核安全公眾溝通若干問題的探索

張蔚華，孟憲清，楊安麗，高元勛，劉致岐,，郭海峰，丁志博，馮建平

(1.生態(tài)環(huán)境部東北核與輻射安全監(jiān)督站,遼寧 大連 116001；2.遼寧省生態(tài)環(huán)境事務(wù)服務(wù)中心,遼寧 沈陽 110000；3.大連市生態(tài)環(huán)境事務(wù)服務(wù)中心,遼寧 大連 116001；4.遼寧紅沿河核電有限公司,遼寧 大連 116001)

2014年4月15日，習(xí)近平總書記主持召開中央國家安全委員會第一次會議，首次提出總體國家安全觀，核安全成為構(gòu)建國家安全體系的重要組成部分。核事業(yè)的發(fā)展離不開社會公眾的理解和支持，開展核安全公眾溝通工作是維護(hù)公眾環(huán)境權(quán)益，保障公眾參與權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)的重要途徑，也是持續(xù)增強(qiáng)公眾對核安全信心的有效手段。統(tǒng)籌做好核安全公眾溝通工作對促進(jìn)核能核技術(shù)利用事業(yè)發(fā)展，建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

1 核安全公眾溝通工作的組成

目前，我國尚未有法規(guī)或政策文件對核安全公眾溝通予以明確定義，其組成內(nèi)容也未做出界定。近年來，結(jié)合我國核安全監(jiān)督的良好實(shí)踐，通常將核安全公眾溝通工作分為四個方面。

1.1 科普宣傳

核安全公眾溝通是面向全社會公眾開展的公益性事業(yè)，通過開展核安全科普宣傳，加強(qiáng)科學(xué)技術(shù)普及，提高公民科學(xué)文化素養(yǎng)，推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步。核安全科普宣傳宜采取公眾易于理解、容易接受、方便參與的方式，利用多平臺、多形式、多渠道，擴(kuò)大受眾面，增強(qiáng)滲透力，將核與輻射安全知識傳導(dǎo)給公眾，消除公眾對核與輻射事業(yè)發(fā)展的疑慮和擔(dān)心。

1.2 信息公開

核安全法規(guī)定國務(wù)院有關(guān)部門及核設(shè)施所在地人民政府指定的部門、核設(shè)施營運(yùn)單位在各自職責(zé)范圍內(nèi)依法公開核安全相關(guān)信息。國務(wù)院核安全監(jiān)督管理部門依法建立健全了核安全信息公開常態(tài)化機(jī)制。核安全信息公開的主要內(nèi)容有行政許可、監(jiān)督檢查報告、輻射環(huán)境質(zhì)量、核事故、管理制度、安全狀況等。對于涉及公眾利益的重大核安全事項(xiàng)采用適當(dāng)方式向公眾告知，征集意見，并以適當(dāng)形式反饋[1]。

1.3 公眾參與

核設(shè)施所在地人民政府應(yīng)就涉及影響公眾利益的重大核安全事項(xiàng)，舉行聽證會、論證會、座談會，或者采取其他形式征求利益相關(guān)方的意見，依法做好核安全相關(guān)建設(shè)項(xiàng)目的公眾參與，探索建立公眾全程參與的模式和方法，鼓勵社會公眾參與核安全相關(guān)重大事項(xiàng)的決策和咨詢。

核安全公眾參與還包括公眾監(jiān)督。《核安全法》第六十八條規(guī)定：“公民、法人和其他組織有權(quán)對存在核安全隱患或者違反核安全法律、行政法規(guī)的行為，向國務(wù)院核安全監(jiān)督管理部門或者其他有關(guān)部門舉報”。

1.4 輿情應(yīng)對

核安全輿情應(yīng)對是指針對突發(fā)、敏感、異常的核安全事件而引發(fā)的網(wǎng)絡(luò)輿論危機(jī)，利用相關(guān)手段最大限度地消除虛假信息，向社會傳遞真實(shí)情況的一種危機(jī)處理方式。我國核安全輿情應(yīng)對工作仍處于發(fā)展階段，有關(guān)核安全的網(wǎng)絡(luò)和社會輿論環(huán)境敏感，涉核謠言偶有發(fā)生。掌握核安全輿情應(yīng)對的主動權(quán)，理性、正向引導(dǎo)核安全輿情是持續(xù)強(qiáng)化政府公信力建設(shè)的重要方面。

2 核安全公眾溝通工作特性

我國核安全公眾溝通工作始終堅(jiān)持習(xí)近平生態(tài)文明思想，以“理性、協(xié)調(diào)、并進(jìn)”的中國核安全觀為根本遵循，其工作特性除具有常規(guī)公眾溝通工作的要求外，還具有自身特點(diǎn)。

2.1 敏感性

我國核能產(chǎn)業(yè)鏈條完整，核技術(shù)利用分布點(diǎn)多面廣，在安全高效發(fā)展的同時，也實(shí)際發(fā)生了一些涉核群體事件。如2016年8月，江蘇連云港中法“核循環(huán)項(xiàng)目”引發(fā)當(dāng)?shù)乜棺h游行，項(xiàng)目永久停建。2013年7月廣東江門鶴山核燃料循環(huán)產(chǎn)業(yè)園項(xiàng)目遭受當(dāng)?shù)毓姀?qiáng)烈反對，項(xiàng)目因此而無限期擱置。2011年6月，江西彭澤發(fā)生社會群體性事件，抗議內(nèi)陸核電建設(shè)，引發(fā)社會和新聞媒體廣泛關(guān)注。上述案例表明，核安全公眾溝通工作也具有高度敏感性，公眾存在恐核、畏核心理，涉核“鄰避問題”易發(fā)。

2.2 專業(yè)性

核能核技術(shù)利用科學(xué)知識主要由粒子物理學(xué)、原子核物理學(xué)、熱力學(xué)、反應(yīng)堆工程、電磁學(xué)等構(gòu)成，專業(yè)門檻高，公眾掌握核相關(guān)知識較為困難。同時核輻射看不見摸不著，難以感知。因此開展核安全公眾溝通工作技術(shù)含量高，專業(yè)領(lǐng)域廣，需要大量具有較強(qiáng)專業(yè)背景和技能的人才，找準(zhǔn)科學(xué)、專業(yè)與通俗、準(zhǔn)確的平衡點(diǎn)，結(jié)合受眾實(shí)際，將晦澀難懂的核安全知識變成易于理解、輕松掌握的核安全常識。

2.3 強(qiáng)制性

我國在多部法律法規(guī)中規(guī)定了核安全公眾溝通內(nèi)容，如《放射性污染防治法》第五條規(guī)定:“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)組織開展有針對性的放射性污染防治宣傳教育……”，《核安全法》第六十四條規(guī)定：“核設(shè)施營運(yùn)單位應(yīng)當(dāng)公開本單位核安全管理制度和相關(guān)文件、核設(shè)施安全狀況……等信息”。國家通過立法，對政府部門、從業(yè)單位提出了開展核安全公眾溝通的強(qiáng)制要求。

3 核安全公眾溝通工作存在的問題

我國和平利用核能近60年，2018年我國核電生產(chǎn)電力量已約占國內(nèi)總發(fā)電量4.2%[2]。截至2020年3月，我國現(xiàn)有47臺運(yùn)行核電機(jī)組、15臺在建核電機(jī)組。核技術(shù)利用單位7.8萬家，在用放射源約14.6萬枚，射線裝置約19.8萬臺(套)[3]。相對于核能核技術(shù)快速發(fā)展形勢，核安全公眾溝通工作相對滯后。

3.1 公眾溝通的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)有待完善

表1梳理了現(xiàn)行核安全公眾溝通的主要依據(jù)。從表1可見，一是公眾溝通工作缺乏法規(guī)文件支撐。截止2020年12月，我國頒布核安全相關(guān)法律2部，行政法規(guī)9部，部門規(guī)章30余項(xiàng)，核安全導(dǎo)則100余項(xiàng)，制定國家和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)1 000余項(xiàng)。雖然我國已經(jīng)建立了較為完備的核安全監(jiān)管法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系，但該體系偏重污染防治、行政許可、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等核安全監(jiān)督管理，涉及公眾溝通規(guī)定較少，指導(dǎo)文件相對缺乏；二是現(xiàn)有依據(jù)文件重心有偏頗。現(xiàn)行核安全公眾溝通明確的內(nèi)容主要集中在信息公開和公眾參與兩方面，缺乏科普宣傳、輿情應(yīng)對方面的規(guī)定；三是針對性較弱。現(xiàn)有公眾溝通工作的依據(jù)文件僅有4部屬于核安全領(lǐng)域，其余為通用性普適規(guī)定，對核安全公眾溝通工作的指導(dǎo)性、針對性不強(qiáng)。

表1 現(xiàn)行核安全公眾溝通主要法規(guī)文件

3.2 責(zé)任主體不明，工作缺乏統(tǒng)籌

出于專業(yè)性、公共利益、國際慣例等因素的考慮，我國將政府核安全監(jiān)管的行政職能和推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展的行政職能進(jìn)行分離[4](見表2)，堅(jiān)持依法獨(dú)立監(jiān)管作為核安全監(jiān)管的一條基本原則。

從表2可見，我國核安全監(jiān)督管理職責(zé)涉及多部門，各職能部門各司其職，既相對獨(dú)立，又協(xié)調(diào)配合、互有交叉，但對于核安全公眾溝通工作的責(zé)任主體尚未明確規(guī)定。

表2 核安全監(jiān)督管理體制

政府職能部門責(zé)任主體不明確，間接導(dǎo)致相關(guān)制度的不完善、更新不及時，進(jìn)而導(dǎo)致地方、企業(yè)、社會組織等宣傳責(zé)任不清、接口不暢。地方、部門各自為戰(zhàn)，宣傳資源有限且分散，缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，未能形成合力。

近些年來，核安全公眾溝通通常圍繞新發(fā)布的政策法規(guī)解讀，“6·5”世界環(huán)境日、“4·15”全民國家安全教育日等重要節(jié)點(diǎn)進(jìn)行，沒有形成連續(xù)性、系統(tǒng)性的長效公眾溝通機(jī)制，尚未形成資源統(tǒng)籌和區(qū)域協(xié)調(diào)的核安全公眾溝通工作體制。

3.3 監(jiān)管部門力量急需充實(shí)

生態(tài)環(huán)境部歸口管理的國家核安全局作為國務(wù)院核安全監(jiān)管部門，對全國民用核安全相關(guān)活動實(shí)施全面監(jiān)督管理。國家核安全局的業(yè)務(wù)監(jiān)管司、派出地方監(jiān)督站以及技術(shù)支持單位均未設(shè)置專門核安全公眾溝通部門，其中內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的公眾溝通工作由核安全協(xié)調(diào)處兼任[5]，派出機(jī)構(gòu)的公眾溝通工作由非關(guān)聯(lián)業(yè)務(wù)處室兼任，在人員配置、經(jīng)費(fèi)支持、宣傳渠道、專業(yè)能力等方面均存在不同程度的短板與不足。

3.4 公眾溝通施力不均衡

長期以來，核安全輿情應(yīng)對工作重事后遏制、管控，輕前期預(yù)警、研判，沒有建立相對固定的涉核輿情研判隊(duì)伍，形成行之有效的應(yīng)對機(jī)制，輿情應(yīng)對的主動性、前瞻性有待加強(qiáng)。

地方生態(tài)環(huán)境主管部門承擔(dān)著生態(tài)環(huán)境的宣傳教育職能，相關(guān)保障較為完備，工作體系和運(yùn)行機(jī)制較為健全，但實(shí)際公眾溝通工作中通常是重常規(guī)環(huán)境保護(hù)，輕核安全宣傳，對核安全公眾溝通工作也缺乏組織領(lǐng)導(dǎo)、資源保障。

3.5 公眾溝通新途徑利用不足

隨著科技的發(fā)展，以互聯(lián)網(wǎng)為依托的新媒體平臺異軍突起，核安全公眾溝通工作也應(yīng)當(dāng)與時俱進(jìn)，加強(qiáng)創(chuàng)新途徑和方式。圖1統(tǒng)計(jì)了2020年“4·15”國家安全教育日宣傳活動期間，報送給國家核安全局的新聞和報告中所采取的公眾宣傳方式，統(tǒng)計(jì)對象包括地方生態(tài)環(huán)境主管部門、涉核事業(yè)單位、科研院所、核設(shè)施和核技術(shù)利用企業(yè)。

從圖1可見，當(dāng)前核安全公眾溝通方式主要為傳統(tǒng)方式，互聯(lián)網(wǎng)宣傳途徑占比輕，多元信息的融合度不高。傳統(tǒng)方式信息傳播范圍小、公眾互動交流不充分，對大數(shù)據(jù)的運(yùn)用也不足，存在核安全公眾溝通工作未與新技術(shù)、新途徑同步發(fā)展的短板。

圖1 “4·15”公眾溝通方式統(tǒng)計(jì)

4 對策建議

4.1 加強(qiáng)中央宏觀指導(dǎo)，完善制度建設(shè)

一是完善法規(guī)政策。從國家層面制定切實(shí)可行的核安全公眾溝通的法規(guī)政策頂層設(shè)計(jì)文件，明確責(zé)任主體，劃分各自職責(zé)；推進(jìn)核安全公眾溝通工作實(shí)施細(xì)則、工作指南的發(fā)布，對核安全公眾溝通的內(nèi)容、層次、深度進(jìn)行細(xì)化規(guī)定；建立涉核信息發(fā)布白名單、公開目錄；制定相關(guān)公眾溝通工作實(shí)施方案、計(jì)劃綱要，加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)。二是加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。把公眾溝通工作納入地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)體系和規(guī)劃體系，明確責(zé)任和進(jìn)度要求，全面落實(shí)任務(wù)。三是組建專職機(jī)構(gòu)。推動設(shè)立相對獨(dú)立的專職機(jī)構(gòu)，吸納專業(yè)人才，逐步形成一支專業(yè)化隊(duì)伍。四是健全督導(dǎo)機(jī)制。圍繞工作責(zé)任和目標(biāo)任務(wù)，對責(zé)任主體實(shí)施督導(dǎo)管理，建立統(tǒng)計(jì)、考評相結(jié)合的反饋制度，及時發(fā)現(xiàn)并推廣先進(jìn)典型。

4.2 整合公眾溝通資源，保障合理配置

統(tǒng)籌核安全公眾溝通各類宣傳資源，將常規(guī)環(huán)境保護(hù)與核安全宣傳教育有機(jī)結(jié)合，充分利用已有宣傳平臺、途徑，加大資源投入，常態(tài)化推進(jìn)核安全公眾溝通。建立中央指導(dǎo)、地方主導(dǎo)、企業(yè)作為、社會參與的工作機(jī)制，注重資源整合、信息共享，加強(qiáng)綜合運(yùn)用，實(shí)現(xiàn)核安全公眾溝通工作高效運(yùn)轉(zhuǎn)。

2020年初，生態(tài)環(huán)境部某派出機(jī)構(gòu)在轄區(qū)內(nèi)構(gòu)建了核安全公眾溝通長效宣傳機(jī)制，構(gòu)建了覆蓋從中央到地方，從企業(yè)到團(tuán)體的區(qū)域共同體，整合核安全公眾溝通資源，形成工作合力。該轄區(qū)內(nèi)某核電廠所在城市生態(tài)環(huán)境局近三年開展涉核公眾溝通活動數(shù)量占全部公眾溝通活動的比重，從前兩年的4%～5%增加到2020年上半年就達(dá)到10%。可以看出自機(jī)制建立后，核安全公眾溝通活動數(shù)量占比大幅增加。

4.3 預(yù)防為主防控結(jié)合，雙向平衡發(fā)力

增強(qiáng)核安全公眾溝通的主動性、前瞻性，深入建設(shè)涉核輿情監(jiān)測預(yù)警機(jī)制，形成輿情監(jiān)控、跟蹤、處置、反饋等步驟流程。在特殊時期、關(guān)鍵地區(qū)，重點(diǎn)關(guān)注輿情動向，提升輿情預(yù)警、鑒別能力；強(qiáng)化輿情分析研判，提高對輿情走向、輿情后果的預(yù)測能力；加強(qiáng)快速危機(jī)公關(guān)能力，維護(hù)社會穩(wěn)定；加強(qiáng)輿情應(yīng)對與管控處置，建立輿情應(yīng)對專業(yè)團(tuán)隊(duì)；定期組織輿情應(yīng)對培訓(xùn)，開展應(yīng)對演練。

4.4 把握新聞傳播規(guī)律，創(chuàng)新宣傳方法

在新形勢下，要持續(xù)豐富和創(chuàng)新核安全公眾溝通工作方法、措施，把握新聞傳播規(guī)律，利用新型傳播媒介，融合不同媒介，將新型傳播媒體和傳統(tǒng)媒體有機(jī)結(jié)合，加強(qiáng)經(jīng)驗(yàn)反饋和成果推廣，擴(kuò)大傳播范圍，增加社會公眾的受眾面和接受度；充分發(fā)揮地方政府、涉核企事業(yè)單位自身優(yōu)勢，推動建設(shè)核安全公眾溝通教育實(shí)踐基地，鼓勵開展核安全公眾參與實(shí)踐；逐步將科普宣傳納入各級黨校日常培訓(xùn)體系和中小學(xué)校通識教育體系。

4.5 注重宣傳受眾體驗(yàn)，形成閉環(huán)管理

注重宣傳受眾的反饋，加強(qiáng)工作創(chuàng)新，不斷改進(jìn)宣傳方式，在公眾參與中不斷優(yōu)化公眾溝通工作，真正形成閉環(huán)控制，如圖2所示。一是合理區(qū)分受眾，分階段、分層次、分步驟的有計(jì)劃和重點(diǎn)地開展公眾溝通工作。二是擴(kuò)大受眾面，將核安全科普宣傳進(jìn)機(jī)關(guān)、學(xué)校、企業(yè)、社區(qū)，以點(diǎn)帶面，讓公眾自發(fā)成為核安全的支持者和宣傳員。三是根據(jù)受眾的需求，及時校正調(diào)整公眾宣傳內(nèi)容方法，避免出現(xiàn)脫離實(shí)際、“自說自話”式的宣傳。從公眾生活密切相關(guān)的核知識入手，逐步深入核能利用、輻射環(huán)境等專業(yè)領(lǐng)域，打造一批群眾喜聞樂見，社會廣泛認(rèn)可，有一定影響力和知名度的核安全公眾溝通精品欄目和作品。

圖2 公眾溝通工作閉環(huán)管理流程