城市地下空間開發(fā)與運營管理模式研究
——以杭州市大城北地下空間為例

包 瑨，薛 凝

［上海市政工程設(shè)計研究總院（集團）有限公司，上海市200092］

1 背景

長期以來，我國的地下空間開發(fā)利用存在著重視硬件建設(shè)、輕視軟件管理的問題。由于開發(fā)與運營管理方式的不科學(xué)、不合理，部分已建地下空間項目運營難以為繼，給社會造成了巨大的浪費，也給城市大規(guī)模開發(fā)利用地下空間資源帶來了負面影響。造成這一現(xiàn)象的部分原因在于規(guī)劃階段缺少提前籌劃，以往國內(nèi)城市的地下空間規(guī)劃編制普遍側(cè)重于規(guī)劃方案本身，在規(guī)劃實施和后期運營方面考慮較少。而發(fā)達國家和地區(qū)的經(jīng)驗告訴我們，相比地上空間，地下空間的維護運營往往更加艱難、成本更高，維護運營不佳帶來的負面后果也更加嚴重。地下空間開發(fā)和運營管理模式合適與否往往決定了地下空間項目能否落地實施和持續(xù)有效地運營，恰恰應(yīng)是規(guī)劃階段需要特別重視的。因此，在開展地下空間規(guī)劃時需轉(zhuǎn)變理念，走出片面追求終極規(guī)劃方案的誤區(qū)，重視對規(guī)劃實施和后期運營的研究，確保地下空間規(guī)劃不與實際脫軌，能切實指導(dǎo)實際建設(shè)。下文將以杭州市大城北地下空間開發(fā)項目為例，為國內(nèi)復(fù)雜地下空間項目探究一種可行的開發(fā)與運營管理模式。

2 國內(nèi)外案例借鑒

2.1 地下空間開發(fā)管理案例

（1）國外經(jīng)驗借鑒

加拿大蒙特利爾地下空間建設(shè)政策建立在“政府—開發(fā)商互利”的基礎(chǔ)上。政府的主要角色是規(guī)范進行開發(fā)建設(shè)的各方，并為他們提供必要的支持。日本地下空間的開發(fā)一般由政府和與地下街開發(fā)有著利益關(guān)系的民間團體聯(lián)合成立的第三方事業(yè)團體來實施推進。日本地下空間的開發(fā)建設(shè)和管理模式的最大特點是充分調(diào)動了民間資本對地下空間的開發(fā)。法國拉德方斯的地下綜合交通空間實現(xiàn)了“政府開發(fā)團體先期基礎(chǔ)開發(fā)，地塊開發(fā)商完成土地開發(fā)”的開發(fā)機制[1]。

（2）國內(nèi)經(jīng)驗借鑒

上海虹橋商務(wù)區(qū)采用了“統(tǒng)一編制規(guī)劃，地上地下統(tǒng)一出讓，地塊整體開發(fā)”的建設(shè)模式。政府利用控制性詳細規(guī)劃提出了地下空間開發(fā)的控制指標(biāo)與要求，嚴格規(guī)范了建設(shè)單位的開發(fā)建設(shè)，保證核心區(qū)地上地下空間利用和整合的實效性[2]。

上海西岸傳媒港項目按照“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設(shè)計、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管理”的“四統(tǒng)一”整體開發(fā)原則，土地統(tǒng)一出讓后，通過土地出讓合同將地下空間統(tǒng)一開發(fā)建設(shè)權(quán)收回，委托西岸集團統(tǒng)一實施開發(fā)，實現(xiàn)了多元投資、多屬產(chǎn)權(quán)、超大規(guī)模的商務(wù)街區(qū)的集約化開發(fā)，是目前國內(nèi)地下空間建設(shè)的創(chuàng)新模式[3]。

2.2 地下空間運營管理案例

根據(jù)運營主體的不同，地下空間在運營階段大體可以分為市場化運營模式、委托運營模式和自持運營模式[4]。

（1）市場化運營模式

加拿大蒙特利爾和上海虹橋商務(wù)區(qū)屬于典型的市場化運營模式，即政府或其授權(quán)委托的土地一級開發(fā)企業(yè)（以下簡稱“一級開發(fā)商”）主要對地下空間開發(fā)建設(shè)進行規(guī)范和管控，并為地塊開發(fā)商提供必要的支持。對政府而言，這種方式的好處是前期投入少，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難度低，承擔(dān)的商業(yè)風(fēng)險小；缺點是政府收益低，地下空間資源的共享部分所導(dǎo)致的權(quán)益糾紛難以處理。

（2）委托運營模式

日本地下街的運營屬于政企合作的委托運營模式，即由第三方和政府共同進行建設(shè)，并由政府控股的第三方事業(yè)團體進行運營管理。該方式的優(yōu)勢在于，充分調(diào)動了民間資本對地下空間的開發(fā)，并且地下空間的運營由各方利益單位聯(lián)合管理，使得關(guān)系便于協(xié)調(diào)，管理方便。該方案的缺點在于，第三方事業(yè)團體的籌建周期較長，且由于利益相關(guān)方較多，前期協(xié)調(diào)機制搭建較復(fù)雜，易影響項目開發(fā)進度。

（3）自持運營模式

上海西岸傳媒港項目屬于政府授權(quán)一級開發(fā)商的自持運營模式。由政府授權(quán)的一級開發(fā)商通過建立總控運營公司，持有和運營地下公共車庫、地下市政設(shè)施和局部的集中塊狀商業(yè)配套設(shè)施。由于政府在其中的主導(dǎo)性較強，該方式能夠較好推動涉及多個地塊的地下空間復(fù)雜連通方案，對落實地區(qū)發(fā)展目標(biāo)和功能定位、保障開發(fā)進度具有優(yōu)勢。該方案的缺點是政府需要大量鋪墊資金，同時地下地上建設(shè)主體不一致也對統(tǒng)籌協(xié)調(diào)提出了更高要求。

3 大城北地下空間開發(fā)與運營管理模式建議

3.1 大城北地下空間開發(fā)概況

杭州大城北示范區(qū)是杭州北部發(fā)展的戰(zhàn)略重心，未來將打造成為老工業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)型升級示范區(qū)、綠色生態(tài)宜居地、社會數(shù)字治理系統(tǒng)解決方案先行地、大運河文化帶建設(shè)全國樣本，更將成為全國城市有機更新成果的重要窗口。為強化大城北示范區(qū)內(nèi)土地的集約和高效利用，并確保大城北示范區(qū)規(guī)劃理念和功能定位的落實，需科學(xué)謀劃示范區(qū)和重點區(qū)塊地下空間的綜合開發(fā)利用體系，將大城北示范區(qū)地下空間綜合開發(fā)與運營管理模式打造為杭州乃至全國的樣板（見圖1）。

圖1 大城北地區(qū)范圍示意圖

3.2 開發(fā)管理模式建議

3.2.1 地下空間開發(fā)管理體系

（1）建立地下空間開發(fā)管理辦公室設(shè)立“杭州市大城北地下空間管理辦公室”，研究制定地下空間開發(fā)利用的發(fā)展戰(zhàn)略、建設(shè)規(guī)劃、實施計劃和政策措施，督查法律法規(guī)政策的正確執(zhí)行，審查與評估地下空間建設(shè)項目，收集科技情報資料，推廣地下空間新技術(shù)等。此外，還應(yīng)引導(dǎo)行業(yè)協(xié)會、研究咨詢服務(wù)機構(gòu)等非政府組織的建設(shè)，使之既能為企業(yè)提供信息、法律、政策、行業(yè)發(fā)展方面的中介咨詢，又能接受政府委托，協(xié)助政府辦理某些具體事務(wù)，溝通政府與企業(yè)間的聯(lián)系，起到政府功能的放大效應(yīng)，使政府宏觀管理措施在微觀的實施層面得以貫徹。

（2）制定《杭州市大城北示范區(qū)地下空間綜合利用管理辦法》

研究制定《杭州市大城北示范區(qū)地下空間綜合利用管理辦法》，解決地下空間利用效率低、權(quán)屬不清、多頭管理與無人管理等問題，分別從土地出讓、規(guī)劃、產(chǎn)權(quán)登記、綜合利用、建設(shè)管理等方面對地下空間的利用進行規(guī)范，細化《杭州市地下空間開發(fā)利用管理辦法》的規(guī)定（見圖2）。

圖2 大城北地下空間“1+X”管理體制

3.2.2 地下空間開發(fā)建設(shè)管理

考慮到大城北示范區(qū)地下空間的規(guī)劃定位、開發(fā)要求和用地布局，建議大城北示范區(qū)結(jié)合項目自身特點和規(guī)劃方案靈活采用多種開發(fā)模式。

（1）重點集中開發(fā)區(qū)

杭鋼站綜合體、拱康路站綜合體、運河灣片區(qū)，可借鑒上海西岸傳媒港的“四統(tǒng)一”開發(fā)模式，由整體開發(fā)的建設(shè)單位統(tǒng)一辦理地下空間項目立項，整體設(shè)計，統(tǒng)一建設(shè)，建成的地下空間可以單獨出讓，也可以與地上建設(shè)用地使用權(quán)一并出讓。需先行建設(shè)的上蓋物業(yè)的地下工程，可由運河集團的工程建設(shè)單位實施建設(shè)。建成后，在上蓋物業(yè)用地出讓時，該地下工程以帶規(guī)劃條件的方式一并出讓，并在土地出讓合同中明確。

（2）分散開發(fā)區(qū)域

大運河藝術(shù)住區(qū)、煉油廠遺址公園片區(qū)、杭鋼工業(yè)遺址公園等，可以參考虹橋商務(wù)區(qū)采用“統(tǒng)一規(guī)劃、整體出讓、整體開發(fā)”的模式進行開發(fā)。杭州運河集團可將地下空間控規(guī)指標(biāo)和圖則同地面控規(guī)一并納入各地塊的出讓合同中。運河集團負責(zé)引導(dǎo)和協(xié)調(diào)出讓地塊的開發(fā)商按照規(guī)劃完成各自地塊地上與地下空間的整體建設(shè)，以及與公共用地地下空間的連通工程，順利推進地下空間的整體開發(fā)。

3.3 運營管理模式建議

（1）運營管理模式

在杭州大城北示范區(qū)，對于地下空間開發(fā)強度較高、地下交通設(shè)施方案復(fù)雜、需統(tǒng)籌整體開發(fā)的區(qū)域，如杭鋼站地鐵綜合體片區(qū)、運河灣片區(qū)等適合采用自持運營模式，地下空間開發(fā)總體規(guī)模80.4萬m2，主要開發(fā)功能為公共服務(wù)，占比約60%。由運河集團對該地區(qū)地下空間統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管理，協(xié)調(diào)各方需求，統(tǒng)籌工作機制，滿足核心開發(fā)區(qū)的地下空間對商業(yè)、市政和交通等功能的集約需求，達到在地下空間和設(shè)施利用方面的高度共享。

在杭州大城北示范區(qū)，涉及利益相關(guān)方較少的公共地塊的地下商業(yè)開發(fā)，適宜采用委托運營模式。比如煉油廠遺址公園片區(qū)、杭鋼工業(yè)遺址公園和大運河藝術(shù)島片區(qū)，地下空間開發(fā)總體規(guī)模145萬m2，主要開發(fā)功能為地下交通，占比約68%。這些片區(qū)地面開發(fā)以政府出資為主導(dǎo)，同時對地下的商業(yè)開發(fā)也存在一定需求。通過政企合作運營，可以減少政府的前期墊資。同時，由于地下商業(yè)所具有的經(jīng)濟利益，引入民間資本積極參與建設(shè)和運營可以提升地下空間商業(yè)開發(fā)的產(chǎn)品競爭力，有利于實現(xiàn)地下空間物業(yè)的可持續(xù)管理。

在杭州大城北示范區(qū)，地下連通技術(shù)要求不高、地塊集聚性不強、出讓方較為零散且居住用地占比較多的地區(qū)，相對適合采用市場化運營模式。比如地鐵拱康路站東西兩側(cè)用地、大運河藝術(shù)住區(qū)等，地下空間開發(fā)總體規(guī)模59.8萬m2，主要開發(fā)功能為地下交通，占比約79%。政府或運河集團的重點工作在于加強這些地段地下空間的建設(shè)管理，積極推進民間資本參與城市地下空間開發(fā)建設(shè)。在周邊地塊規(guī)劃前置條件中，明確其與周邊地下空間相連、地面出入口相鄰權(quán)，明確地下空間通風(fēng)設(shè)備外機設(shè)置要求。政府通過建設(shè)周邊多種單項公益性設(shè)施（地下車庫、地下道路、綜合管溝、地下變配電站等）推進保障區(qū)域地下空間的完整開發(fā)和有序運營。

大城北地下空間運營模式方案，具體內(nèi)容見圖3。

圖3 大城北地下空間運營模式方案

（2）運營主體

依據(jù)《杭州市地下空間開發(fā)利用管理辦法》，本著“誰投資、誰所有、誰受益、誰維護”的原則，地下空間建（構(gòu)）筑物和設(shè)施的所有權(quán)人為地下空間的使用和維護管理責(zé)任人[5]。人防工程、地下市政設(shè)施由政府相關(guān)部門管理；地鐵由杭州地鐵集團負責(zé)運營；地下商業(yè)街和地下廣場由運河集團或開發(fā)商運營；地下室、地下停車場由建筑物所有者運營管理。地下空間連通通道涉及兩個以上建設(shè)單位的，在土地出讓合同、土地劃撥決定書或者相關(guān)建設(shè)單位的協(xié)議中明確連通通道的使用方式和維修養(yǎng)護責(zé)任（見表1）。

表1 杭州大城北示范區(qū)地下空間工程項目運營主體一覽

4 結(jié)語

為了實現(xiàn)對地下空間的有序開發(fā)和持續(xù)利用，必須注重地下空間的開發(fā)和運營管理環(huán)節(jié)。通過借鑒國內(nèi)外先進的城市地下空間開發(fā)建設(shè)模式，根據(jù)大城北示范區(qū)地下空間項目的實際特點，建議在政府調(diào)控下遵循“分合有度、標(biāo)準統(tǒng)一、責(zé)權(quán)對等、高效有序”的原則，根據(jù)實際開發(fā)情況靈活運用市場化運營模式、委托運營模式、自持運營模式。大城北示范區(qū)地下空間由運河集團進行統(tǒng)籌規(guī)劃管理，結(jié)合項目自身特點和規(guī)劃方案，分區(qū)域、分功能、分模式進行管理，在不同的功能區(qū)域內(nèi)引進適宜的行業(yè)、經(jīng)營者和主力租戶，并由運河集團統(tǒng)一負責(zé)制定和執(zhí)行各建筑物的使用規(guī)范和標(biāo)準，統(tǒng)一負責(zé)建筑物使用標(biāo)準的執(zhí)行監(jiān)管工作，負責(zé)地下空間項目的整體日常經(jīng)營、管理和維護工作。但管理需求個性化的區(qū)域和內(nèi)容分別由各業(yè)主自行委托運營管理，從而最大限度地實現(xiàn)區(qū)域整體管理運營的高效和高品質(zhì)訴求。