人大監督監獄執法工作的路徑探析

柴曉宇

監獄是國家的刑罰執行機關。我國監獄機關在對獄內服刑罪犯實施刑罰的過程中行使一定的執法權力。在執行刑罰的同時，還對獄內服刑罪犯實施教育、矯正、改造和管理等具體執法行為或活動。監獄的高度封閉性和刑罰執行的特殊性，使得監獄執法權力在一個與正常社會嚴格隔離的環境中運行，如果缺乏完善的監督機制，監獄執法權力易被濫用或怠于行使，從而導致執法不公和執法權力異化，最終造成獄內服刑罪犯合法權利受到侵犯或受損。實踐中，因監獄執法行為所引發的投訴問題，除了針對通常被視為瑣碎的諸如“飯菜質量和居住衛生條件差”等問題的投訴之外，還有針對監獄機關在執法過程中實施行政處罰的正當性、計分獎勵的公正性等關乎服刑罪犯切身利益問題的投訴。此外，一些獄內服刑罪犯的非正常死亡事件也引發了社會公眾對服刑罪犯生命健康權被侵犯現象的關注，以及對監獄執法工作公正性和透明性的質疑。獄內服刑罪犯的人權保障是我國人權事業的重要組成部分，獄內服刑罪犯因監獄執法行為致其受到不公平待遇或者合法權益受損后，往往找不到有效的投訴途徑或救濟渠道。長此以往，矛盾糾紛積聚而難以化解，不利于罪犯的教育改造，也影響到了監獄刑罰執行制度的順利運行。

用權必受監督，完善的監督機制是確保監獄執法權力依法行使、維護獄內服刑罪犯合法權益的重要保障。但就現狀而言，我國目前的監獄監督法律制度尚不完善，具體表現在：針對監獄執法工作實施監督的法律規定較少且操作性不強;法定的監獄監督主體很少，且監督職責不夠明確;監督主體對監獄監督的內容和監督職權、手段、程序等也缺乏明確的法律規定[1]。對監獄執法工作的監督包括內部監督和外部監督兩個方面。內部監督主要指作為監獄上級主管部門的監獄管理機關和司法行政部門的監督。外部監督主要包括司法監督、人大監督和社會監督等。從監督的實際效果來看，來自監獄上級主管部門的監督屬于同體監督，有“自己人監督自己人”之嫌疑，往往會出現“失之于寬和失之于軟”的現象。司法監督雖然有法律的明文規定，但現行的監所檢察監督和審判監督并未發揮應有的功能和作用。社會監督和新聞輿論監督尚不是法定的監督方式，對監獄執法工作實施監督的法律依據不足，缺乏監督的具體手段、途徑和方式。因此，從總體上看，無論是制度建設層面還是實踐操作層面，我國監獄執法的監督機制都存在嚴重不足和缺陷，影響到對監獄執法工作的監督實效。鑒于此，本文以“監獄執法的人大監督”為題，對人大監督監獄執法工作的法律依據、監督現狀及困境、監督主體和客體及內容、人大監督的實現路徑作一初步探討，以期完善我國監獄監督制度，提升監獄執法的規范化水平，維護獄內服刑罪犯的合法權益。

一、人大監督監獄執法工作的法律依據

在我國，全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都是國家權力機關，人大有權對各級行政機關和司法機關活動的合法性進行監督。例如，憲法第三條第三款規定：“國家行政機關、監察機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督?！比珖舜蠼M織法第五條規定：“全國人民代表大會及其常務委員會行使國家立法權，決定重大事項，監督憲法和法律的實施，維護社會主義法制的統一、尊嚴、權威，建設社會主義法治國家。”地方組織法第四十四條規定：“縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會行使下列職權：……（六）監督本級人民政府、人民法院和人民檢察院的工作，聯系本級人民代表大會代表，受理人民群眾對上述機關和國家工作人員的申訴和意見?！北O督法第五條規定：“各級人民代表大會常務委員會對本級人民政府、人民法院和人民檢察院的工作實施監督，促進依法行政、公正司法?！贝矸ǖ诙l規定：“縣級以上的各級人民代表大會代表根據本級人民代表大會常務委員會的安排，對本級或者下級國家機關和有關單位的工作進行視察。”由此可見，我國憲法和全國人大組織法、地方組織法、監督法、代表法等法律的規定，構成了對監獄執法工作實施人大監督的法律依據。

監獄作為刑罰執行機關，其上級主管部門為監獄管理局及司法廳（局）、司法部，從機構性質上講屬于行政機關的組成部分。就監獄的刑罰執行活動而言，?“交付執行、刑罰執行變更和檢察院對刑罰執行活動的監督”等內容是訴訟意義上的執行活動，屬于司法權運行的范疇。除此之外，有關行刑活動涉及的服刑罪犯的處遇、監管、教育、矯正、改造、組織勞動等事項，從性質上講屬于司法行政活動。因此，基于人大有權對行政機關工作實施監督的法律規定，人大及其常委會有權對“以服刑罪犯為管理對象的司法行政管理活動”即監獄執法行為實施監督。

二、人大監督監獄執法工作的現狀及困境

（一）缺乏人大監督監獄執法工作的具體法律規定

我國憲法、全國人大組織法、地方組織法、監督法、代表法就人大及其常委會對行政機關工作實施監督作出了原則性規定。監督法規定了人大常委會實施監督的七種法定監督形式，即：聽取和審議人民政府、人民法院和人民檢察院的專項工作報告;審查和批準決算，聽取和審議國民經濟和社會發展計劃、預算的執行情況報告，聽取和審議審計工作報告;法律法規實施情況的檢查;規范性文件的備案審查;詢問和質詢;特定問題調查;撤職案的審議和決定。上述規定可以理解為是人大監督監獄執法工作的原則性規定和概括性規定，但這些規定對于人大監督監獄執法的實際工作而言，過于原則、抽象，操作性不強。我國監督法及現行涉及監獄工作的法律法規中缺乏人大對監獄執法工作實施監督的程序、步驟、法律后果等的具體規定，從而導致人大監督監獄執法工作缺乏具體的介入途徑和工作“抓手”。

（二）人大及其常委會對監獄執法工作實施監督的主動性不夠

由于缺乏針對監獄執法工作實施人大監督的具體法律規定，加之人大監督監獄執法工作的剛性不足等，人大及其常委會缺乏主動監督監獄執法工作的動力。實踐中，與同屬外部監督的檢察監督相比，人大監督監獄執法工作的主動性不足。披露相關信息、了解監獄工作和接觸監獄罪犯是進行有效監督的必要條件[2]。在實踐中，人大及其常委會很少會主動了解監獄工作和接觸獄內服刑罪犯。因此，人大及其常委會對監獄執法工作實施監督存在“空白時段”和“空白地帶”，難以發揮人大監督對于提升監獄執法規范化水平方面的積極作用。

（三）實踐中人大監督監獄執法工作的方式單一

實踐中，人大監督監獄執法工作的方式單一，對監獄法實施情況進行執法檢查、組織人大代表視察監獄是人大監督監獄執法工作的主要形式。從理論上講，人大常委會在聽取和審議“一府兩院”專項工作報告，以及在“審查和批準決算，聽取和審議計劃、預算執行情況的報告和審計工作報告”時，如果上述報告中涉及監獄方面的內容，則是對監獄工作（包括監獄執法工作）的監督。人大常委會對涉及監獄方面內容的規范性文件進行備案審查，亦是對監獄工作（包括監獄執法工作）的監督。人大常委會通過詢問和質詢、特定問題調查等方式對監獄工作實施監督，也是人大監督監獄執法工作的具體方式。

就實際運行情況來看，專項工作報告很少會涉及監獄執法工作的內容，人大監督無從談起。開展監獄法實施情況的執法檢查并非人大監督監獄執法工作的“常規動作”，難以做到對監獄執法工作實施常態化的監督。此外，嚴格來說，監督法規定的組織人大代表視察監獄并非一種獨立的監督方式，而是人大常委會聽取和審議專項工作報告的一種輔助手段。至于詢問和質詢、特定問題調查等監督方式，在人大監督監獄執法的實踐中基本上處于“休眠”狀態，很少被采用。單一化的人大監督監獄執法工作的方式，影響了人大監督的權威性和綜合效力的發揮。

（四）人大監督監獄執法工作實效有待提高

即便是較為常見的對監獄法實施情況進行執法檢查和組織人大代表視察監獄，其工作內容往往浮于表面，難以保證人大監督監獄執法工作的質效。例如，實踐中也時有人大常委會組織部分人大代表到監獄、看守所視察，而實質上這種視察活動帶有慰問、調研或者參觀的性質，人大代表往往是聽聽監獄、看守所領導的介紹和工作匯報，到監室、食堂、勞動車間參觀一下，很少有人大代表聽取在押人員的訴求，或者向監獄、看守所提出改進工作的具體建議和意見[3]。流于形式的人大監督難以傾聽到服刑罪犯的真實訴求，也難以發現監獄執法中存在的突出問題，則難以提出改進監獄執法工作的高質量意見和建議。

三、人大監督監獄執法工作的主體、客體和內容

（一）人大監督監獄執法工作的主體

人大監督監獄執法工作，是公權力監督體系中對監獄執法工作實施的最高層次、最具權威性的監督。從我國現行法律規定的關于人大監督的各種形式來看，人大監督堅持“集體監督”原則，這是由人大的性質和工作形式所決定的。在我國，人民代表大會是權力機關，也是民意機關。人民代表大會的工作形式主要是會議，在會議上通過民意的表達來實現人大的功能[4]。各級人民代表大會及其常委會主要以議事為其工作特征。因此，人大監督的主體是人大及其常委會，相應地，人大監督監獄執法工作的監督主體也是人大及其常委會。

需要指出的是，人大內設的各專門委員會是人大在某個方面的專門機構，受本級人民代表大會領導。人大常委會內設的工作委員會是常委會的辦事機構，受本級人大常委會的領導。人大專門委員會和常委會的工作委員會不直接對外發號施令。因此，在實際工作中，人大專門委員會和常委會的工作委員會具體組織實施監獄執法的監督工作，但不是法定的監督主體。此外，以往在人大實施司法監督的實踐中，有個別人大常委會成員、單個人大代表“利用提出議案、質詢案、交辦案件、要求復查案件等方式”對司法個案進行干預，實施所謂的“監督”，這不僅于法無據，而且損害了人大監督的聲譽和權威性。因此，人大常委會成員、單個人大代表無權對監獄執法工作實施直接監督，其不是人大監督的法定主體。

（二）人大監督監獄執法工作的客體

人大監督監獄執法工作的監督客體即監督對象是監獄機關及其工作人員的執法行為。有學者提出，人大監督司法不僅涉及對檢察院的司法監督，而且還涉及對審判機關、偵查機關以及刑罰執行機關等的司法監督[5]。該學者把人大對監獄等刑罰執行機關的監督納入到了司法監督的范圍。對此，筆者有不同看法，在監獄的刑罰執行行為中，除了“交付執行、刑罰執行變更和檢察院對刑罰執行活動的監督”等具有司法行為性質的之外，對獄內服刑罪犯的日常教育、矯正、改造和管理等活動，是典型的行政行為。因此，人大對監獄工作的監督，既有司法監督的內容，也有行政監督的內容。限于篇幅及主題的考慮，本文僅探討人大對監獄執法行為的監督。申言之，具體的監獄強制、監獄許可和監獄獎懲是典型的行政執法行為，也是人大監督監獄執法工作的客體。

監獄作為一個高度封閉的“小社會”，監獄機關及其工作人員對獄內服刑罪犯的管理涉及方方面面，但就人大監督而言，不可能事無巨細、面面俱到，應當圍繞監獄執法的重點問題開展監督，促進監獄公正執法，推動監獄提升執法規范化水平。基于上述分析和論述，筆者認為，人大監督監獄執法工作的重點應在以下幾個方面：（1）監獄強制。主要包括對罪犯的行為約束、強制勞動和教育等。（2）監獄許可。主要包括罪犯通信會見許可、分級處遇、特許離監等。（3）監獄獎懲。主要包括對罪犯的物質獎勵、離監探親、警告、記過、禁閉等[6]。從監督標準上看，人大對監獄執法工作的監督不僅包括合法性監督，而且包括合理性監督。具體包括：獄務公開是否得到了落實;監獄執法行為是否合法，即監獄機關及其工作人員是否依法行使職權和開展工作，是否合理行使執法權力;監獄及其工作人員在作出影響服刑罪犯權益的行政行為時，是否遵循了正當法律程序;獄內服刑罪犯權利受損的救濟渠道和投訴機制是否暢通和完善;等等。

（三）人大監督監獄執法工作的方式

通說認為，人大監督的主要內容包括“法律監督、工作監督和人事監督”三類。法律監督的形式包括規范性文件備案審查、立法后評估（立法監督）、執法檢查（執法監督），也包括案件監督等;工作監督的形式包括總體監督、計劃和預算監督、聽取和審議專項報告、工作評議等，也包括服務于監督的工作視察、專題調研等;人事監督的形式包括述職評議、罷免和撤職等;此外，還有一些屬于綜合性的監督形式，包括受理申述、控告、檢舉，詢問和質詢，特定問題調查等[7]。就人大監督監獄執法工作的方式而言，主要包括對監獄法實施情況進行執法檢查，聽取和審議監獄執法工作的專項報告，對監獄執法工作開展工作視察和專題調研，受理獄內服刑罪犯的申述、控告、檢舉，詢問和質詢，特定問題調查等。人大監督監獄執法工作的目的是保證監獄及其工作人員嚴格依法開展工作，正確履行憲法法律賦予的職權，在憲法法律規定的范圍內開展工作，維護獄內服刑罪犯的合法權益。

四、人大監督監獄執法工作的實現路徑

根據我國現行法律的規定，并結合監獄執法的實際，以及考慮人大監督監獄執法工作的可操作性，人大對監獄執法工作實施監督，其實現路徑如下：

（一）聽取和審議監獄執法工作的專項工作報告

針對“人大常委會在監獄法執法檢查中發現的突出問題，人大代表對監獄工作提出的建議、批評和意見集中反映的問題，人民代表大會專門委員會、常務委員會工作機構在調查研究中發現的監獄工作的突出問題，獄內服刑罪犯申訴、控告集中反映的問題”等，確定人大常務委員會聽取和審議本級人民政府關于監獄執法專項工作報告的議題。

在聽取和審議工作報告時，根據監督法的規定，可以采取“審議+專題詢問”的方式，對監獄執法專項工作報告涉及的問題進行專題詢問，以增強人大監督的針對性和有效性。這些問題應當是關乎獄內服刑罪犯合法權益的重大問題，例如，投訴（訴冤）機制是否完善暢通？獄務公開是否落實？罪犯基本人權和未被剝奪的合法權利是否得到保障？有無體罰、虐待獄內服刑罪犯的現象？是否存在監獄執法人員怠于行使職權的現象？對服刑罪犯的獎勵、處罰是否公開、公平和公正？等等。

人大常委會在聽取和審議本級人民政府關于監獄執法專項工作報告前，可以組織常委會組成人員和本級人大代表對監獄執法工作開展視察或者調研。人大常委會應當對監獄執法專項工作報告作出決議或形成審議意見，在決議或審議意見中明確提出監獄執法工作存在問題的具體整改要求，交由本級人民政府的監獄主管部門研究處理。監獄主管部門應當在決議規定的期限內，將決議執行情況或審議意見研究處理情況向人大常委會報告。

（二）組織人大代表對監獄執法工作進行視察

我國監督法和代表法分別規定了“代表視察”的工作方式。監督法規定的“代表視察”并非一種獨立的監督方式，而是人大常委會聽取和審議專項工作報告的一種輔助手段，對于“代表視察”能否適用于其他場合則沒有規定[8]。監獄的上級主管部門是監獄管理局和司法行政機關，因此，根據代表法第二十二條的規定，縣級以上的各級人大代表根據本級人大常委會的安排，有權對監獄執法工作進行視察。

組織人大代表對監獄執法工作進行視察應當成為常態化的監督方式。根據人大常委會的安排，人大代表可以對監獄執法工作進行視察。按照代表法的規定，人大代表可以提出改進監獄執法工作的建議、批評和意見，但不直接處理問題。人大代表參加視察形成的報告，由本級人大常委會辦事機構轉交監獄主管部門。對報告中提出的意見和建議的研究處理情況，監獄及其主管部門應當向代表反饋。

（三）受理獄內服刑罪犯的申訴和控告并轉交監獄主管部門處理

地方組織法第四十四條規定了縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會“受理人民群眾對上述機關和國家工作人員的申訴和意見”的職權，監獄法第七條規定了罪犯申訴、控告、檢舉的權利。因此，獄內服刑罪犯有權就監獄執法人員的違法和失職行為向縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會提出申訴和控告。

縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會受理獄內服刑罪犯的申訴和控告材料來源主要有二：一是人大常委會信訪機構接受或接待的獄內服刑罪犯（或其近親屬）的來信;二是人大常委會組織人大代表進行工作視察或執法檢查時收到的獄內服刑罪犯的申訴和控告材料。為了確保獄內服刑罪犯申訴和控告渠道暢通，應當完善相應設施或機制。例如，在獄內服刑罪犯和人大常委會的辦事機構之間設立不受監獄工作人員檢查的專門信箱;人大代表或工作人員在進行工作視察或開展執法檢查時，有權與獄內服刑罪犯進行秘密、自由地談話，監獄工作人員不得在場監聽;等等。

按照“監督不干預”“調查不決定”“視察不處理”的原則，縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會受理的獄內服刑罪犯的申訴和控告，轉交監獄主管部門進行處理，監獄主管部門應當在規定期限內向人大常委會報告處理結果。

（四）對于重大的監獄違法行為進行特定問題調查

特定問題調查權是監督法賦予各級人民代表大會常務委員會的一項重要權力。監督法對特定問題調查的適用情形、啟動方式、調查委員會人員組成、調查報告的審議等問題作出了全面規定。但實踐中，組織特定問題調查“卻是各級人大及其常委會運用最少的監督形式，而且從縣、市、省、全國呈現層層遞減的現象，全國人大及其常委會至今沒有運用過這種監督形式”[9]。對監獄執法行為采用特定問題調查的方式實施監督，目前仍然空白。組織特定問題調查是一種剛性和威懾力較強的監督方式。遇有因監獄違法行使職權導致獄內服刑罪犯合法權益嚴重受損的案件時，應當激活人大常委會的特定問題調查權，充分運用這一“監督利器”糾正和規范監獄執法行為。作為一種非常態的監督方式，組織特定問題調查應當適用于監獄及其執法人員嚴重侵犯獄內服刑罪犯合法權益的案件。例如，監獄監管人員毆打或者體罰虐待罪犯，或者故意指使某一罪犯對其他罪犯進行毆打或者實施人身傷害，或者對罪犯毆打、傷害他人的不法行為不予制止，從而導致罪犯生命健康權受到嚴重傷害或者非正常死亡的，人大常委會應當依照監督法規定的程序組織特定問題調查委員會主動介入案件調查。調查委員會進行調查時，可以查看監獄所有的執法資料，向被監禁人等有關人員調查取證，要求監獄提供有關執法資料和信息，監獄應當予以配合[10]。調查委員會調查結束后，應當向產生它的常務委員會提出調查報告，人大常委會根據報告，可以作出相應的決議、決定。人大常委會作出的決議、決定提出了明確的整改意見的，由監獄主管部門督促監獄在決議、決定規定的期限內進行整改落實，并將整改情況以專題報告的形式向人大常委會報告。

（五）開展監獄法等相關法律實施情況的執法檢查

組織開展法律、法規實施情況的執法檢查，這是監督法賦予各級人大常委會的法定職責。1994年監獄法出臺后，各地人大常委會適時開展了監獄法實施情況的執法檢查。2012年我國監獄法進行了第一次修正，迄今已逾八年多，罪犯人權保障、罪犯矯正改造理念隨著時代的進步而不斷更新。現行監獄法的有關規定明顯滯后，其缺陷在監獄執法實踐中多有暴露。例如，尚存在罪犯權利保障機制和罪犯訴冤機制不完善、罪犯獲得律師幫助權闕如等諸多不足。與此同時，2012年后刑法已經頒布了三個修正案，刑事訴訟法于2018年進行了第三次修改，現行監獄法已不能滿足新時期行刑工作和罪犯人權保障的需要。因此，由人大常委會適時組織現行監獄法實施情況的執法檢查，不僅十分必要而且十分迫切。執法檢查應當圍繞罪犯權利保障、罪犯訴冤機制建設、罪犯收押釋放、獄政管理、教育改造、勞動生產、行政刑事獎懲等關鍵環節的重點問題展開。通過執法檢查，對監獄法的實施情況進行評價，提出執法中存在的問題和改進執法工作的建議，并提出監獄法修改完善的建議。

注釋：

[1][3][10]最高人民檢察院“監獄監督制度比較研究”課題組：《我國監獄監督制度存在的問題與完善》，載《法學》2011年第4期，第129-142頁。

[2]吳宗憲：《監獄學導論》，法律出版社2012年版，第584-585頁。

[4]濮建東：《淺論個案監督存在的問題》，載《知識經濟（旬刊）》2010年第5期，第30頁。

[5]湯維建：《人大監督司法之困境及其消解》，載《蘇州大學學報（法學版）》2014年第1期，第17-22頁。

[6]喬成杰主編：《監獄執法實務》，化學工業出版社2012年版，第18頁。

[7]席文啟：《關于人大監督的幾點常識》，載《紫光閣》2017年第2期，第88-89頁。

[8]占善剛、嚴然：《“省統管”背景下地方人大監督同級司法機關問題研究》，載《學習與實踐》2015年第10期，第69-76頁。

[9]羅星：《黨和國家監督體系視域下的人大監督現狀與改革路徑》，載《人大研究》2020年第6期，第33-37頁。

（作者單位：西北師范大學法學院。本文系國家社會科學基金西部項目“獄內罪犯訴冤制度研究”〔項目批準號：16XFX011〕的階段性成果）