我國煙草行業專賣監管機制創新研究

萬悅

我國煙草行業實施的是事前、事中、事后全過程內部規范性監管，在規范煙草企業經營行為、維護煙草行業形象方面發揮了巨大作用，取得了相應的成效。但是，現行監管機制在應對新形勢下煙草行業面臨的新挑戰時，表現出一些不足，急需改進優化。本文針對煙草監管行業監管機制創新進行了相應的研究，以期能夠提升監管效率與效果。煙草在世界各國都受到不同程度的管制。我國對煙草制品實施的是完全專賣制度，對煙草行業實行了極為嚴格的專管專營。新形勢下，我國國內經濟結構調整、國際形勢錯綜復雜，為煙草行業的稅利持續增長帶來了不小阻礙。而且，控煙、禁煙力度的加大也影響了卷煙銷量增長，個別煙草企業為實現銷售，違規經營的情況時有發生，行業監管壓力激增。這就要求煙草專賣必須強化管理，創新內部專賣監管機制，提高監管實效。

創新煙草行業專賣監管主體與機制

明確監管職能

為進一步落實專賣內部監管的獨立性，要明確煙草監管派駐辦與內管處的職責，落實兩個部門的主體責任，明確各自的職責定位，嚴格履行監管職責：內管處絕不插手派駐辦的監管工作，杜絕人情關系的影響，不越級、不越位；派駐處應當嚴格監管，有錯必查、有錯必糾，處理好與內管處的關系，不缺位、不錯位，雙方共同發力實現有效內部監管。

細化監管網格單元

網絡化管理能夠細化管理范圍，提高公共管理的質量與效率。煙草專賣監管也可以借鑒網絡化管理模式，根據監管區域的市場特點、企業狀況及資源配置情況等具體劃定監管網格單元，比如可以根據派駐辦的能力劃分網格，均衡不同網格的監管實力。當然，在劃分網格時必須注意網格范圍的大小、疏密，防止因網格劃分不力降低監管質量的情況出現。

實施區域輪值機制

可以考慮在網格化管理的基礎上實施區域輪值機制，打散重組現行內管機構的監管主體，將原有的兩層監管增加到三層，將派駐辦所在單位的分管者作為區域分管主體參與到專賣監管之中，加大資源配置、管控能力等眾多方面的力度。實施區域輪值機制時，輪值主體采取與考核周期同步的輪換周期，明確主體責任、減少工作倦怠。實際上，區域輪值機制的有效實施能夠適當下放內管處的管理權限，提高內部監管的獨立性，還能減少因監管主體缺位而引發的監管上級主體缺失的情況、解決監管成效考核難等問題。

創新監管考核機制

科學有效的績效考核是保持隊伍活力及戰斗力的重要手段，是人員管理的必要手段。實際上，誰擁有考核權誰就具有管理權威性。為了提高監管質量，應當創新監管考核機制，將原有的結果導向的考核重心轉為過程導向，合理設計考核指標體系，將內部監管考核納入全局的考核體系中，提高考核的重要性及約束力。要全面落實非煙流通治理等問題的通報制度，對監管責任主體嚴格考核，并將考核結果用在實處，確保考核的有效性與權威性。同時，進一步明確考核的主導權，提高內管處的考核權重，體現其對派駐辦考核的主導性。內管處對專賣監管具有更強的針對性與指導性，擁有更多的監管資源與線索，從多地煙草專賣監管考核的實踐經驗來看，內管處對派駐辦考核的權重應高于60%，保證其必要的管理效力，保證內部監管的質量。

創新煙草行業專賣監管制度與體系

實施閉環監管

內部監管的關鍵點在于監管企業生產經營的規范性，這一點必須在監管事項中明確，以保證監管的合法性、合規性。當前，內管部門應圍繞煙草企業的經營過程，對其貨源投放、貨款結算及物流配送等環節進行全面深入的分析，明確內部監管的要素，制定相應的監管清單及監管措施、監管流程，及時排查可能的監管漏洞及風險隱患，構建閉環監管長效機制，更充分有效地發揮監管的作用。

明確責任清單

責任清單制度不但能作用于各級政府部門，幫助落實部門主體責任、夯實行政問責的基礎，還能作為煙草行業內部監管的重要工具，提高監管效率與效果。因此，要盡快明確煙草內管的責任清單，建立職責明確、有獎有懲的監管問責追責機制體制，解決派駐辦“有所為有所不為”的管理缺失問題。要明確各責任主體的職責及義務，始終堅持“法定職責必須為、法無授權不可為”的原則，將煙草企業生產及營銷、貨款結算、物流配送等各個環節中的問題及整改情況納入責任事項，并參照相關法律法規明確各責任事項的規范及要求；要建立對應的問責追責清單，對違反義務或不履行義務的情況進行追責，推動責任主體全面負責地履行應盡的監管職責，對有錯不糾、有案不查、敷衍了事等問題，發現一起查處一起，嚴肅處理相關責任主體及責任人，運用經濟手段、行政手段進行處罰，必要時可以調整相關責任領導并追究其領導責任；要建立齊抓共管的協調機制，內管部門應當加強與卷煙銷售、專賣管理、紀檢監察及物流配送等相關部門的合作，以共享資源、對接工作的方式實現共同監管。比如，針對內部監管人員存在違規違紀問題時，內管部門就要與紀檢監察部門保持密切的合同，共同發現問題、查處問題；要構建完善的配套機制，建立聯席會議制度及內管聯絡員制度，及時通報日常監管中發現的問題、溝通內管事務，協調解決問題，提高監管效力。

創新煙草行業專賣監管模式與方法

加快市場改革的步伐

專賣專營體制與計劃管理有著天壤之別。煙草企業因受到計劃的管理，所有業務均受到嚴格的管控，無論是種植煙葉、生產卷煙等都表現出極強的封閉性，只有印刷采購、網絡維護等少量業務存在外部介入的情況，使得眾多先進管理經驗與管理方法都難以實施，對煙草行業的創新發展制約性極強。因此，應當逐以指導性計劃取代計劃管理，讓煙草企業按市場供需情況自行調整生產銷售行業，真正發揮市場機制的調節作用，減少煙草企業違規經營的可能性。

規范資源配置

政府應轉變監管模式，充分發揮宏觀調控、市場調控的作用，盡量減少政府對煙草企業生產經營的干預，以建立全國統一煙草市場為當前及未來發展的主要目標，擴大試點范圍，逐步消除國內卷煙市場的地區限制，構建更公平有序的煙草市場化流動體系，使市場能夠真正發揮應有的資源配置作用，保障煙草行業相關生產要素的有序流動，解決煙草行業當前較為明顯的地區壁壘、重復建設等問題，推動煙草行業、煙草企業的改革向縱深挺進，盡快形成科學、完善的煙草市場體系，真正規范科學地配置資源。

增強規范經營的主動性

煙草行業的發展對國民經濟的影響巨大，與國計民生休戚相關，關系著國家利益、消費者利益、煙農及零售戶利益，還關系著數百萬行業職工的職業安全，必須提高行業及企業規范經營的主動性，做好經營風險防控，保障煙草企業的活力與生機，實現行業及企業的高質量發展。

新形勢下的煙草行業管理者應當從維護行業穩定出發，直面當前宏觀環境的不利影響，正視困難、樹立信心，攻堅克難，進一步增強全員規范經營的底線思維、紀律意識，始終在規范的前提下謀發展，正確處理好規范經營與效益最大化之間的關系，確保行業發展、企業發展的質量。

提高監管水平

要創新培養模式，狠抓培養效果，使新形勢下的行業內部監管人員既具有一定的理論基礎，又掌握扎實的監管能力、辦案水平。這就要求將傳統的照本宣科的培訓方式轉變為以專項培訓為主的全新培訓體系，提高培訓的針對性與實踐性，有效提升內部監管人員的監管水平。培訓中應增加案例分析、實地操作、交流研討等環節，針對監管中遇到的難點、疑點問題進行深入交流溝通，通過腦力風暴等方式合力解決問題，完善內部監管人員的工作思路、工作方法，具體問題具體分析具體解決，提升內部監管的戰斗力；應擴大參加培訓人員的覆蓋面，將煙草企業的經營管理人員納入培訓體系，開展必要的規范經營意識培訓，提高他們的規范意識、增強他們的自律評測力，筑牢紀律的藩籬。

創新監管手段

新形勢下要用好互聯網及信息技術，使之成為煙草行業改革、提質增效的重要助力。煙草行業內部監管工作應當及進引入大數據等信息技術，對煙草企業的經營、銷售、物流配送等數據進行實時監測，以信息化提高監管的效率。要建立內部監管一體化信息平臺，打通各相關平臺的信息通道，防止監管信息孤島的存在，提高監管的質量與效率。要從監管對象入手，運用預警研判的方式發揮數據的導向作用，實現事前監管；要以問題為導向，對不同監管對象確定其可能的風險大小，并制定不同的預警標準、建立不同等級的預警模式，確定主要監管對象與監管重點環節，采取有針對性的監管行為。同時，適度放開監管預警權限，給予責任主體一定的預警信息權限，讓責任主體能夠實時對自己的經營行為進行監管，及時調整、規范經營行為，變“要我改”為“我要改”，減少可能的違規經營情況出現，降低違規經營的風險。

新形勢下的煙草行業專賣監管機制應當創新監管主體和機構、創新監管制度與體系、創新監管模式與方法，確保監管機制的針對性、長效性及有效性。

（江西省南昌市煙草專賣局）

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