新冠肺炎疫情背景下的城市網絡化防控和精細化管理

王 兵，徐少杰

（1.中國地圖出版社有限公司，北京100054；2.中國科學院地理科學與資源研究所，北京100101；3.中國科學院大學，北京100049）

引言

瘟疫，在歷朝歷代都是大災大難。即使到了高度發達的現代社會，具有傳染性、致命性的疫情，仍然具有巨大的破壞力，嚴重影響社會的穩定和經濟的可持續發展。因此，需要高度重視。2019年底，新冠肺炎疫情暴發。根據百度疫情實時大數據報告，截至2021年5月24日，中國已有確診病例107 195人，其中累計治愈98 765人，死亡4 869人，影響范圍很大。特別是2020年上半年，全國各地停工、停學、停運，各個小區實行封閉式管理，給社會經濟發展帶來了破壞性的重大影響。國內疫情逐步得到控制，但世界其他各國疫情蔓延態勢愈演愈烈。截至北京時間2021年5月24日，除中國外，199個國家和地區累計確診167 421 739人，現有確診15 456 168例，累計死亡3 473 540例，病死率達到2.1%。從國別看，目前美國病例最多，累計達到33 896 660人，其次是印度，達到了26 751 681人，再者是巴西，達到16 083 573人。由此可見，南亞和北美已成為疫情重災區。在經濟全球化背景下，疫情一旦肆虐，就可能席卷全球，造成重大的災難。

現代社會對于疫情的防治具有一定的經驗，但同時也暴露出許多的問題。從地理學的角度看，應該更加深刻地認識人地關系、尊重自然規律、增加對大自然的敬畏，才能實現人地關系協調。更應該關注如何有效地防止疫情的擴散和迅速蔓延，阻斷傳播路徑，進行精準精細化的防控。隨著城鎮化進程的快速推進，越來越多的人口在城市集聚，面對洶涌而來的疫情，城市的規劃建設和管理應該如何有效地應對、如何開展精細化的城市管理和網絡化管控，成為疫情暴發背景下值得探討的重要命題。

1 城市疫情防控研究與精細化管理研究進展

1.1 主要集中在疫情防控的響應機制、疫情防控帶來的經濟影響等方面

城市疫情防控是衛生管理部門的職責，傳染病疫情給國民經濟和人民生活帶來了巨大的負面影響，針對傳染病疫情的防控響不應局限在傳統的單一政府部門管理，應建立多部門、多組織、全民參與的聯防聯控機制[1]。國外針對疫病災害防控的研究始于21世紀初，有學者認為僅依靠政府的力量難以遏制疫情的蔓延，應從社區管理的角度入手，提高城市本身的防疫能力[2]。中國針對疫情防控的研究始于2002年SARS暴發，不少學者認為在傳統的城市綜合防災規劃和醫療衛生專項規劃中，傳染病疫情防控的內容涉及較少[3]，應將其納入城市規劃編制內容里去，提高城市本身的防疫能力。也有學者認為城市疫情防控應納入應急管理體系當中，有針對性地開展公眾教育、編制應急預案、進行預演、建立預警和應急通信系統等[4]。針對瞬息萬變的疫情防控，有學者認為應將政府力量和社會力量相結合，開發相應的疫病檢測工具、疫病信息查詢管理工具、患者行程查詢工具等，從而為公眾提供預防疫情的實時信息，保證社會穩定，也為政府防災減災減輕壓力[5]。考慮到針對疫情防控采取的“隔離”“封城”對生活物資供應帶來的影響，部分學者認為應建立政府、市場和社會“三位一體”的物資保障體系[6]，最大限度地保障社會經濟的正常運轉。

應對突發疫情所采取的“隔離”政策對“隔離區”內部的經濟產生了較大沖擊。疫情對經濟的負面影響從表面上看源于交通阻滯、流通緩慢、消費減少[7]，但歸根結底是由于疫情增加了經濟發展的不確定性，并由此引發的一系列投資和消費恐慌[8]。國外有學者從SARS暴發對社會和經濟活動指標的影響入手，認為疫情防控對運輸業和旅游業的負面影響最為顯著[9-10]。也有學者基于中國應對疫情發展的迅速反應，認為疫情沖擊下的經濟增長緩慢是階段性的、可控制的，但如何平衡疫情防控和經濟生產需要進行綜合考量[10]。由此可見，在疫情防控方面，防控與應對思路、疫情的影響等方面成果較多，對于城市層面的疫情管理與防控措施研究較少。

1.2 城市精細化管理是城市治理體系建設的重要組成部分，受到國內外學者的廣泛關注

城市精細化管理模式是提高城市治理水平的一個新的探索[11]。近年來，城市政府職能和社會治理的轉型發展開始興起，社會學家[12]、地理學家[13]以及規劃領域的學者[14]從不同的側重點進行了研究。國外學者對于精細化管理的研究始于1945年以后的企業精細化管理[15]。隨著二戰后企業生產規模的擴大，精密的自然科學和工程技術理論被引入企業的經營管理當中，這些工程技術理論在實踐中慢慢地演變成為精細化管理理念。隨著現代化工業的逐步推進，精細化管理理念逐漸被應用到城市管理當中[15]，一些歐美發達國家采取了“政府規劃指導、社會組織實施”的管理模式[16]，比較著名的有日本東京的市議會制管理模式[16]、新加坡的市鎮理事會管理模式[16]以及美國的“依法管理、市場運營、公眾參與”模式[17]等。同時，部分學者將精細化治理的概念引入社區治理[18-19]，建立從頂層設計、數據開放、基礎設施完善以及問題解決等全方位的社區治理智能化、精細化管理模式，進而帶動城市管理精細化。有學者以德國城市關鍵基礎設施為案例，提出要建立區域動態協調并具有彈性的城市基礎設施管理機制[20]，以應對突發公共安全事件。在城市案例實證研究的基礎上，有學者提出城市精細化管理模式在不同的歷史時期具有不同的表現形式[21]。1980年代至今，城市精細化管理模式最初由政府部門單一主導，后來演變為以政府部門為主導、非政府組織參與，再到城市職能大規模重組、大量的城市管理職能縮減下放。

精細化管理理念在國內的發展也經歷了由“企業”走向“城市”的階段，同時伴隨著城市治理理論的興起而逐漸發展起來。習近平同志在2015年中央城市工作會議和2017年“兩會”中明確要求城市管理工作要更加精細化[22]。這從國家層面確立了城市精細化管理的戰略地位。有學者認為應當在城市管理工作中建立起一套從規劃設計、建設施工到運作管理的全過程管理模式，同時關注和完善這一模式中的各個細節，精細地謀劃城市的發展[23]。也有學者認為應從“智慧城市”的角度，綜合利用物聯網[24]、高分遙感數據[25]、大數據[26]，通過技術驅動城市的精細化發展。部分學者針對城市化過程中出現的一系列城市問題提出通過“網格化”管理城市發展[27-28]，即建立一個涉及城市管理全方位的電子地圖管理與服務系統，由管理者即時地監督、查找、解決相應問題。部分城市地理學者從社區管理的角度出發，認為應以社區的動態規劃和網格化管理為依托，以社區服務的精細化推動城市管理的精細化[29]。

1.3 疫情暴發背景下的城市精細化管理是政府的重要使命

回顧國內外城市疫情防控和精細化管理的研究，城市疫情防控需要政府、社會、民眾的積極響應。實施強制性的“隔離”封閉政策，會對國民經濟和社會發展產生巨大的沖擊。而精細化管理理念是現代社會推動城市治理能力提升的一個新的實踐，這一理念的形成經歷了由“企業管理”到“城市管理”的階段，是一種通過計劃、組織、指揮、協調、控制、反饋等手段對系統所擁有的資本、信息、能量等各類資源要素進行優化配置，并實現既定系統訴求的各類目標的過程[30]。在城市精細化管理的研究當中，多數學者都把目光集中在促進經濟發展上，較少有研究關注到如何應對突發的城市傳染病疫情。

從城市運行看，疫情暴發后的政府應急管理能力亟待加強，這成為考驗政府執政能力和城市管理水平的一個重要參照。因此，開展城市精細化管理與疫情的網絡化防控，成為當前各級政府面臨的一項重要任務。基于此，本文以城市疫情防控和精細化管理為研究對象，從地理學的角度探討如何通過精細化的城市管理來應對突如其來的重大疫情，以期為遏制疫情擴散、實施精準防控提供參考。

2 新冠肺炎暴發背景下城市網絡化防控的路徑

2.1 建立城市疫情防控安全預警體系

從武漢疫情的暴發初期看，2019年12月中上旬開始出現，但直到2020年1月20日鐘南山院士才發布了“人傳人”的預警，這中間有一個多月的時間，卻沒有發出穩妥的安全預警。這不僅涉及公共衛生安全預警，而且涉及城市的應急管理能力建設。建議今后發現3例以上不明原因的相似病例，應及時上報省衛健委和國家衛健委。同時采取緊急措施對相關病例和相關醫護人員進行隔離觀察。所在城市應該配套建設并提供相對獨立而合適的隔離場所，同時做好安全預警和交通管制工作。建議地級市以上的城市建設專門的傳染病醫院，并配備較為充足的隔離床位，以備不時之需。

2.2 建立城市疫情三級防控、多方聯動、全員參與的防控網絡

疫情一旦暴發和擴散，就會造成嚴重的影響。因此，城市應該建設市級—區級—街道鄉鎮級的三級防控體系。其中市級政府主要負責全市疫情防控政策的制定與發布，市轄區政府負責疫情政策的實施與監督，鄉鎮街道負責疫情政策的貫徹落實（圖1）。充分發揮基層的能動監管作用，著力構建社區—單位—小區多方聯動、居民、社工、物業人員、交管人員全員參與的監管防控網絡。在這次疫情防控過程中，以居住小區為單元的封閉化管理和社區管控發揮了非常重要的支撐作用。通過居住小區的封閉化管理，有效約束小區居民的活動，可以及早發現傳染源，有效阻斷傳播途徑，同時減少易感人群接觸病毒的機會，使疫情得到有效遏制作出重要貢獻。

2.3 建立城市疫情傳染源的應急管控與圈層管理方案

一旦發現原因不明的疫情，所在城市應立即啟動應急管控措施，根據傳染源的位置設置圈層管理的方案。一般而言，傳染源所在地5 km范圍內可確定為核心管控圈，5—10 km確定為重點管控圈。發現疫情后，核心管控圈應啟動一級響應，居家隔離，禁止外出活動。重點管控圈做好每日監測和佩戴口罩等防護工作。一旦整座城市出現相似病例20個以上，存在明顯傳染的可能，則實行緊急封城措施。同時將相鄰的周邊城市作為重點管控圈發布預警和管控要求。

2.4 完善城市疫情區域的消毒工作流程體系

圖1 城市三級聯動、多方參與的防控網絡及職責分工

完善疫情區域內的全方位消毒工作，是有效阻斷傳染源的必要措施。如果出現大范圍的疫情，首先需要進行消毒的是公共交通設施、商場、超市、餐館、賓館等人流較密集的公共場所。儲備較為充足的消毒物資是提高應急反應能力的重要保證。其次，加強城市道路網絡的消毒工作。第三，加強各個居住小區的消毒，電梯按鈕、門把手等接觸較多、可能傳染的部位，更應該進行常態化、定期間隔的消毒工作。

2.5 建立病患及疑似病例的查找篩選機制

在疫情暴發初期，就要全面啟動病患和疑似病例的查找與篩選，排查易感人群。一般而言，主要從居家、工作單位和出行路線3個層面進行篩查預警。從查找難度看，由于所接觸的人群相對固定，居家篩選和單位篩查最為容易，而出行路線和活動場所追查可能的感染者相對較難。但隨著手機定位系統的普及，政府應該及時與手機運營商聯系，把相關時間段在某個區域出現的手機熱點都予以篩查，并發布預警通告，以便讓易感人群提前做好防范。

2.6 建立病患及疑似病例的隔離觀察安置應急機制

武漢市疫情的大規模暴發與對患者的處置不力直接相關。疫情暴發后，患者很難獲得迅速的安置，一床難求，難以住院救治，只能居家隔離。由此一人染病全家被感染的風險急劇增加。因此，各城市應該落實分類安置病患的工作方案應急機制，對于確診病例、疑似病例、密切接觸者、一般接觸者制定分類安置的措施，比如征用賓館、學生宿舍或場館進行分類安置，這方面可以不斷總結武漢市和其他城市的經驗，盡量實現少投入且保障隔離房間的充分供給。對疑似病例、密切接觸者、一般接觸者進行分類安置，確保社交隔離[31]，也是阻斷傳播途徑的重要舉措。

3 疫情防范背景下城市精細化管理的路徑

3.1 完善城市精細化管理的內容和框架

新型城鎮化的快速推進和城市高質量發展對推進城市精細化管理提出了新要求和新任務，國家發展和改革委員會印發的《2019年新型城鎮化建設重點任務》（發改規劃〔2019〕0617號）中，明確要求推進大城市的精細化管理。為了更好地防范疫情，應該賦予城市精細化管理更多的內涵，增加更多的公共衛生安全管理的考慮（圖2）。在細化管理內容方面，應充分調動相關力量，將疫情管理等重大公共衛生安全事件納入政府管理。在量化管理對象方面，應加強對各級主體和職能部門的監督指導，特別要加強對社區流動人口的監管力度。在規范管理行為方面，做到疫情期間多元化參與的管控格局。在管理體系方面，加強智慧城市建設，整合信息資源，加強疫情的應急處理能力。在創新管理方式方面，應充分發揮社區的基層堡壘作用，調動社會各方力量，全員參與疫情防控。

3.2 確定合理規模的行政層級和管理單元

城市的行政層級和管理效率直接相關[32]。一般而言，管理層級越多，管理效率越低。在疫情暴發背景下，各個街道鄉鎮的管理防控任務都非常重，在管理人員一定的前提下，管轄幅度的大小對管控成效產生直接影響。目前來看，地級市一般實行市政府—區政府—鄉鎮政府/街道辦事處三級管理。對于北京、上海等特大城市而言，人口規模較大，減少行政層級難度較大，但城區100萬人口以下的城市，可以考慮借鑒三亞市的行政管理體制，撤銷鄉鎮街道，實行市轄區直管社區的模式，推進扁平化管理。另外，城市需要推進精細化管理，合適的管理單元和管轄幅度也非常重要。因此，要進一步優化各個鄉鎮街道和社區的管轄幅度，拆大合小，促進基層行政單元的均衡化發展。

圖2 疫情防范背景下城市精細化管理的新要求

3.3 居住區的封閉化管理仍應是未來的主流

居住區的封閉式管理對于疫情的監管和人員的管控具有最直接的支撐作用。從各地發展的情況看，近幾年出現的開放式小區給疫情的有效管控帶來了較大壓力，臨時封閉和增加人員都耗費了很多的人力物力。從社會發展現實需求看，目前中國各個小區的私家車數量增加迅速，小區內的路邊一般都因設置了停車位而改為單行道，因此建設開放式小區對緩解交通擁堵的作用十分有限，同時在物業管理、規范停車、小區安保等方面增加了壓力。一旦發生疫情等緊急情況，封閉管理和統一監管的難度很大。因此，建議未來的居住小區仍然以封閉式管理為主，街區制并不適合中國的國情和現實需求。

3.4 “完整社區”建設亟待加強，著力打造社區生活圈

當前的社區建設以社會管理為主，功能建設很不完善。基于人本關懷和物質文化需求，應提供商貿、文化、教育、健康、娛樂服務，努力完善社區基礎設施和公共服務設施，建設“完整社區”。吳良鏞教授指出，社區規劃與建設的出發點是保障基層居民的切身利益，不僅包括住房問題，而且包括服務、治安、衛生、教育、對內對外交通、娛樂、文化公園等多方面因素。一個“完整社區”的概念既包括硬件又包括軟件，內涵非常豐富[33]。在疫情防控背景下，建設“完整社區”的需求和迫切性更加凸顯。通過“完整社區”建設，完善基層治理單元的功能與微循環，基本滿足社區居民的日常生活需要。構建“設施完善、便捷可達”的 15 min社區生活圈，要完善公共服務設施的配置、提高設施的共享度與利用效率、構建便捷通暢的步行系統[34]。

3.5 有機結合智慧城市建設和精細化管理

豐富和完善智能城市建設的內容，配套建設智能應急安全監管系統，探索建立全天候、即時化、高精度的“社區云”，實現城市管理的信息化協同[35]，建立社區居民的全息數據庫，解決上門登記難度大、流動人口、寄宿人口成分復雜、難以及時監管的問題。建立“人臉識別+視頻門禁”，精準智能化管控，同時搭載豐富便民的互聯網民生服務平臺，實現惠民服務、精準管控、全域感知和主動預防等多功能有機融合的智慧社區管理系統。將“社區云”作為智慧城市建設的基礎單元，在疫情暴發或應急管理過程中發揮精細化管控效能，不僅能夠有效管控外來人員進入社區，還能有效管控社區內部各居民的活動和服務需求，特別是對一些失能老人或特殊群體給予精準化的配套服務。

3.6 充分調動社會力量，參與城市精細化管理

此次新冠肺炎疫情，體現了中國擔當和中國效率，全員動員，以社區為基礎單元的監管和封閉式管理對疫情防控提供了有力的支撐。在未來的城市精細管理過程中，應該充分認識社區的重要作用，充分調動社會力量，依托社區實現城市的精細化管理，解決城市管理“最后一公里”的問題。充分發動退休人員、志愿者、物業人員和社區工作人員，形成社區管理共同體，體現社區訴求，完善社區服務，調動社區各個群體的積極性和責任感，建設互助互愛、共同擔當的社區文化，不斷提升社區治理能力和治理水平。

4 結語

新冠肺炎疫情的暴發，對世界各國的社會經濟發展都造成了深遠的影響。國難興邦，在大災大疫面前，中國人民要有勇氣和智慧去化解危機，反思問題，面向未來，提出更加科學合理的應對方案[35]。

從此次疫情的應對來看，起初許多城市的防控準備明顯不足，在城市管理中存在較多疏漏和問題，主要包括監管引導力度不夠、住院床位和隔離場所不足、基層防控監管壓力較大等問題，這些問題與城市規劃管理息息相關。在疫情網絡化防控過程中，建立城市疫情防控安全預警體系是有效防控的基本前提，建立城市疫情三級防控、多方聯動、全員參與的防控網絡是控制疫情的重要保障，建立城市疫情的傳染源的應急管控與圈層管理方案和消毒體系是疫情防控的有力支撐，建立病患及疑似病例的查找篩選機制和隔離觀察機制是阻斷疫情蔓延的重要路徑。

突如其來的疫情對城市的精細化管理提出了更高的要求。應該更新傳統的管理理念和方法，確定合理規模的行政層級和管理單元，優化基層政區的管轄幅度。封閉式管理的居住小區有其獨特的優點，建議仍然要作為未來的主體形式。“完整社區”的理念要貫徹在社區建設和社區更新的始終，讓社區的功能更完善、環境更宜居、服務更到位，不斷提升人居環境質量，結合智慧城市建設提升社區管理的信息化、智能化水平。總之，應該充分總結此次新冠肺炎疫情防控工作中的經驗與教訓，尊重自然規律，彌補城市管理中的缺失，建設和諧有序的人地關系地域系統。