崗位，鎮(zhèn)政府增派頂崗鍛煉人員，全面參與村級事務管理，及時將頂崗鍛煉人員報送縣委組織部，建議按不低于村文書基本報酬補助發(fā)放誤工補助。

2.提高干部待遇。未來的村社干部將逐步走向專職化，所以提高待遇才能讓他們心無旁騖地抓發(fā)展。目前村級建制調整改革后，村社干部待遇有所提高，但除書記外，其他干部也只有2200～2300元，總體仍然偏低。建議全省統(tǒng)一制定補助標準，分類分等級實施。可將待遇與轄區(qū)人口數(shù)量掛鉤，逐步提高500元左右。同時，落實村（社區(qū)）干部交通和通訊補貼，可按人口標準，書記每月補貼200～300元，其他人員每月補貼100～150元。

3.加大對離任村干部的補貼。探索離任村干部補貼辦法，讓在職和離職的村干部消除顧慮，老有所養(yǎng)。建議對曾任過正職的村干部，連續(xù)任職滿兩屆、累計任職滿三屆的，可以50元/月作為補貼基數(shù)，每任職1年分別增加補貼5元/月給予補助;對副職和其他常職干部，在此基礎上酌情考慮，具體金額可根據(jù)當?shù)貙嶋H生活水平以及群眾的心里認可度制定補貼標準。

4.大力發(fā)展集體經(jīng)濟。目前，全縣各村的集體經(jīng)濟發(fā)展水平參差不齊，集體經(jīng)濟整體水平較差。發(fā)展村集體經(jīng)濟是村支部書記的一大重任，又是一大難題。村支部書記要發(fā)動村“兩委”班子及致富能手等找思路、出點子、集眾智，找準本村優(yōu)勢，因地制宜，打造特色項目，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，促進集體經(jīng)濟持續(xù)增長。

[收稿日期]2021-01-08

[作者簡介]余莉（1973—），女，四川井研人，中共井研縣委黨校高級講師，主要研究方向：黨的建設;汪志恒（1964—），男，四川井研人，中共井研縣委黨校一級主任科員，主要研究方向：法學;伍鵬宇（1980—），男，四川井研人，中共井研縣委黨校講師，主要研究方向：黨的建設。