黃河四川段河長制法治化構建研究

摘 ? 要：在研究河長制的理論依據和法律依據后，結合黃河四川段河長制的實施情況，從完善立法角度來完善河長制，黃河四川段河長制應通過完善地方立法、明確職能職責、完善利益補償和轉移支付機制等措施來進一步加強法治化構建，以此提升黃河上游水資源保護和利用效能。

關鍵詞：河長制;實踐困境;法治化構建

中圖分類號：D922.294 ? ? ? ?文獻標志碼：A ? ? ? ?doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2021.02.015

文章編號：1009-6922（2021）02-87-04

一、河長制的理論依據和實踐分析

（一）河長制的理論依據

1.環境權理論。作為環境研究問題中的基礎理論，環境權理論是環境保護法的重點。呂忠梅教授認為環境權是保護生態環境的重要權利，其在法律上表現為提出人權訴求，即各國應在主權范圍內尊重國民享有的清潔、健康環境權利，同時國際社會也應通過共同努力來保護環境[1]。蔡守秋教授認為環境權是一切環境保護法律的核心價值追求，公眾環境權就是一切單位和個人都有享用清潔、健康環境的權利，也享有保護環境的義務[2]。筆者認為，公民的環境權享有獨立法律地位。河長制寫入《中華人民共和國水法》（以下簡稱《水法》）、《中華人民共和國水污染防治法》（以下簡稱《水污染防治法》）將提高公民水環境權的法律站位。

2.公共信托理論。公民信托理論認為公民賴以生存的環境要素（例如大氣、水源等）歸社會全體成員所有。公民行使環境權是通過將環境作為一種財產委托給政府，而政府基于管理義務應妥善保護環境，如果政府不保護或保護不當，公民有權利通過訴訟等方式申請司法救濟。公共信托理論下，河長管理河流環境的權利由公民授予。河長在治理河流時的行政權，其實是公民的環境權。

（二）河長制的法律依據

1.河長制的直接法律依據。2017年，《水污染防治法》第五條首次明確了河長制的基本內涵，自此河長制終于有了法律依據。《水污染防治法》作為國家層面的法律，雖為河長制提供了“法律淵源”，但也只是唯一的一部直接明確提到河長制的國家層面的法。

2.河長制中水體保護的法律依據。我國的《水法》《水污染防治法》《中華人民共和國環境保護法》（以下簡稱《環境保護法》）為《關于全面推行河長制的意見》（以下簡稱《意見》）提供了水體保護的上位法依據。2015年，針對持續變差的水環境質量，國務院印發了《水污染防治行動計劃》（以下簡稱“水十條”），為水資源保護提供了實行標準，也為河長制的實行提供了法律依據。

3.河長制中的考核責任法律依據。《意見》明確規定對領導干部實施終身追究制，河長制的實施情況也成為行政考核的一部分。顯而易見，水資源治理已經成為政府的環境責任[3]。《環境保護違法違紀行為處分暫行規定》等多部規章都規定了行政問責制度，為河長制的實施提供了法律依據，其中“地方政府責任”更為河長制提供了借鑒。

4.河長制中多方監督的法律依據。《環境信息公開辦法（試行）》明文規定，向社會公開水環境保護的信息是政府的義務。《意見》根據《環境信息公開辦法（試行）》環境信息披露的要求，規定河長制的實施必須加強社會監督。比如：在河岸邊設立“河長制公示牌”以公布河長的基本信息，保證公眾能及時了解相關情況。

（三）河長制的立法和實踐難題

1.立法難題。一是立法保障不足。國家層面，現行立法中鮮有對河長制的規定。《水污染防治法》第五條是唯一明確提到河長制的國家層面的法，且為描述性概括——只規定了河長制實行的范圍，比如在水資源保護、水污染防治等方面設立河長制，但具體如何實行、實行的標準、怎么實行到位都沒有規定。不可否認的是，《水污染防治法》第五條雖然是籠統性規定，但也為河長制提供了法律支撐，使河長制有法可依。《意見》雖對河長制進行了相對詳細的規定，一在定程度上彌補了《水污染防治法》第五條的不足，但它只是規范性文件，不是國家層面的“法”。因此，盡管河長制開展得有聲有色，但是依然沒有獲得切實的法律保障。地方層面，政府基本上是根據《意見》的內容來推行河長制實施方案，比如《四川省全面落實河長制工作方案》等。工作方案的形式證明目前地方在實施河長制的過程中更多依賴的是行政命令，不是基于法律規定。目前，只有海南、浙江等幾個省份以地方性法規的形式對河長制做出了具體規定。河長制的地方立法數量較少，使得省級河長制的實行“無法可依”。

二是立法碎片化明顯。首先，地方河長制的實施情況不同。有些地方以行政命令為主，根據《意見》發布了針對河長制的工作方案，如《四川省全面落實河長制工作方案》;有的地方則以法律規范為主，根據《水污染防治法》《意見》制定了地方性法規，如《浙江省河長制規定》。其次，地方性法規差異明顯。浙江省和昆明市都根據《意見》為河長制制定了地方性法規，但各地法律規范的內容仍有差距。《浙江省河長制規定》給履職不到位甚至不履職的河長以行政處分，但《昆明市河道管理辦法》對同樣的情況不僅要給予行政處分，甚至可能追究刑事責任[4]。同樣都是地方性法規，內容差別較大。各省市對于河長制的實行與處理存在差異，極易使河長制在法律適用過程中遭遇法律沖突。

2.實踐難題。一是河長制職責與河湖監管部門職責的沖突。河長制以“首長負責、部門共治”的模式替代了過去河湖管理中的“部門負責”模式，河長實際上承擔了監管部門原有的部分職權。一定程度上，河長與監管部門存在權責交叉、職責界限劃分不明的問題。目前，在缺乏與河長制原則性規定相對應的法律實施細則的情況下，地方政策難以解決河長與河湖監管部門權責沖突的問題。

二是考察機制不明確。考核主體方面存在以下問題：首先是考核主體單一，目前河長制的考核是行政系統內部的考核。在各地河長制實施方案中，考核主體主要為河長制辦公室，比如四川省河長制辦公室。公民作為水資源的權利人沒有參與其中，使得河長制的考核主體比較單一。其次是考核主體存在隸屬關系。河長制的考核主體都存在于行政系統內部，原則上由上級河長對下級河長進行考核問責。在外部監督不足的情況下，若存在利益糾葛或者上級要為下級的考核結果承擔連帶責任時，則難以保證考核結果的公正性。考核標準方面存在以下問題：各地方以治理結果為主要考核標準。若簡單地以水質變化為主要標準，考核內容會有失公允。考核標準應由多要素組成，比如當地的社會經濟條件、水資源治理的難易程度、河長個人可調度的行政權力等都是考核標準的一部分。科學的考核標準應考慮到各地的差異情況，而不是“一刀切”[5]。

三是公眾參與度不足。《意見》明確要求加強社會監督。水環境治理屬于社會公共事務，公眾應參與到流域的水環境治理之中。公眾要通過各種途徑或形式參與流域水環境治理。目前，絕大部分公民是通過河長制公示牌來了解河長制的，但公示牌作為最主要的方式，其表現形式較為單一，不能充分保障公民對河長制的知情權，應采取多樣化的途徑保障公眾對河長制建設的參與。

二、黃河四川段的河長制實施狀況

四川境內黃河干流河道全長174公里，流域面積為1.87萬平方公里，水資源總量為44.1億立方米。主要支流有白河、黑河，涉及阿壩州阿壩縣、紅原縣、若爾蓋縣、松潘縣和甘孜州的石渠縣五個縣，以若爾蓋濕地為代表的川西北濕地是黃河主要水源涵養地之一。據統計，黃河干流枯水期40%的水量、豐水期26%的水量來自四川[6]。

河長制在當前水資源環境保護領域中是一種黨政負責人主導下的流域協同治理制度，它被視為水資源保護以及環境治理的有效措施。2016年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發并實施的《關于全面推行河長制的意見》，提出河長制在全國推行。2017年，河長制正式寫入《中華人民共和國水污染防治法》，這標志著河長制作為制度被法律確定下來了。2017年，中共四川省委、四川省人民政府正式印發《四川省貫徹落實<關于全面推行河長制的意見>實施方案》。從此，四川河長制工作的序幕拉開了。在河長制體系下，由地方黨政負責人管理河湖的模式代替了原來由相關部門管理的模式。四川建立了省、市、縣、鄉、村五級河長體系，由各級黨政負責人擔任河長，并明確了各河長的管理目標、范圍、責任。

四川自決定實施河長制開始就成立了全面落實河長制工作領導小組（以下簡稱“小組”），該小組包括省委主要領導以及所有省級涉水部門。而后，中共四川省委辦公廳、四川省人民政府辦公廳印發了《四川省全面落實河長制工作方案》。四川省在河長制工作中進行了創新：率先把重要天然濕地、水庫等納入河長制工作范疇，黃河四川流域更是設置了黃河省級雙河長，同時聘請生態聯絡員，從而實現了四川境內黃河干支流、濕地、湖泊管護力量全覆蓋。

三、黃河四川段河長制的法治化構建

上述河長制實踐中面臨的立法和實踐困境是一種普遍的問題，而對于黃河四川段河長制來分析還必須解決一些特性問題，比如在進一步修訂和完善立法時必須要考慮不同流域的資源保護和利用情況，解決“各管一段”“只管一段”的困局，突出上游流域生態保護的利益補償和下游經濟發達地區的資金轉移支付問題。

（一）立法方面

實踐證明，河長制是改善水環境、治理水污染、保護與管理河流的好制度。但是，河長制創立之初作為應急措施，在最開始的設置環節中存在法律缺位的問題。只有完善河長制立法，才能在水環境治理中取得更好的成效。

1.補充完善《水污染防治法》中關于河長制的內容。目前，各地實施河長制均以《意見》的內容為依據，存在法律缺位的問題，所以《水污染防治法》必須將對河長制的原則性描述轉變為具體規定，明確各級河長職責，強化工作措施，協調各方力量，形成一級抓一級、層層抓落實的工作格局。其中，可以借鑒《意見》中具有實踐操作性的內容，同時把《意見》中規定不明確的內容加以細化，為河長制提供切實可行的上位法依據。

2.進一步明確河長制的職能定位。《水污染防治法》作為我國各省、市制定“河長制實施方案”的上位法，并沒有明確規定河長制的職能定位。就目前的實施情況來看，河長制沒有明確其與環境保護職能部門以及水資源保護職能部門之間的法定關系[7]。因此，河長制應在立法中明確河長制工作領導小組為跨地域、跨流域水資源保護的協調性機構，而不是行政執法機構，其主要職能是兩類：一是跨區域、跨流域的利益協調和平衡;二是地域管轄區范圍內的行政督導和監督。

3.明確規定跨流域的利益平衡機制和跨地域的轉移支付機制。在河長制進一步法治化構建的過程中，其中一個重要事項就是必須考慮跨流域的利益平衡問題。跨區域的利益平衡必須借助于更高一級的行政權威，常見的解決思路是新建立一個更高級別的機構，但這對于中央行政機構而言是不堪其負的。因此，另一個進路就是通過立法來明確不同流域水資源利益的動態補償機制，建立下游地區對上游地區的生態補償體系，由黃河水資源利用的大省向上游資源保護任務更突出的四川等省進行利益補償。

目前，與流域生態補償相關的法律主要有《水法》和《水污染防治法》。對流域生態補償的規定，《水法》側重于對水資源的保護與利用，《水污染防治法》側重于對水環境的治理與改善，但兩者都未對生態保護補償進行明確規定，還需明確補償方式：即黃河流域橫向生態保護補償、建立社會資本參與的生態保護補償基金、設立排污權等多元化、市場化生態保護補償方式。

4.通過地方立法突出黃河四川段河長制職能職責。自《水污染防治法》增加河長制內容以來，河長制的實施載體逐漸由各地的規范性文件轉換為地方性法規，獲得了法律保障。另一方面，各省、市的水環境皆有不同，將規范性文件轉換為地方法規，是為了使河長制能夠因地制宜、因水制宜地實施。完整的河長制法律體系，離不開地方立法。四川應當依據《水法》《水污染防治法》加快制定河長制的地方性法規，為四川黃河段河長制的執行提供保障。

（二）實踐方面

1.明確界分河長職責與監管部門職責。河長制旨在彌補現有河湖管理體制協調性不足的問題，并非要代替相關監管部門的職責。為避免職責交叉等問題，應從立法層面明確“河長”與監管部門的職責。按照權責對等的原則，明確各級河長、相關監督管理部門各自的職責和任務，明確河長制的協調運行機制、監督機制和考核問責機制，依法規范和保障河長制的運行。

2.制定合理的河長制考核機制。河長制成功與否的關鍵在于制度能否有效實施、各級河長是否履行職責，所以建立監督制約機制至關重要。2014年頒布的《環境保護法》明確規定水環境由該行政區域的地方政府負責。建立河長制考核機制應考慮以下幾點：第一，吸收多元化的考核主體。鑒于目前的情況，政府內部的考核仍然作為考核重點，同時輔以社會公眾的考核。其中，社會公眾考核可以采取問卷調查等方式。第二，實行多樣化的考核標準。經濟發展水平、河段的污染程度、當地居民的文明程度、河長可調度資源的差異都是影響水環境治理的因素。考核標準不應“一刀切”，因地制宜、因水環境制宜地制定考核標準才是可取之道。第三，建立嚴格的考核責任形式。對河長進行全面監督和定期考核，從范圍寬度與時間長度兩個方向對河長的工作進行嚴格考核。

3.拓寬公民參與河長制的途徑。公民環境權的行使可以具化為參與河長制，即在河長制中建立公民參與機制。第一，增加事前參與。前期的調研要建立公眾意見反饋機制，重點關注公眾反映強烈的問題，并確保群眾的監督能得到有關部門的有效回應。第二，加強事中監督。地方政府應主動公開考核結果。環境部門也要主動披露污染物排放的情況，為群眾監督提供依據。黃河四川段除保留省級雙河長外，基層也可邀請民間環保志愿者來擔任“民間河長”，讓監督日常化[8]。第三，加強事后考核。規定具體的標準，再吸取公眾對河長制的意見作為考核制度的一部分。

四、結語

針對日益嚴重的水污染問題，國家建立了河長制。作為水資源保護的重要創新制度，河長制一定程度上提高了水環境質量，“九龍治水”的問題也得到了改善，但良好的效果也不能遮掩其法律缺陷帶來的新問題。我們應當促進河長制立法，建立完善的河長制法律體系，彌補其法律缺位，以此來更好地保護水環境。

參考文獻：

[1]呂忠梅.環境權入憲的理路與設想[J].法學雜志，2018，39（1）：23

[2]蔡守秋.從環境權到國家環境保護義務和環境公益訴訟[J].現代法學，2013，35（6）：3.

[3]許繼芳.建設環境友好型社會中的政府環境責任研究[D].蘇州大學，2010：41﹣42.

[4]郭順.環境法視域下河長制的法律機制構建[D].桂林：桂林電子科技大學，2019：12.

[5]詹云燕.河長制的得失、爭議與完善[J].中國環境管理，2019，11（04）：97.

[6]蒲香琳.守護黃河，四川能做什么[N].四川日版，2019-11-05（11）.

[7]張治國.河長制立法：必要性、模式及難點[J].河北法學，2019，37（03）：36﹣39

[8]史玉成.流域水環境治理河長制模式的規范建構：基于法律和政治系統的雙重視角[J].現代法學，2018，40（06）：106﹣107.

[收稿日期]2021-01-12

[作者簡介]唐楚菡（1996—），女，四川樂山人，中共四川省委黨校碩士研究生，主要研究方向：民商法。