碳達峰碳中和背景下的央行政策研究

計紫藤　樊綱

摘要：通過梳理我國碳排放的現狀和已有的綠色金融政策，比較借鑒國際經驗，提出為落實碳達峰、碳中和重大決策部署，央行應采取的政策建議：盡快構建國內統一、與國際接軌、清晰可執行的綠色金融標準體系;繼續推動產品創新，滿足多樣化需求，不斷豐富綠色金融產品和市場體系;推動完善碳排放交易合理定價;在政策框架中考慮氣候變化相關風險，降低氣候變化對貨幣政策決策的影響。

關鍵詞：碳達峰;碳中和;央行;綠色金融政策

中圖分類號：F830.593? ? 文獻標志碼：A? ? 文章編號：1001-862X（2021）03-0069-006

一、引言：碳達峰碳中和的提出

碳中和是指將在一定時間內產生的二氧化碳排放總量，通過植樹造林、節能減排等形式抵消，表現為二氧化碳凈零排放。碳達峰之后，碳排放量開始持續下降，經濟發展不再伴隨著碳排放增多。[1]碳達峰是實現碳中和的基礎和前提。根據OECD的數據，截至2020年底，全球已經有54個國家的碳排放實現達峰，占全球碳排放總量的40%，其中大部分是發達國家。許多國家和地區已經設立了碳中和的目標。例如，歐盟計劃于2050年前實現碳中和，法國國民議會于2019年6月投票將凈零排放目標納入法律，美國加利福尼亞預計在2045年前實現電力100%可再生。

自2020年以來，碳達峰、碳中和在重要會議中屢屢被提及。2020年9月，習近平總書記在第七十五屆聯合國大會上提出中國要力爭于2030年前實現碳達峰，爭取2060年前實現碳中和。2021年兩會上，碳達峰、碳中和被首次寫入政府工作報告。2020年12月，央行貨幣政策委員會召開的2020年第四季度例會首次提及“促進實現碳達峰、碳中和為目標完善綠色金融體系”。2021年1月，中國人民銀行工作會議提出“落實碳達峰碳中和重大決策部署，完善綠色金融政策框架和激勵機制。” 碳達峰、碳中和成為我國2021年工作重點，會對我國未來的經濟社會發展模式產生較大影響。實現碳達峰、碳中和不僅要考慮技術問題，更要考慮經濟和管理問題，央行在落實這一重大決策過程中將發揮重要作用。[2]

二、碳排放對金融穩定和貨幣政策的影響

碳排放引起的氣候變化會通過影響金融穩定和貨幣政策，導致一系列金融風險，無法通過市場自發調節應對，因此，中央銀行需要高度重視、及時評估并防范化解相關風險。[3]

（一）碳排放對金融穩定的影響

碳排放對金融穩定的影響可以歸類為物理風險和轉型風險。

物理風險是指碳排放會導致極端天氣事件增多和長期的氣候變化，影響金融資產和保險負債的價值，增加經濟損失。極端天氣和氣候變化首先影響企業的經營環境，對實體經濟產生沖擊。許多行業是對氣候變化敏感的。例如，暴風雨、干旱等極端天氣破壞了采礦業的生產和運營。在極端氣候條件下，電、熱和水遭受輸電和供電的損失，材料缺失使工業生產得不到保證。實體企業遭受損失，一方面會向保險公司索賠，導致保險公司支付更多賠款，被迫承擔氣候變化帶來的風險;另一方面會對銀行收到的貸款抵押物質量造成沖擊，信貸風險上升，可能導致系統性金融風險。此外，受災企業盈利能力的下降會影響投資者的信心，導致投資者的流動性偏好增加，在此情況下，公司發行的金融工具往往以低價出售，影響金融市場的有效性。[4]

轉型風險是指金融市場可能會受到與綠色轉型有關的不確定性影響，主要是政策、技術進步對資產價值的影響。實行碳減排政策，可能降低碳密集型行業的企業資產價值，導致大規模的資產價值重估，相關行業的發展受到限制。轉型風險的傳導機制同樣是先對實體經濟產生沖擊，然后通過金融部門敞口影響金融穩定。對于依賴碳密集型行業的國家來說，主權風險也可能會增加。及時的政策措施對降低轉型風險非常重要。如果減排政策以一種可預期的方式盡早實施，市場可以形成穩定的預期，有助于減少不確定性，最大程度降低對金融穩定的影響。而如果突然開始碳減排，碳密集型資產無序重新定價，會沖擊公司的價值。[5]

（二）碳排放對貨幣政策的影響

碳排放影響貨幣政策的空間和傳導機制。大多數央行最重要的政策目標是穩定物價，而影響通脹的因素來源于需求端和供給側。需求端沖擊的典型是投資過熱，這種沖擊往往使通貨膨脹、經濟增長與就業率同向變化，對貨幣政策制定者來說比較容易處理。而與氣候變化相關的沖擊屬于供給側沖擊，其帶來的挑戰不可小覷。

如上所述，氣候變化會對實體經濟產生影響，體現在能源、農產品、礦物、基建等方面，而這些產業對通貨膨脹的影響往往很大。回顧20世紀70年代到80年代的石油危機，原油價格的飆升帶動總體物價攀升，但經濟增長與就業率卻并未同步上行，經濟體陷入了“滯脹”。從這個角度來看，氣候變化導致的供給側價格沖擊對經濟影響的持續性、廣度和強度存在很大的不確定性，很難準確評估通貨膨脹、經濟增長等重要變量的變化，提高了制定適當的貨幣政策的難度。因此，中央銀行需要利用各種方法充分了解氣候變化對經濟的影響及其可能的持續性、廣度和強度，及時應對。[6]

三、我國碳排放現狀和相關政策

我國是全球碳排放量最高的國家，2019年二氧化碳排放量98.26億噸。近20年，我國碳排放總量增長趨緩，2001—2005年均復合增速為12.7%，2006—2010年為6%，2011—2015年為2.5%，2016—2019年為1.7%。

我國央行已經開始構建綠色金融標準體系，推動發展綠色信貸等綠色金融產品。2016年8月，央行等七部委發布《關于構建綠色金融體系的指導意見》，最早提出通過貨幣政策工具支持綠色金融，從構建綠色金融體系的重要意義、為大力發展綠色信貸、推動證券市場支持綠色投資等方面做出了政策規定。為發展綠色信貸，2018年7月，央行印發《關于開展銀行業存款類金融機構綠色信貸業績評價的通知》，并制定《銀行業存款類金融機構綠色信貸業績評價方案（試行）》，開始將綠色金融納入MPA“信貸政策執行情況”維度進行評估，規定MPA中綠色信貸業績評價指標包括定量和定性兩類，定量指標包括綠色貸款余額占比、綠色貸款余額份額占比、綠色貸款增量占比、綠色貸款余額同比增速、綠色貸款不良率5項。

截至2020年底，我國綠色貸款余額達到11.95萬億元。截至2019年底，我國發行了313億美元符合氣候債券倡議組織（CBI）標準的綠色債券，位列全球綠債發行規模第二位。

2017年，我國在浙江、江西、廣東、貴州、新疆建立了8個首批綠色金融改革創新試驗區，探索形成了可復制推廣的綠色金融產品和市場模式。以江西贛江新區為例，人民銀行南昌中心支行與江西省金融局攜手進行頂層設計，在國內首個推出綠色創新發展綜合體、綠色市政專項債、畜禽“潔養貸”、綠色票據、綠色園區債和綠色保險。到2020年底，江西贛江新區共推出了22項綠色金融創新成果。

碳交易市場方面，我國已從2011年開始建立試點市場，且全國碳排放權集中統一交易系統將于2021年6月底前啟動上線。北京、天津、上海、重慶、廣東、湖北、深圳先后啟動碳交易試點。目前，我國碳排放權交易市場主要有兩種交易類型：總量控制配額交易和項目減排量交易。前者的交易對象是企業獲配的碳排放配額，后者的交易對象是國家核證的自愿減排量（CCER）。2021年1月5日，生態環境部發布《碳排放權交易管理辦法（試行）》，建立全國碳排放權集中統一交易市場，適用范圍包括碳排放配額分配和清繳，碳排放權登記、交易、結算，溫室氣體排放報告與核查等活動及監督管理。2021年3月發布的《碳排放權交易管理暫行條例（草案修改稿）》明確表示，中國人民銀行是全國碳排放權交易系統的監管主體之一。[7]

四、綠色金融轉型的國際經驗

國際社會普遍關注氣候變化問題，多國金融當局已出臺相關的標準體系，建立和發展綠色金融市場。經驗表明，合理的政策工具可以對綠色金融市場起到良好的監管和扶持作用，并激勵市場微觀主體積極參與綠色金融轉型，推動碳減排進程。[8]

（一）國際綠色金融標準體系

目前國際上主要的綠色金融標準有：赤道原則（EPS）、綠色債券原則（GBP）、氣候債券標準（CBS）等。

EPS的目的是作為金融機構確定、評估和管理融資項目的環境和社會風險的共同框架。EPS由私人銀行制定，2020年7月更新到第4版。根據潛在影響和風險程度，EPS將項目分為A類、B類、C類，要求金融機構解決在項目開發生命周期中的潛在或實際風險，確保資助的項目以對社會負責并反映良好的環境管理實踐的方式進行開發。值得注意的是，為保護可能受到項目不利影響的社區，EPS要求金融機構實施知情咨詢程序，咨詢內容包括：項目的風險和影響、該項目的開發階段、受影響社區的語言偏好和決策過程、弱勢群體的需求。這個過程應該不受外界操縱和干擾。此外，EPS還要求聘請獨立的、有經驗的外部環境專家，提供補充監督和報告。

GBP由國際資本市場協會（ICMA）和國際金融機構于2014年合作推出，于2018年6月最新修訂，規定了綠色債券的定義、發行和管理過程、評級、募資用途等。GBP將綠色債券分為10類：可再生資源、能效項目、污染防治、對生活自然資源和土地使用的環境可持續管理、陸地和水生多樣性保護、清潔交通、可持續水和廢水管理、適應氣候變化、符合生態效益/循環經濟的產品和技術、綠色建筑。除GBP外，ICMA還發布了一系列綠色金融標準文件。2019年6月，ICMA發布了《綠色債券影響報告》（Green Bond Impact Reporting）、《綠色項目地圖》（Green Project Mapping）及《社會債券影響報告統一框架》（Working Towards a Harmonized Framework for Impact Reporting for Social Bonds）。《綠色債券影響報告》詳細規定了六大類綠色項目（可再生資源、能效項目、可持續水和廢水管理、廢物管理和資源效率、清潔交通、綠色建筑）的披露方法與指標，同時給出了不同類別項目信息披露的報告模板。[9]

CBS是CBI于2011年底發布的，2019年公布了最新的3.0版本。新版兼容了多地域的綠色債券標準和披露要求，明確提供了關于項目類型符合認證資格的詳細定義，擴大了可獲得認證的債務工具清單，包括綠色貸款、伊斯蘭債券、存款產品和其他投資等產品。同時，年度報告內容又細化為分配報告、資格報告和影響報告3類。新版還引入了環境、社會和治理（ESG）風險方面的目標聲明，要求發行人應提供綠色債券框架，并在發行前或發行時公開。

（二）綠色金融市場

綠色金融市場為支持環境改善、應對氣候變化提供金融服務。綠色金融產品范圍廣泛，涵蓋了綠色信貸、綠色投資、綠色發展基金、綠色保險等，市場主體也不局限于商業銀行、保險公司等金融機構和企業，而是已經涉足個人消費領域。

綠色信貸是提供給企業和項目，以支持綠色經濟、低碳經濟、循環經濟的信貸。德國復興信貸銀行是德國的國有政策性銀行，在德國可再生能源的發展過程中起到了重要作用。德國風電發展在早期階段遇到了技術風險高、融資成本高等問題，項目預算嚴重超支。德國復興信貸銀行發揮了政策性銀行的引導示范功能，聘請專家提供技術和風險相關知識，又提供了50億歐元的海上風電專項貸款額度，可滿足10個海上風電園建設的資金需求。此外，德國復興信貸銀行也在熱能領域以低利率貸款形式支持中小企業，大大支持了德國經濟綠色化轉型。

綠色債券是又一重要的綠色金融產品，發債主體非常豐富，包括開發性金融機構、市政機構、商業銀行、企業等。綠色債券吸引了養老基金、保險公司、資產管理公司等大量投資者，同時也帶動了第三方認證和評估機構的迅速發展。歐洲投資銀行是全球最早開展綠色債券業務的金融機構。2007年7月，歐洲投資銀行發行了其第一只氣候意識債券，明確募集資金將被用于綠色項目，并設立嚴格的專款專用標準。歐洲投資銀行對“氣候”和“環境”的概念做了明顯的區分，氣候項目包括“減緩氣候變化”和“適應氣候變化”兩類，環境項目的內容包括生物多樣性、空氣凈化、水資源、可持續交通等。為多方面氣候投融資，歐洲投資銀行積極創新融資機制和開發金融工具，帶動民間資本投資。

綠色保險是對污染環境的企業在發生污染事故后維護受害人權益的一種保險產品，目的是為規避和分散氣候、環境問題所造成的傷害。各國綠色保險制度的模式主要有三種：強制環境責任保險，兼用強制環境責任保險與財務保證或擔保的保障制度，以自愿責任保險為主、強制保險為輔的制度。例如，美國的綠色保險以強制環境責任保險為主，主要分為兩類：環境損害責任保險和自有場地治理責任保險。環境損害責任保險承擔因投保人污染環境造成第三方人身損害或財產損失的賠償責任，自有場地治理責任保險承擔投保人因其污染自有或使用的場地而支出的費用。同時為防止道德風險，一般將惡意的污染視為除外責任。[10]

綠色信用卡、綠色儲蓄將碳減排行動與個人消費行為連接起來。2011年，韓國環境部宣布一項新政策，民眾使用“綠色信用卡”購買環保產品或以綠色方式出行，如乘坐公共交通工具，不僅可以為環境保護做貢獻，還將獲得相應積分，以兌換現金或享受消費折扣。韓國友利銀行推出了一款與自行車綁定的綠色儲蓄產品，客戶以書面形式承諾騎自行車上下班或者刷信用卡乘坐公共交通工具即可獲益。

（三）碳排放交易市場及定價機制

截至2020年底，全球已有21個碳交易市場（ETS），籌劃推進中的有8個，提出初步設想的有16個。21個ETS覆蓋的二氧化碳年排放量約占全球年排放量的9%。其中運行機制較為成熟、交易規模較大的有歐盟、美國加州等。

歐盟在2005年建立了碳交易市場（EU ETS），是全球最早建立，也是最大的碳排放權交易市場。根據歐盟委員會頒布的規則，各成員國設置本國的碳排放量上限，確定納入碳排放交易體系的企業及其碳排放配額。歐盟登記簿統一登記所有碳排放配額。歐盟碳交易市場有幾個突出特點：第一，采用總量交易原則，在排放總量不超標的前提下，企業可以相互調劑，出售剩余的排放權或購買不足的排放權。第二，在早期采用分權化的治理模式，各成員國擁有相當大的自主決策權，可以自主決定排放總量及其在國內企業間分配的比例等。這種治理模式的優勢是可以在保證總體不超標的同時，兼顧各成員國之間的差異性。第三，開放式交易，允許本系統內的企業可以在一定限度內使用歐盟外的減排信用。第四，分階段逐步完善。第一階段（2005—2007年）只涉及對二氧化碳排放權的交易，價格波動較大;第二階段（2008—2012年）擴大了行業覆蓋面，引入配額拍賣機制，碳排放價格發現機制初步形成;第三階段（2013—2020年），這一階段內拍賣成為配額分配的主要方式，免費分配占比降低;第四階段（2021—2028年），歐盟將大幅收緊配額供給，把碳排放配額年減降率自2021年起升至2.2%。

定價機制方面，在第三階段，EU ETS設定了總量上限遞減和處罰機制，將拍賣作為配額分配的基本方法，設置配額儲存與預留機制。從第三階段開始，EU ETS結束了以往的成員國自行決定排放總量的模式，改為由歐盟統一設定碳排放總量，以解決配額總量容易超標的問題。總量上限遞減是指這一階段規定碳排放總量以每年1.74%的速度遞減，以確保2020年溫室氣體排放比1990 年低20%以上。處罰機制是指EU ETS要求在第一階段和第二階段排放超出配額的企業分別處罰40歐元/噸及100歐元/噸。

在EU ETS一級市場中，碳排放配額的分配形式包括免費發放和拍賣兩種。免費發放的方式操作簡單，但可能導致企業為自身利益爭取超出實際碳排放量的配額。拍賣能維持體系的簡單和透明，避免不恰當的分配效應，做到“誰污染誰付費”。在過渡階段，為了減少碳泄露問題，EU ETS繼續保持對部分企業的免費發放，采用基準法，以行業內領先的排放水平為基準來計算和分配配額。

（四）政策框架中對氣候變化相關風險的考慮

部分央行和金融當局已經引導金融機構開展識別和量化氣候變化相關風險敞口，進行氣候變化情景分析與壓力測試等工作。防范氣候變化風險的政策框架在不斷完善。2017年，法國央行牽頭各國央行與金融監管當局成立央行和監管機構綠色金融網絡（NGFS）。2019年4月，NGFS在首份綜合報告《行動倡議：氣候變化成為金融風險的來源》中指出，氣候相關風險是金融風險的來源之一，確保金融體系妥善應對這些風險是中央銀行和監管機構的職責。2020年5月，NGFS發布《監管者指南：將氣候相關的環境風險納入審慎監管》報告;2020年6月發布了《央行和監管機構氣候情景》和《央行和監管機構氣候情景分析指南》。2020年9月10日，NGFS發布了環境風險分析領域的兩份重量級文件，包括《金融機構環境風險分析綜述》和《環境風險分析方法案例集》。英格蘭銀行已就壓力測試的設計征詢相關專家的建議，在2020和2021年開展壓力測試，了解銀行、保險公司等金融機構受氣候變化帶來風險的影響程度和適應能力。[11]

五、我國央行落實碳達峰碳中和的政策建議

在我國實現碳達峰、碳中和的經濟全面轉型過程中，綠色金融將發揮“加速器”的作用。中央銀行應當基于我國金融體系現狀，抓好綠色金融標準體系、綠色金融產品和市場體系、碳排放交易合理定價、宏觀政策框架等著力點，帶動社會、機構、市場大力支持綠色轉型。[12]

（一）健全綠色金融標準體系

構建綠色金融標準體系是綠色金融頂層設計的重要一環。目前，我國綠色金融標準體系的突出問題是標準不統一。一方面是我國不同部門發布的綠色金融標準之間不統一、綠色金融分類標準有待完善，另一方面是跟國際綠色金融標準缺乏銜接。[13]

央行需要盡快構建國內統一、與國際接軌、清晰可執行的綠色金融標準體系。第一，改變目前由各部門單獨發布綠色金融標準的機制，構建完備、統一的國內綠色金融標準體系，搭建合理的政策框架，引導國家標準、行業標準及團體標準等各層面標準相互補充。第二，與國際進行廣泛的合作，不斷吸收國際標準的前沿成果和最佳實踐，并積極宣傳國內做法，推動中外綠色金融標準趨同。第三，緊緊跟上業務發展，對綠色基金、綠色租賃、綠色PPP等新興產品及時制定標準，補上政策空白，約束相關主體。

（二）完善綠色金融產品和市場體系

我國目前已形成多層次綠色金融產品和市場體系，還需繼續推動產品創新，滿足多樣化需求，不斷豐富綠色金融產品和市場體系。首先，面臨當前我國綠色金融市場起步較晚、產品較少的現狀，央行應鼓勵商業銀行、企業等主體積極開發和創新除傳統綠色信貸以外的綠色金融服務，如綠色租賃、綠色信托、綠色資產證券化等，創新有利于減排的商業模式。[14]其次，除了面向企業的產品，還可以多開發針對中小企業、家庭和個人消費者的綠色金融產品，充分考慮客戶的多樣化和個性化需求，不斷拓寬綠色金融產品覆蓋范圍，激發個人和家庭參與減排的積極性。再次，完善綠色金融產品和市場體系還需重視國際合作，與綠色金融市場發展較快的國家和地區進行廣泛深入的交流，借鑒外國領先金融機構開發綠色產品和服務的經驗，也可以合作開展綠色金融業務。

（三）推動完善碳排放交易合理定價

碳排放權的初始配額分配方式對于碳交易定價有重要影響。目前，我國7個試點的碳排放額初始分配以免費發放的方式為主，根據行業基準線法、歷史排放法等方法確定發放額度。免費發放鼓勵企業參與碳減排，但同時可能導致企業降低減排動力。因此，免費分配，第一，應考慮到各個地區的經濟實力、產業結構、資源稟賦等的差異，也要考慮當地企業發展狀況、碳排放對不同地區的影響差異等因素。第二，應注意合理確定配額數量，防止出現碳排放配額大量過剩的情況，不利于促使企業減排。第三，可以采用總量上限逐年遞減的規則，推動企業創新減排技術。第四，可以在初始分配中增加拍賣形式所占比重，提高碳交易市場流動性，用市場手段促進碳排放配額的有效分配。后期，隨著市場逐步發展，初始分配的形式可以逐漸轉變為以拍賣為主。

現階段，我國碳排放交易市場交易量不大，企業間交易價格不能完全反映市場供需和減排成本，有時交易價格容易受到初始配額多的壟斷企業的影響。針對這種情況，央行可以考慮規定價格區間，加強對交易價格的監控，引導碳排放價格回歸真實價值。

（四）將氣候變化相關風險納入政策框架

政府部門在綠色轉型過程中發揮引領作用，且央行以維護價格穩定為首要目標，更應該在政策框架中考慮氣候變化的相關風險，降低氣候變化對貨幣政策決策的影響。傳統的貨幣政策工具無法充分支持綠色轉型，需要提出新的辦法。首先，央行可以配置綠色資產，同時吸引社會投資者投資綠色領域。為了保證央行投資組合的流動性和安全性，可以投資一些高信用等級的綠色金融產品和綠色項目。其次，合理設計MPA中綠色金融考核的方式和權重。將綠色金融納入MPA體系，可以實現很好的激勵約束作用，未來可以考慮將綠色信貸之外的創新綠色金融產品也納入考核，激勵銀行積極完善綠色金融產品的生態體系。[15]

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（責任編輯 張亨明）