昆山市探索城市精細化治理的啟示與思考

胡雯

摘 要：城市是經濟社會發展的強大引擎，更是國家治理創新的重點領域和重要環節。昆山市全面貫徹十九大精神，在市委市政府的高度重視下，走出了一條獨具昆山特色的城市治理之路。基于此，深入考察昆山城市治理邁向精細化的可借鑒路徑，通過梳理該市城市管理的歷史與現實實踐，全面把握目前在城市管理工作中所取得的成效，并探析在精細化治理中的不足，最終從治理精細化的多維視角切入，為昆山城市治理的現代化發展提供可資借鑒的路徑。

關鍵詞：精細化治理;城市治理;昆山市;城市管理創新

中圖分類號：F299.21? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2021）16-0063-03

一、問題的提出

在2017年的全國兩會上，習近平總書記提出了“城市管理應該像繡花一樣精細”的要求。雖寥寥數語，但卻道出了破解當前城市管理之困境的重要方向。隨之，在2019年召開的十九屆四中全會上又提出了“推進國家治理體系與治理能力現代化”的主題目標。城市精細化治理是國家治理體系與治理能力現代化的微觀體現，更是衡量國家治理效能的重要標準，與國家治理模式的嬗變存在邏輯上的一致與內容上的契合。誠然，城市精細化治理是我國邁入城市發展新階段，回應民眾對城市美好生活向往的客觀要求，同時也是改革傳統粗放型、單一型、被動型的運動式城市治理模式的一種必然選擇。那么，何為“城市治理精細化”？

對于這一問題的回答，學界并未就其基本含義與框架達成共識，有學者是從政府職能轉變這一層面來定義。譬如，李紫聞認為，“城市精細化治理是一種增量式的改革，是促進政府職能轉變、建設現代化治理體系的一種必然道路。”[1]有的則重點關注對技術手段的應用，秦悅提出，“城市治理精細化是城市管理主體利用現代信息化技術工具來精準識別公共需求并精準提供城市公共服務以促進城市美好發展的一套運作方式。”[2]還有學者是從“人”的因素出發，強調城市精細化治理首要解決的是人的問題，劉亞梅等認為，“城市治理精細化是針對民眾需求的多元性、差異性以及治理內容的復雜性、多樣性等所提出的一種創新性治理理念，其核心價值在于堅持‘以人為本。”[3]而本文認為，無論是從何種視角切入，城市治理的精細化都不只是簡單地追求治理的技術化，而是要形成一個內涵豐富、具備多層次特征的整體理念，包括治理主體的多元化、治理過程的法治化、治理手段的智慧化以及治理內容的精準化等。

二、“聚焦現實”：昆山市城市管理工作的實踐

1.工作機制：“全鏈—協同”。首先，在執法模式方面，昆山市城管局與公安、交通以及住建等多個部門協同合作，完善信息化勤務指揮平臺，構建了“探頭站崗、鼠標巡邏、系統派單”的監督指揮體系。同時，建立起“律師駐隊”模式，為執法活動提供法律保障。其次，在小微違法查處工作方面，建立“城管主導、社會協同”的全鏈條管控模式，并邀請志愿者、企業員工、社區工作者參與協助查處。最后，在具體工作機制方面，建立“執法人員辦案、輔助人員取證、保安人員守點”的路面三級融合管理機制，并制定局班子成員夜查制度。

2.環衛管理：“機械—智能”。首先，從“智慧環衛”的建設來看，昆山市已建成智慧環衛監管平臺，并在227輛環衛車輛上安裝了GPS定位監控系統，給400余名環衛工人配備了智能手環。此外，選取紫竹路的20個果殼箱試點安裝垃圾滿溢報警設備、26個中轉站安裝異味檢測設備。同時，昆山市環衛科也自主開發了處理環衛問題的微信小程序。其次，在路面保潔方面，修訂環衛作業規范，增加了道路機械化作業頻次，推行道路快速保潔機制，并撤除部分道路沿線垃圾桶，僅保留果殼箱供行人使用，每日定時上門收集沿街商戶生活垃圾。最后，從環衛監督考核的層面看，昆山市城管局修訂了環衛作業考核標準，注重獎罰并舉，并對村莊環境進行長效管理，督促落實問題整改。

3.隊伍建設：“責任—合作”。昆山市城管局深入實施基層黨建“書記項目”和責任、問題、整改“三張清單”工程，規范基層黨組織建設。同時簽訂了黨風廉政建設責任書，制定30條黨風廉政建設主體責任清單，有效加強重點領域、重要崗位、關鍵環節權力運行的監督和管理。此外，昆山市城管局與上海市浦東新區城管執法局還簽訂了合作框架協議，建立聯席會議制度，開展交通、城管、公安等跨省聯合執法行動，充分借鑒上海市城市管理先進模式與高效經驗來完善自身建設。

三、“漸入佳境”：昆山市城市管理工作已取得的成效

1.智慧平臺建設，推動了城市管理向集約化轉變。“十三五”以來，昆山市城管局在執法工作模式上有所創新，其完善了信息化勤務指揮平臺，構建了“探頭站崗、鼠標巡邏、系統派單”的監督指揮體系，率先建立起非訴強制執行制度，成功執行非訴案件30起，數量位居全國第一。同時，在全國范圍內首創基于智能視頻分析的非接觸性執法模式，在市區內多條路段實施無人值守管理，實現了24小時自動巡查、取證、派單。而聚焦于環衛管理這一微觀領域，則又是借助于智能化、信息化等手段推動了“智慧環衛”的建設，利用GPS定位監控系統、智能手環等實現在線調度，極大提升了環衛問題的處置效率，又例如試點安裝垃圾滿溢報警設備、異味檢測設備等都是昆山推動環衛精細化治理向縱深方向發展的行進思路。

2.實現聯動協同，完善了城市精細化管理制度體系。昆山市城管局聯合公安、交通、住建等多個部門以求實現“足不出戶管全城”，構建了“探頭站崗、鼠標巡邏、系統派單”的監督指揮系統，同時將市級與區鎮級兩級城管部門進行上下聯合，共同搭建違法建設管理平臺，有效提高了案件的流轉處理效率。在查處小微違法工作領域，昆山建立“城管主導、社會協同”的全鏈條管控模式，邀請志愿者、企業員工、社區工作者參與協助查處，放大了社會效應，全年查處小微違法行為3.1萬起，查處數量位居全國第一，被列為全省城市管理小微違法行為查處機制試點城市。

3.健全基礎設施，促進了環境質量優化與民生福祉改善。昆山市不斷深化“廁所革命”，并建立“廁所長制”，使得城區的每一座公廁都有“人”監管，并依托“網聯網+”率先試點智能檢測系統，共享數據、精準定位，有效解決了“找廁難”的問題。在2019年一個年度里，昆山市投入1.82億元，新建廁所增加到168座，改造廁所增加到221座，“廁所革命”工作取得顯著成效。爭當“強富美高”新江蘇建設先行軍排頭兵的昆山，在推進垃圾分類工作上也作出了積極貢獻，初步建立了城鄉一體、全面覆蓋的生活垃圾處理體系。當前，全市生活垃圾分類設施覆蓋率達到了74.8%，垃圾分類工作進展順利，全市環境質量穩步提升。

四、“白玉微瑕”：昆山市城市精細化治理存在的不足

1.城鄉格局二元分立，公共服務標準有待統一。昆山市中心城區與鄉鎮邊界分明，城鄉要素合理流動機制存在缺陷，城鄉基礎設施建設仍不均衡，因此，在政府供給基本公共服務的過程中，往往出現供給不足和供給不均等問題。而在基本公共服務資源有限的狀況下，人力資源和社會保障向中心城區傾斜，致使城市治理的成果無法均惠于城鄉。公共服務標準的不統一也直接對城市治理精細化的質量、基本公共服務標準體系的完善以及居民的滿意度造成負面影響。

2.執法體制不夠健全，行政執法可支配資源不足。一是城市管理行政執法經常處于“多頭管理”狀態，職責分工存在交叉，網格化治理有待完善。行政許可、日常管理與監督、行政處罰等相脫節，部門協同聯動機制不夠順暢。二是疏堵結合解決具體問題的資源不夠。最突出的表現在于行政執法常常出現多個標準從而導致政令不暢，以致綜合執法的效果大打折扣。三是平衡執法服務需求和執法責任的資源相對匱乏，昆山市城管執法以街頭執法為主，但隨著社會對執法服務需求的不斷增強，加之上級政府分配任務之繁重，更使得城管力不從心，其往往就需要根據自身的價值判斷來做出帶有主觀性色彩的執法決定。

3.社會參與度有限，城市治理效果有待強化。在昆山的城市治理工作中存在這樣一種現象，即各級領導高度重視、大力支持，城管部門也敢于沖鋒在前，但市民的參與熱情卻非常有限。具體表現為：一是公眾對于城市管理參與的途徑了解甚少，參與積極性也不高。二是政府缺乏與公眾分享城市決策權的動力，一般而言，公眾參與城市管理的方式、內容以及途徑等都是由政府單方主體所決定，缺乏規范性。三是市民的意見反饋、投訴信件等得不到及時回復，隨著行政處罰權的下沉，愈加缺乏必要的監督問責手段，城市治理的效果也就隨之弱化了。

五、“精細化治理”：昆山市城市管理的現代化路徑

為落實習近平總書記“城市管理應該像繡花一樣精細”的重要指示，全國各地紛紛展開了對新時代中國特色社會主義城市管理精細化的探索。昆山市更不例外，其深入踐行新發展理念，按照高質量發展要求，主動融入長三角更高質量一體化發展，推動改革開放再出發，高水平高起點規劃建設宜居宜業城市。誠然，昆山的城市治理要像“蘇繡”一樣精細，既要借力于現代科技實現治理的智能化、網格化，又要以刺蘇繡般的細心、耐心和恒心來提高城市的法治化、專業化水平，繡出城市高品質。要想切實提升昆山市城市治理的精細化水平，就應著重從其治理的出發點、前提、手段、保障以及目標等多方面進行全面剖析，挖掘治理精細化的深層內涵，即可凝練為“精細化=法治化+精準化+智慧化+社會化+專業化”。

1.借助制度規約，保障城市治理的法治化。昆山市要進一步加強城市治理精細化的頂層設計，出臺符合城市發展規律、促進城市高質量發展的法律法規，實現城市治理由粗放型的“專項整治”轉為常態化、制度化的規范治理。摒除傳統的經驗型治理模式所帶來的無序與盲目性，進而保障整個城市治理系統的穩定。同時，要制定一套統一的城市管理與執法標準、考評與監督標準體系，充分保障昆山城市治理的規范化、標準化和質量化。

2.聚焦服務對象，加強城市治理的精準化。治理的精準化是對城市模糊性治理的一種有效回應，旨在精準識別問題、精準定位服務對象、精準選擇治理手段等。因此，昆山市要立足于城市發展的實際與民眾的現實需求來進行精準的問題選擇，提高治理的有效性和針對性。同時更要聚焦于其服務對象，秉持以人為本的價值原則，精準識別、劃分不同群體的利益訴求，持續跟進、精準施策，以提供個性化、差異化的管理與服務。

3.依賴科技支撐，助力城市治理的智慧化。現代科技為城市治理插上了智慧的翅膀，賦能城市進行高效運轉。誠然，智慧化是城市精細化治理的重要手段，昆山市應繼續開發智能化、信息化的治理技術，深入運用大數據、云計算、區塊鏈等新型技術來助力城市管理實踐。強化數字化城管系統，充分發揮“大城管”格局下的高位監督、指揮協調等作用，切實提升察覺、處置問題的效率和效能，全面整合戶外廣告、渣土運輸、環境衛生、城管執法等業務平臺，積極與社會治理平臺對接，立足市民生活、市場運營、城管執法的實際需要，實現數據聯通、資源共享。

4.巧用協商平臺，實現城市治理的社會化。充分挖掘社會自治力量，形成多主體相互融合的共治局面是城市治理的關鍵。因此，昆山市應建立健全社會主體廣泛參與機制，引導更多的城市主體參與到城市精細化治理的制度設計、機制運行以及治理優化的全過程當中，成立“城市治理委員會”，并嘗試引入社會資本、調動社會組織的治理熱情，適當建立政府購買服務機制，打造PPP治理模式，進而降低城市治理與服務成本，提高整體的運行效率。

5.提升隊伍素質，保證城市治理的專業化。昆山市應繼續組織開展領導干部、管理人員、行業從業人員的職業與技能培訓，落實城市管理執法人員輪訓制度，探索建立城市管理隊伍培訓體系和專業等級制度。加大人才引進力度，通過公開招錄選調等方式挑選一批專業過強、素質過硬的城市管理人才，加強與設立相關專業的高校聯系溝通，充分發揮高校科研院所人才優勢，優化調整城市建設治理專家團隊和高校智庫。

參考文獻：

[1]? 李紫聞.城市精細化治理過程中的政府職能[J].管理觀察，2019，（35）：45-46+49.

[2]? 秦悅.城市社區精準化治理的建構[J].學理論，2019，（11）：64-66.

[3]? 劉亞梅，武育芝.城市社區精細化治理內涵及模式研究[J].中國管理信息化，2019，（16）：205-206.