基于多源流理論模型的《重大行政決策程序暫行條例》制定分析

摘 ? 要：對約翰·W.金登的多源流理論模型從溪流間關系、主導溪流和溪流組成部分三方面進行本土化修正后，可以構建《重大行政決策程序暫行條例》議程分析的全景式框架。由重要指標的問題警示、焦點事件的知覺觸發、反饋系統的雙向回應構成的問題溪流和由國家層面的頂層設計、地方層面的實踐經驗、研究人員的政策建議、政策企業家的倡議經紀構成的政策溪流在由國民情緒的浪頭推動、執政黨意志的強勢主導、府內事件的調適促進構成的政治溪流的推動下，相互影響、融合共進，打開了國家治理體系和治理能力現代化的政策之窗，使《重大行政決策程序暫行條例》進入決策議程。未來，抓住“外溢”機會，推動《行政程序法》出臺，是執政黨和政府工作的重要議題。

關鍵詞：多源流理論;行政決策程序;決策議程;外溢

中圖分類號：D63 ? ? ? ?文獻標志碼：A ? ? ? ?doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2021.02.014

文章編號：1009-6922（2021）02-79-08

2019年4月20日，國務院總理李克強簽署了第713號國務院令，規定自2019年9月1日起施行《重大行政決策程序暫行條例》。該條例明確了重大行政決策事項范圍，確定了重大行政決策的原則，規范了重大行政決策的作出、執行和調整程序，完善了重大行政決策的責任追究制度，為縣級以上地方各級人民政府進行重大行政決策提供了法律依據。隨后，國務院職能部門和各級地方人民政府依此制定或修訂了本地區、本部門有關重大行政決策程序的規范性文件。規范重大行政決策程序正在成為一項橫向到各職能部門、縱向到縣域基層的全國性行動。《重大行政決策程序暫行條例》的議程是如何構建的？推動其進入決策議程的主要力量有哪些？這些力量又是如何發揮作用的？金登提出的多源流理論為解釋上述問題提供了可切入的視角。對多源流理論模型進行本土化修正，可以找到《重大行政決策程序暫行條例》議程“黑箱”的開箱之鑰。

一、分析框架：多源流理論模型的修正

（一）多源流理論模型的主旨

政策議程是政策制定過程中的重要環節，發揮著“看門人”的作用[1]。二十世紀七十年代前，哈羅德·拉斯維爾等人便回答了議程由誰設定的問題，但他們忽視了這些因素是如何推動某一項目進入決策議程的。這一問題在1984年由約翰·W.金登給出了答案。金登在進行247次深入訪談和23項案例分析后提出了一些“可檢驗的假設和有說服力的概括”[2]2。他把“組織選擇的垃圾桶模型”中的四源流改造為三源流[3]，認為某一項目之所以能進入議程是問題溪流、政策溪流和政治溪流中的因素共同作用的結果。盡管三條溪流獨立流淌，但在某一特殊時機會實現耦合，進而打開政策之窗，公共問題由此進入決策議程。

問題溪流是社會問題的集合。某項問題想要引起決策者的關注，需要依靠指標、焦點事件和反饋信息。指標可以使決策者評估問題的重要性并發覺問題的變化。但并非所有問題都是因指標而自明，有時也需要焦點事件的推動才能提升問題的能見度。此外，政府官員搜集的反饋信息可以讓他們看到政策執行效果是否偏離政策意圖，這些都可以幫助決策者識別并界定問題。政策溪流是備選方案的集合。政策共同體提出的思想和政策建議在政策原湯中四處漂浮。在這個過程中，愿意投入自己的資源來促進某一主張以換取未來收益的政策企業家不斷對受慣性約束的政策共同體和公眾進行“軟化”。最后，那些符合技術可行性、價值可接受性和未來約束條件預期標準的思想得以保留，形成了政策建議目錄，即可行的政策備選方案。政治溪流是政治力量的集合。政策制定者主要通過從政治家到非民選官員的兩步流動方式、對媒體和公眾人物態度的關注來認識國民情緒及其變化，這可以為思想創造“利于生長的肥沃土壤”。在此基礎上，政府官員要對利益集團、政黨等有組織的政治力量的共識程度進行判斷。此外，政府內部人事和權限邊界的變動也會對議程的設定產生影響。

當政策溪流中的思想和政策建議被視為解決某一問題的辦法或政治家認為倡導這些思想和政策建議有利可圖時，彼此分離的三條溪流會在一個特殊時機耦合，某一問題進入決策議程的概率會大大增加。這個特殊時機就是政策之窗。政策企業家必須抓住政策之窗開啟的短暫時間開展有效的倡議和經紀活動。以上便是多源流理論模型的主旨，其釋義如圖1所示。

圖1 ? 多源流理論模型的主旨

（二）對多源流理論模型的本土化修正

國內學者運用多源流理論對公共政策的議程設置和政策制定進行了解釋，對公共政策的變遷過程和終結進行了分析，形成了豐富的研究成果[4]。這表明多源流理論“總體上在中國具備適用性”[5]。但由于政治制度的巨大差異，在中國語境下運用多源流理論模型對“《重大行政決策程序暫行條例》何以進入議程”這一問題進行解釋，需要進行三個方面的修正。

其一是對溪流間關系的修正。三條溪流并非互不影響、獨立流淌，而是相互影響、融合共進的，任何一條溪流的變動都會影響其他兩條溪流的流態、流向與流速。其二是對主導溪流的修正。在金登的模型中，三條溪流居于平等地位，但政策溪流在耦合階段發揮了主導作用，具備一個有效的備選方案是打開政策之窗的關鍵因素。但我國為一黨長期執政，執政黨的意志會對問題的識別與界定、備選方案的選擇產生舉足輕重的影響，這使得政治溪流在三條溪流中居于主導地位。其三是對溪流組成部分的修正。首先，在問題溪流中，金登對反饋系統的關注局限于負向回應，忽視了正向回應的作用。正向回應搭建了問題與有效備選方案之間的橋梁，與負向回應同樣重要。其次，金登賦予了政策企業家至關重要的角色意義，他認為“三流”的耦合必須以政策企業家的出現為前提。但正如前文所述，在我國政治溪流的主導作用限制了政策企業家的活動空間，因此政策企業家的倡議與經紀主要推動了政策溪流的流動，而非作用于耦合環節。最后，我國并沒有形成相應的利益集團，國民情緒、執政黨意志和政府內部事件重構了金登所提出的政治溪流。以上三方面的修正為《重大行政決策程序暫行條例》的議程分析構建了基本框架，如圖2所示。

圖2 ? 本文的分析框架

二、《重大行政決策程序暫行條例》的問題溪流分析

問題溪流關注的是問題被政府決策部門感知的原因以及最終進入決策議程的過程[6]。問題不會自動進入決策議程，重要指標的問題警示、焦點事件的知覺觸發和反饋系統的雙向回應是推動問題被識別和界定從而進入議程的關鍵因素。

（一）重要指標的問題警示

金登把指標描述為“有影響的數字”[2]88。一些有重要影響的指標，尤其是通過常規性監控活動獲得的具有“支出—預算”效應的指標可以警示問題的存在，并幫助決策者評估問題的重要性。我國國家審計機關開展的審計活動是獲取這些指標的有效途徑。這主要包括兩類審計活動，一是政府預算執行和其他財政收支審計，二是領導干部經濟責任審計。它們對由于決策失誤或經營管理不善等行為造成的虧損、效益下降以及國有資產流失等“損失浪費金額”的統計[7]，為決策者識別并界定行政決策失誤這一問題提供了重要的指標警示。如2005年度的國家審計報告指出，當年150多億元的損失浪費金額中有相當一部分是由于決策失誤造成的;2012年度的國家審計報告指出，已竣工投產的9個重點機場累計虧損14.46億元，“造成機場項目普遍虧損的根本原因是難以形成決策責任機制和風險約束機制”[8];2013年度的國家審計報告指出，3年間有4432.68萬元扶貧資金用于政府形象工程建設。近年來，地方層面的審計報告對財政損失浪費情況也多有披露。國家審計署公開發布的資料顯示，2019年海南省財政損失浪費金額1.01億元;湖北省損失浪費金額9728.08萬元。此外，審計機關針對領導干部經濟責任的專項審計也為問題的識別與界定提供了重要指標。如國家審計署2007年對全國36429名領導干部的經濟責任審查顯示，由于領導干部直接經濟責任造成損失浪費金額達72億元。這些指標充分反映了決策失誤帶來的嚴重后果，足以引起決策者對規范重大行政決策程序以促進行政決策科學化的重視。

（二）焦點事件的知覺觸發

當問題不足以因指標而具備更高的能見度時，焦點事件可以作為推動力迅速觸發決策者對問題的預先知覺，使人們的注意力集中到一個已經“被人們忘到腦后勺后邊去了”的問題上[2]82。多次類似事件的發生可以讓決策者意識到一個普遍問題的存在，這是提高問題能見度的“助力劑”。中華人民共和國成立后的過渡時期、建設時期和改革開放時期，多項政府決策失誤的典型事件牽動了社會公眾的神經，不僅觸發了決策者對問題的知覺，也催動著政策共同體為政策原湯注入思想。如二十世紀五十年代，三門峽工程以“大上快上”的思維削弱了決策過程中的技術論證，“打了無準備的仗”，導致沙淤水漲，被迫改建。2002年黨的十六大把科學決策列為開展各項工作的前提，在兩年后國務院的一場新聞發布會上，時任中華環保基金會理事長將三門峽工程總結為“一個重大的決策失誤”和“我國水利工程中一個失敗的記錄”[9]。水利專家溫善章談及三門峽決策時說：“決策者要想使決策科學民主，自己就不能發揮能量去創造一個多數派;少數派應該能夠獲得與多數派同等規模與力度的支持，以充分展開各自的論證和試驗，最終為決策提供盡量客觀的科學依據。”[10]除此之外，地方政府因行政決策失誤而引起廣泛社會關注的焦點事件也時有發生。如2018年浙江省高考英語加權賦分事件被定性為“一起因決策嚴重錯誤造成的重大責任事故”。《人民日報》對此評論：“高考關乎千家萬戶利益……不容拍腦袋決策……別在高考實驗田上亂插秧。”這些焦點事件使緊迫問題得以識別，讓政府官員充分意識到了“領導人決策失誤帶來的巨大浪費比裝進個人腰包更嚴重”，使問題在議程上獲得了顯著地位。

（三）反饋系統的雙向回應

政府官員通過系統監控、抱怨、個別調查以及官僚經驗可以獲得兩種關于現行項目運作情況的反饋信息。金登所關注的是第一種，即讓決策者意識到規定目標難以實現，并且可能產生意外后果的負向回應。它會加速問題溪流的流動，推動問題的識別與界定。如2009年，湖南省湘潭市法制辦對湘鄉市和湘潭縣執行重大行政決策程序規定的情況進行了專題調研。調研發現行政機關對縣一級重大行政決策范圍不清;個別走訪難以廣泛反映公眾意見;聽證主持人對聽證程序理解不清;行政機關對公眾意見進行反饋的渠道不暢。2015年，廣西人大常委會對政府依法行政情況展開專題調研。調研顯示一些領導干部人治思想和長官意識較重，法治政府建設責任落實不到位，以權壓法和單純依靠行政命令指示進行社會治理問題突出，重大行政決策存在“三拍”現象。這些負向回應使問題在官僚間互相傳播，推動其被提上議程[11]。第二種反饋信息是正向回應。它可以讓問題溪流和政策溪流得以連結，防止有效備選方案從政策原湯中漂出，為政策共同體確定政策建議目錄提供實踐佐證。如國務院法制辦在2007年進行了基本涵蓋了當時3000多個市縣政府的“全國市縣政府依法行政現狀”書面調查。調查顯示，超過七成的市縣政府出臺了規范行政決策方面的專門規定，基層依法行政狀況整體趨好。調查中發現了“萬寧樣本”，即海南省萬寧市在制定征遷補償方案初期送稿入戶，逐條為群眾解讀，并邀請省市兩級“兩會”人大代表或政協委員、社會人士、專家學者、群眾代表參加聽證會，充分吸納各界意見，寫入最終方案，實現100億元投資項目100%同意征遷的結果。調查結束后，時任國務院法制辦主任總結到“各級政府要加快完善行政決策規則”。這些正向回應增強了既有備選方案的可行性，為三流耦合創造著機會。

三、《重大行政決策程序暫行條例》的政策溪流分析

政策溪流并非獨自流淌，它是和其他兩條溪流融合共進的。由指標、焦點事件和反饋信息所反映的問題很大程度上決定了政策原湯的味道。而國家層面的頂層設計、地方層面的實踐經驗、研究人員的政策建議和政策企業家的倡議經紀決定了政策溪流的最終流向。

（一）國家層面的頂層設計

我國國家層面對重大決策的頂層設計可以追溯到“三重一大”集體決策制度。1996年召開的第十四屆中央紀委第六次全體會議提出：“凡屬重大決策、重要干部任免、重要項目安排和大額度資金的使用，必須經集體討論作出決定。”這是黨中央在黨內對規范重大決策程序的初步探索。“重大行政決策”概念在2004年首次出現在國務院文件中。當年，國務院印發的《全面推進依法行政實施綱要》明確要求：“涉及全國或者地區經濟社會發展的重大決策事項以及專業性較強的決策事項，應當事先組織專家進行必要性和可行性論證……重大行政決策在決策過程中要進行合法性論證。”此后，有關規范重大行政決策程序陸續出臺。2008年，《國務院關于加強市縣政府依法行政的決定》要求市縣兩級政府要完善重大行政決策聽取意見制度，堅持重大行政決策集體決定制度。2011年，《國務院關于加強法治政府建設的意見》提出要“加強行政決策程序建設，健全重大行政決策規則，推進行政決策的科學化、民主化、法治化”。2015年，中共中央、國務院印發的《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》提出要“完善重大行政決策程序制度，明確決策主體、事項范圍、法定程序、法律責任，規范決策流程，強化決策法定程序的剛性約束”，這直接確定了《重大行政決策程序暫行條例》的制度框架。可以說，國家層面的制度設計為規范重大行政決策程序提供了原湯底料。

（二）地方層面的實踐經驗

為推動科學決策，地方政府進行了積極有益的探索。2002年，《汕頭市人民政府重大決策基本程序的規定》是最早涉及重大行政決策程序的地方性規范。較早的市級探索還有2003年實施的《中山市政府重大決策聽證辦法》和2004年實施的《成都市重大行政決策公示和聽證暫行辦法》。省級層面的規范自2004年后開始增多。在2019年國務院發布《重大行政決策程序暫行條例》之前，有21個省級人民政府已經制定出臺了本轄區內對重大行政決策程序的規范性文件。這些規范性文件為《重大行政決策程序暫行條例》提供了體例和內容上的借鑒。如2005年公布的《重慶市政府重大決策程序規定》共七章四十條，明確了重大行政決策的適用范圍、遵循原則、決策形式和法律責任，并對公眾參與、專家論證、風險評估等《重大行政決策程序暫行條例》中規定的決策程序作出了詳細規定。此外，地方政府的實際做法也為《重大行政決策程序暫行條例》的出臺積累了實踐經驗。如湖南省長沙市為公眾參與重大行政決策提供了“專題基層調研會、征求人大代表和政協委員意見會、專家咨詢論證會、通過媒體公開征求社會意見、行政決策聽證會”5個平臺。江西省贛州市推出重大行政決策的“五不決策”，即未經調研不決策、未經專家咨詢不決策、未廣泛聽取民意或多數群眾不擁護不決策、未經合法性論證不決策、未經會議集體討論不決策。再如四川的“遂寧模式”、江蘇的“淮安模式”、浙江的“平陽模式”是做好風險評估的典型樣本。這都為備選方案的產生提供了實踐支撐。

（三）研究人員的政策建議

研究人員的重要性僅次于利益集團的非政府角色，因為決策系統內部人員會“經常討論來自學術文獻的思想”，并且當指標、焦點事件、反饋信息所反映的問題與研究人員的政策建議直接相關時，“他們最聽學者的話”[2]51。我國學術界對政府行政決策尤其是重大行政決策的關注較早，而且關注度較高。對CNKI數據庫進行檢索可以得到自1984年至今的5985篇相關學術成果，其中來自CSSCI數據庫的有688篇。學者們從政治學、行政管理學、行政法學等多角度對重大行政決策的適用范圍、規范決策前和決策后程序提出了建議。如在適用范圍上，尹奎杰和王箭從定性和定量兩個視角分析了重大行政決策行為的構成要件[12]，熊樟林建議創建重大行政決策目錄制度[13]。在決策前程序上，公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論等環節均有學者提及。如早在1999年，周成新、鄧竹生、鐘曉渝就提出了建立重大行政決策專家咨詢法律制度的建議[14]，王萬華提出要在重大行政決策中建構交涉性公眾參與過程[15]，許傳璽、成協中提出要實現重大決策社會穩定風險評估的法治化[16]。在決策后程序上，梁玥提出要建立重大行政決策的后評估制度[17]，劉峰提出要建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制[18]。這些“具有可取之處的思想”日益為更多的人接受，使政策原湯中出現了“浪頭”和“翻轉”[19]。

（四）政策企業家的倡議經紀

愿意投入自己的資源來促進某一主張以換取未來收益的政策企業家熱衷于對思想和政策建議進行倡議與經紀。他們被金登描繪為“為乘風破浪隨時做好劃水準備的沖浪者”[2]155。雖然政策企業家在我國的實踐語境中不能對三流的耦合及政策之窗的打開起到決定性作用，但他們對備選方案的代言為政策溪流注入了新的活力。在我國，政策企業家的角色通常由人大代表和政協委員擔任，他們在識別那些“非解決不可”的問題后，便開始在原湯中找尋可行的建議，并自愿為之代言。這樣的代言多在“兩會”期間發生。這是受我國政治生活規律影響的，因為在此期間的倡議與經紀可以迅速獲得決策者的重視，進而引起廣泛的關注和討論。于是大量的思想趁此時機因政策企業家而漂浮起來。如全國政協委員葉大年收集了133張全國各地修建的豪華場館照片，在“兩會”期間建議重大項目的決策要堅持科學、民主，避免造成巨大浪費。全國政協委員李利君在表達相同觀點的同時，和湖南省數十名全國政協委員聯名提出了《建立政府投資科學決策程序和問責機制》的提案。連建偉等l0多名全國政協委員也聯名建議在全國實行領導干部重大決策終身負責制。全國人大代表韓建敏提出“三拍”現象仍存在于重大行政決策中，并建議加快出臺國務院重大行政決策程序條例。政策企業家的倡議經紀使政策共同體和公眾的思想不斷“軟”化，不斷縮短《重大行政決策程序暫行條例》與決策議程的距離。

四、《重大行政決策程序暫行條例》的政治溪流分析

在我國的實踐語境下，政治溪流是為某一項目構建議程并推動其進入決策議程的主導力量。國民情緒對浪頭的推動、執政黨意志對議程的主導和政府內部調適對議程的促進是推動《重大行政決策程序暫行條例》進入決策議程的主要政治力量。

（一）國民情緒的浪頭推動

國民情緒可以推動好的思想和政策建議登上浪頭，因為決策者通過對國民情緒的感知可以意識到民眾正在沿著何種路線進行思考，從而有選擇性地加快某一項目進入決策議程的速度。這種感知主要憑借兩種渠道。第一種渠道是“接待群眾代表”。這在我國通常以群眾上訪或群體性事件的形式表現。如發生在貴州省銅仁地區德江縣的“2·8”事件，就是一起由于政府決策失誤造成的典型群體性事件。事件解決后，銅仁地區率先在貴州省探索建立社會穩定風險評估工作制度，時任銅仁地委書記表示“作決策要充分考慮穩定效益特別是潛在的穩定風險”。該事件中政府對公眾情緒的感知促使其將提升科學決策能力提上了議程。第二種感知國民情緒的渠道是關注媒體。“因為媒體充滿了有關時代特征的評論與印象”，它們是“有力的議程建立者”[2]141。如《人民日報》文章《決策為何連連失誤》以“畫在紙上的綠色家園”“命運坎坷的招商項目”“不該付出的‘學費”三個隱喻報道了安徽省淮北市耗資30億建設高消費的溫哥華城，造成巨大經濟損失的盲目決策行為。該篇報道被新華社等10多家媒體評論，引起了廣泛輿論關注。中共淮北市委組織干部集體學習該文，并專題研究舉措防止此類事件再發生。通過這兩種渠道被決策者感知的國民情緒在本質上是一種群體利益訴求[20]， 即國民意愿。這是現代政治制度下政策制定的基本依據，也是《重大行政決策程序暫行條例》進入決策議程的重要推動力。黨的十九大提到人民“在民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面的要求日益增長”[21]，滿足人民日益增長的美好生活需要是對最廣大人民根本利益最有力的維護，而構建一套科學化、民主化、法治化的決策程序以保證決策的科學是使人民美好生活不受損害的制度前提。

（二）執政黨意志的強勢主導

“對于一個政黨來說，其宣言可能構成行政當局議程的核心內容。”[2]64執政黨意志主導著三條溪流的流動，是《重大行政決策程序暫行條例》議程構建的最關鍵因素。具體來說，執政黨主要通過其執政理念、對問題的特別關注和政治領袖的意愿來影響溪流的流動。首先，中國共產黨以“全心全意為人民服務”為執政理念，“代表最廣大人民的根本利益”是其執政宣言。這就要求中國共產黨必須對國民情緒和國民意愿予以回應，推動政府構建更為科學的決策程序。其次，中國共產黨對行政決策這一問題有著特別關注，這在歷次黨代會和黨中央全會中有著鮮明體現。黨的十六大提出“各級決策機關都要完善重大決策的規則和程序，建立社情民意反映制度，建立與群眾利益密切相關的重大事項社會公示制度和社會聽證制度，完善專家咨詢制度”。黨的十七大提出要“形成權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力的行政管理體制”。黨的十八大提出要“堅持科學決策、民主決策、依法決策，健全決策機制和程序，發揮思想庫作用，建立健全決策問責和糾錯制度”。黨的十八屆四中全會提出“健全依法決策機制，把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序”。黨的十九大提出“健全依法決策機制，構建決策科學、執行堅決、監督有力的權力運行機制”。最后，政治領袖的意愿也發揮著至關重要的作用。因為“沒有哪一個其他單個角色能像他那樣完全有能力在特定的政策領域為所有涉及這些政策的人建立議程”[2]23。多年來，政治領袖通過演講、座談等方式留下了“沒有調查就沒有發言權，更沒有決策權”“民主是一個方法”“中國的民主是一種全過程的民主”等許多名言。習近平同志在同中央黨校縣委書記研修班學員座談時還提到：“重要決策方案，特別是涉及群眾切身利益的重要政策措施，要廣泛聽取群眾意見，不能嫌麻煩、圖省事。”可以說，在議程能否建立這個問題上，政治領袖的判斷和決斷是極為關鍵的。

（三）府內事件的調適促進

金登認為政府內部的調整可以讓潛在的政策項目被政策制定者關注。在我國，這種調整主要來自于兩個方面。第一是政府自身管理理念的變化。我國政府的管理理念經歷了從計劃經濟時期“管制型政府”到社會主義市場經濟時期“服務型政府”的轉變。近年來的政府改革實踐表明，“服務型政府”幾乎成為當下指導政府改革和創新的最佳藍本[22]。為人民做好服務工作，需要以科學的決策、民主的過程、法治的框架為前提，這是任何一級政府和任何政府部門都承認的基本準則。這為《重大行政決策程序暫行條例》進入議程搭建了良好的府內共識。第二個方面的調整是指權限變更對議程的影響。權限的變更會“對業已發揮作用的其他力量有強化作用”[2]149。當政府對其內部機構的權限進行調整時，那些早已經在問題溪流中流淌的問題會變得更加明顯。機構改革是強化這些問題的重要因素。我國國務院的大部制改革打破了固有的部門邊界，實現了職能整合，也使相同或相近的重大行政決策事項統一了歸口，府內機構有了更大的決策權限。但權責一致的改革原則使更大的決策權限與更大的決策責任相對應，這使政府機構需要盡快在政策原湯中選擇有效的備選方案以增強重大行政決策的科學性。因此，《重大行政決策程序暫行條例》決策議程的建立因府內事件的調適有了快速進展。

五、溪流的耦合與政策之窗

三流耦合需要“政策之窗”才能實現。政策之窗就是可以“竭力提出最得意的政策建議或關于問題的想法的機會”[2]19。對于《重大行政決策程序暫行條例》的出臺來說，這個機會就是國家治理體系和治理能力現代化。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》為推動實現國家治理體系和治理能力現代化科學規劃了十五條有效路徑。其中對《重大行政決策程序暫行條例》進入決策議程的促進作用主要體現在五個方面。

第一，國家治理體系和治理能力現代化要求優化政府職能，特別是增強政府公信力和建設服務型政府。政府公信力是政府的影響力和號召力，政府的誠信程度、服務程度、依法行政程度和民主化程度是人民群眾評判政府公信力高低的主要維度[23]，提升政府公信力的有效路徑是建設服務型政府。制定《重大行政決策程序暫行條例》，有利于規范重大行政決策程序，提升涉及重大公共利益或者社會公眾切身利益決策的科學性，從而更好地實現政府進行社會管理和公共服務的職能，規避決策失誤風險，減少因決策失誤造成的公信力流失。第二，國家治理體系和治理能力現代化要求加強社會主義民主政治制度建設，特別是健全民主制度，擴大公民有序政治參與。人民當家做主是社會主義民主政治的本質特征，把國家中的大多數人納入到人民的范疇、成為民主的主體是社會主義民主與資本主義民主最大的區別。這要求政府的重大行政決策必須充分尊重人民意愿，最大限度地保障人民參與。把公眾參與作為重大行政決策的必經程序有利于健全行政決策的民主參與機制，減少“一言堂”和“拍腦袋”現象。第三，國家治理體系和治理能力現代化要求推進法治中國建設，特別是建立法律顧問制度，完善重大決策合法性審查機制。法治中國建設的關鍵是建設法治政府，也就是把政府行使權力的全過程納入法制軌道，實現“法無授權不可為，法定職責必須為”。推進政府依法行政的首要環節就是依法決策，這要求政府在法定職權范圍內，依照法定程序進行決策，承擔法律責任。把合法性審查作為重大行政決策的必經程序有利于以決策的合法性保障決策的科學性。第四，國家治理體系和治理能力現代化要求強化權力運行制約和監督體系，特別是構建決策科學、執行堅決、監督有力的權力運行體系。政府決策權力的誤用、亂用、濫用會造成資金浪費、公眾利益受損等嚴重后果，因此決策權力必須受到有效的監督和約束。對造成嚴重決策失誤的決策機關及其行政首長、決策承辦單位、決策執行單位、承擔論證評估工作的單位及上述單位的相關人員進行倒查、追責甚至終身追責是把權力關進制度籠子，實現“有權必有責、用權受監督”的必要舉措。第五，國家治理體系和治理能力現代化要求創新社會治理機制，特別是創新有效預防和化解社會矛盾體制，健全重大決策社會穩定風險評估機制。當前，我國正處于社會轉型的關鍵時期，不斷分化的社會結構和多元的利益表達使社會穩定風險逐步疊加，矛盾沖突時有發生。重大行政決策的失誤是社會矛盾沖突的觸發因素之一。政府在作出重大行政決策之前，對社會風險進行科學預判，找準風險因素，并依此制定避險預案，有利于妥善管控社會風險，化解社會矛盾，維護社會穩定。

可見，實現國家治理體系和治理能力現代化需要以政府決策的科學化、民主化和法治化為前提，這為《重大行政決策程序暫行條例》進入決策議程打開了政策之窗。

六、總結與展望

對多源流理論模型從溪流間關系、主導溪流和溪流組成部分三方面進行本土化修正后可以為《重大行政決策程序暫行條例》的議程設置構建全景式分析框架。《重大行政決策程序暫行條例》的制訂和出臺有著清晰的問題溪流、政策溪流、政治溪流和政策之窗。首先，重要指標的問題警示、焦點事件的知覺觸發、反饋系統的雙向回應構成了問題溪流，這使問題被決策者識別并逐步得到界定。其次，國家層面的頂層設計、地方層面的實踐經驗、研究人員的政策建議、政策企業家的倡議經紀構成了政策溪流，這使一份科學可行的政策建議目錄從政策原湯中漂浮了起來。再次，國民情緒的浪頭推動、執政黨意志的強勢主導、府內事件的調適促進構成了政治溪流。它以強大的力量推動著三條溪流在一個特殊時機實現耦合。最后，國家治理體系和治理能力現代化為三流耦合打開了政策之窗。三條溪流并不是彼此孤立的，它們在政治溪流的主導下相互影響、融合共進，共同作用推動了《重大行政決策程序暫行條例》進入決策議程。

但多源流理論模型的價值不止于此。它不僅可以解釋一個議程的建立過程，還可以為未來的工作提供預見性的指導。金登認為一扇政策之窗為一項議程打開后，為其他相似主題議程打開的可能性也會大大增加，因此“利用某一特定的窗口可以確定一種將會指導某一政策領域內未來決策的準則”。也就是說，“一旦在某一個領域確定了一種先例，那么這種先例就會被用來推動在一個類似的領域中發生一種類似的變化”[2]179。《重大行政決策程序暫行條例》是國家層面以法律形式對縣級以上地方人民政府作出或調整重大行政決策的程序作出的制度安排。能否實現從《重大行政決策程序暫行條例》到《行政程序法》的外溢，這在1990年《中華人民共和國行政訴訟法》將“符合法定程序”列為行政行為合法性的要件后一直是學術界討論的焦點。2008年，《湖南省行政程序規定》的出臺是中國統一行政程序立法的“破冰之旅”[24]。如今《行政程序法》的問題溪流和政策溪流也逐漸明晰，抓住國家治理體系和治理能力現代化的政策之窗，盡快推動《行政程序法》進入決策議程，進而完善我國的行政法律體系，是當下以及未來一個階段位于政治溪流中的執政黨和政府工作的重要議題。

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[收稿日期]2021-01-04

[作者簡介]薛博文（1996—），男，河北保定人，南開大學周恩來政府管理學院碩士研究生，主要研究方向：公共部門行政改革。