中國地方立法透明度評估報告（2020年）

劉雁鵬

近年來，中國正在經歷百年未有之大變局，地方經濟社會發展面臨著極大的風險、挑戰和機遇。因此，地方立法一方面應當發揮好其引領和推動作用，另一方面應當善于將各種改革舉措和經驗通過立法的方式納入法治框架。為了進一步分析地方立法的實際情況，掌握好地方人大常委會在推動科學立法、民主立法和依法立法方面的經驗、亮點、成績，并及時發現存在的問題、障礙和面臨的困境，進而持續推動地方立法不斷完善，加強地方人大常委會在立法方面的建設，項目組于2020年通過31個省級人大常委會門戶網站對地方立法透明度情況進行了評估[1]。

一、評估指標與方法

法治評估一般有兩種思路：其一是通過精心設計問卷，選擇特定對象進行感知度或滿意度評價，例如余杭法治評估、世界正義工程等;其二是剝離主觀滿意度，從客觀事實出發，僅以制度規范為依據，就是否落實好制度內容進行評價，例如四川依法治省評估、前海自貿區法治評估等。滿意度評估能夠清晰地反映出特定群體對法治建設成果的感受，法治建設的好壞不由地方執政者說了算，而是由受眾的真實感受說了算。但滿意度評估存在自身難以克服的問題：其一，評估結果不精確，評估結果是對法治建設某領域或者某個方面的一種感受，并不能對法治建設的細節進行分析;其二，評估結果不穩定，滿意度評估會受被調查對象心情的影響，一頓不愉快的早餐很可能會直接導致負面性評價;其三，評估結果無法回溯，更換不同問卷對象可能會獲得不同的結果，評估結果所指出的問題無法完整的回溯。客觀評估的優勢是能夠精確指出法治建設的薄弱之處，結果可回溯，盡量排除了人為影響，無論是哪些人參與評估，只要按照統一的評估指標和方法，都會得出相同的結論。本次地方立法透明度評估采取的是客觀評估方法，指標體系依據的是《憲法》《立法法》《地方組織法》以及其他相關法律法規。評估過程中不涉及任何價值判斷，不會將“好”“壞”等價值判斷帶入評價體系，僅僅以網站為依托就“有”“無”進行評價。盡管立法水平的高低無法通過網站建設的好壞進行全方位的體現，但是若網站中公開的信息數量較少，公開的信息質量不佳，那么立法質量也就沒有保障。

本次評估設置立法工作信息公開（權重20%）、科學立法信息公開（權重30%）、民主立法信息公開（權重30%）、立法優化信息公開（權重20%）四個一級指標（見表1）。

對上述指標的評估主要依靠各省級人大常委會通過本機關門戶網站及其他媒體渠道公開的信息。項目組通過在各省級人大常委會門戶網站及相關媒體查詢信息的方式獲取測評數據。測評時間為2020年3月10日至8月31日。

二、評估結果

根據4個板塊的測評結果和權重分配，項目組核算并形成了31家省級人大常委會的總體測評結果（見表2）。

根據最終測評結果，本年度總分超過60分的省級人大常委會有14家，其中江蘇省人大常委會以83.08分位居榜首。

本年度立法透明度評估分數略有降低，一方面是因為本年度評估指標體系難度有所提升，在部分打分細節上更加嚴格，例如在地方性法規公開及時性上，凡是發現已經通過的地方性法規未能10日內在人大常委會網站中公開都算超時。另一方面部分地方人大未能在關鍵領域繼續加大公開力度，部分領域沒有能夠持續更新，例如，吉林省人大常委會2019年公開了2018年立法工作總結，但是2020年卻沒有公開2019年的立法工作報告。上述公開工作沒有形成常態化機制，相關領域的負責人重視，則及時的公開了相關內容，相關領域的負責人疏忽，則未能公開部分內容，導致一些省份成績下滑。

三、評估中發現的亮點

（一）公開地方性法規庫

地方性法規數據庫的建立，一方面有利于整理匯總地方性法規，及時發現應當修改、廢止的地方性法規;另一方面則方便公眾查詢翻閱地方性法規，了解地方現行有效的地方性法規、修改的地方性法規以及已經失效的地方性法規。由于地方立法數量巨大，現行有效的地方性法規平均數量都維持在100部以上。若缺少切實有效的地方性法規數據庫，則在上百部地方性法規中尋找關鍵信息實屬不易。在31個被評估對象中，除了河南省人大常委會之外，有30個建立了地方法規數據庫，約占96.77%;有26家被評估對象的地方性法規數據庫可用，約占83.87%[2]。

（二）普遍開展立法論證

立法論證對提升立法工作水平、保障立法質量關系重大。一方面，通過立法論證能夠充分研究地方立法的必要性、可行性、緊迫性等重要內容，保障立法項目不會因為缺乏論證而導致難產。另一方面，開展立法論證能夠明晰立法中的難點，梳理各方觀點，解決需要面臨的痛點，節約立法中的時間成本，提高立法文本通過概率。評估發現，31家評估對象全部建立了立法咨詢專家庫。在推動地方立法過程中，地方人大常委會充分運用專家庫的力量，開展立法論證，提高立法質量。例如，2019年9月，重慶市人大常委會邀請來自高校、科研院所的專家就《重慶市促進科技成果轉化條例（修訂草案）》進行了論證，保障條例能夠切實有效促進科技成果轉化。

（三）部分公開法規解讀

地方性法規中很多條款與企業、個人、組織息息相關，對于大多數人而言，如何理解法規內容，如何解讀法規的規定成了一個不小的難題。為了加強對地方性法規的理解，提高立法質效，包括江蘇省人大常委會、江西省人大常委會、天津市人大常委會在內的多個地方人大常委會公開了對地方性法規的解讀。例如，2019年江蘇省人大常委會公開了《江蘇省市轄區、不設區的市人大常委會街道工作委員會工作條例》《江蘇省職業教育校企合作促進條例》《江蘇省不動產登記條例》等地方性法規的解讀，方便公眾更好的理解地方性法規的立法背景、適用范圍、權責配置等問題。

（四）關聯內容集中公開

立法公開不僅僅是信息的堆砌，不是把所有法律、法規規定應當公開的內容放置在網絡上就完成了公開任務。地方人大立法公開要站在公眾的角度來審視公開工作，不僅要求應該公開的內容盡公開，而且還要以方便公眾的視角公開。評估發現，部分地方人大常委會能夠對信息進行整理分類，極大的減少了公眾找尋信息的時間成本。例如，廣東省人大常委會從群眾視角出發，而不是從人大職能部門出發，將人大常委會報告、地方立法計劃、法規草案意見征集等內容打包公開。

（五）擴大公開受眾群體

即便是通過門戶網站公開，依然會有大量的群體被排擠在公開范圍之外。例如，視力殘疾人群或者年齡較大的人群無法正常瀏覽網頁，自然也就無法了解到最新的地方性法規，無法參與到地方立法意見征求活動中。評估發現，部分地方人大常委會開通了無障礙模式，擴大了公開的受眾面。例如，上海市人大常委會網站設有無障礙模式，可以為盲人朗讀法規。

（六）普遍建立評估制度

立法評估能夠不斷提高地方立法的科學化、民主化、法治化水平。一方面，立法評估為專家、學者、公眾參與立法活動開辟了新路徑，是進一步提高民主立法的重要手段;另一方面，立法評估在一定程度上能夠發現法規的漏洞，填補法規空白和缺陷，同時也為進一步修改地方立法提供了方向和指引，是不斷提高立法科學性的重要方法。評估發現，31個省、自治區、直轄市都建立起了立法評估制度。例如，《北京市制定地方性法規條例》規定，“市人民代表大會有關專門委員會、常務委員會有關工作機構可以組織對有關地方性法規或者法規中有關規定進行立法后評估，對改進立法工作提出意見、建議;需要修改法規的，適時啟動修改程序”。

（七）計劃完成度有提高

立法計劃完成度是衡量立法計劃制定是否科學合理的重要依據之一，若年初公開的立法計劃在年底大部分都沒有完成，則在制定立法計劃之初，可能高估了立法能力，低估了立法本身存在的難度。若年初立法計劃完成度較為良好，說明立法計劃制定符合客觀現實，切合地方立法實踐，立法資源利用較為合理，充分的完成了立法任務。本次評估中，依然沒有將立法計劃完成度納入最終的成績核算中。通過評估發現以下亮點值得關注：一方面，立法計劃完成度整體有所提高（見表3）。評估發現共有11個被評估對象2019年立法計劃完成度較2018年有所提高，約占所有被評估對象的35.84%。另一方面，滿分數量有所增加。有7個被評估對象2019年立法計劃完成度為100%，比2018年增加了5家，提高了250%。

四、評估發現的問題

（一）法規公開仍存缺陷

地方性法規頒行后，應當盡快在門戶網站中公開權威版本，讓所屬轄區的政府、公民、企業、組織充分了解各自的權力、責任、權利、義務。評估發現，地方性法規公開存在以下問題：一方面，部分人大常委會未能有效公開法規。廣東省人大常委會、陜西省人大常委會、湖南省人大常委會、西藏自治區人大常委會、福建省人大常委會雖然建立了法規數據庫，但無法正常使用，法規未能有效公開[3]。另一方面，法規公開不及時。若地方性法規公開不及時，則會出現法規已經生效，但公眾對此卻不了解，極有可能出現被迫違法現象。評估發現，8家被評估對象對地方性法規公開不及時，占25.81%（見表4）。

（二）檢索應用有待加強

立法內容紛繁復雜，不僅包括法規文本本身，而且還包括立法前的準備、立法過程中的論證、立法后的評估以及執法檢查等多方面信息。如此復雜多樣的信息勢必造成找尋困難，為進一步壓縮信息尋找時間，降低尋找成本，搜索欄目位置必須醒目，站內地方法規及相關信息的關鍵詞設置必須準確，以便精準快捷查取有效信息。評估發現，新疆維吾爾自治區人大常委會、江西省人大常委會、寧夏回族自治區人大常委會3家被評估對象沒有設置檢索專欄。評估發現，有的人大常委會雖然設置了檢索專欄，但是卻無法檢索到網站內的地方法規以及站內其他信息。例如，廣東省人大常委會、西藏自治區人大常委會網站無法通過搜索欄目檢索到關鍵立法信息，山東省人大常委會、陜西省人大常委會、青海省人大常委會等被評估對象搜索得到的內容與關鍵詞并不相關。

（三）立法總結有待普及

善用地方立法，能夠極大的推動地方治理體系現代化和法治化進程，能夠有效發揮地方立法的引領和推動作用。作為地方人大的重要職權之一的立法權，其應用情況究竟如何，過去的一年取得了哪些成績，遇到了哪些困難，未來需要如何進一步改進都需要專門總結，而不僅僅只是將信息匯總在年度人大常委會報告之中。立法總結有待進一步普及。堅持發布年度立法總結，不僅能夠回顧一年的立法工作，對立法計劃中涉及的任務進行梳理，而且還能充分展示立法取得的成績和經驗，強化立法宣傳。評估發現，僅有包括湖北省人大常委會、甘肅省人大常委會等在內的4家人大常委會單獨公開了2019年的立法總結，未能單獨公開立法總結的約占被評估對象的87.1%。

（四）計劃公開依然不足

評估發現，2019年度被評估的31家人大常委會立法計劃公開（見表5）具有如下特點：首先，公開立法計劃的對象數量保持一致。2018年、2019年都有19家公開了年度立法計劃，約占61.29%。其次，立法計劃公開時間有所提前。2018年在第一季度公開立法計劃的有6家;2019年在第一季度公開立法計劃的有13家，相比上一年度提高了116.67%。再次，立法計劃公開缺少連貫性。吉林省人大常委會、青海省人大常委會公開了2018年立法計劃，卻沒有公開2019年的立法計劃;海南省人大常委會、西藏自治區人大常委會公開了2019年立法計劃，卻沒有2018年立法計劃。盡管2019年度立法計劃乏善可陳，但需要指出的是，立法計劃公開時間依然比較靠后，尤其是部分人大常委會在5月份，甚至8月份才公開年度立法計劃，可見立法計劃公開依然值得地方人大常委會進一步關注。

（五）民主立法急需強化

民主立法是提高立法質量、體現民主價值、實現民主權利的重要方式。民主立法的本質是通過各種方式將不同利益群體的意見通過現有框架反饋到立法中，這就要求地方立法機關不斷拓寬立法參與渠道，打通立法參與通道，豐富立法參與形式，將更多的意見建議匯聚起來。評估發現，民主立法板塊均分較低，成為地方立法評估的洼地[4]。民主立法的問題主要集中在以下幾個方面：首先，草案說明依然沒有普及。民眾參與立法不僅受到渠道限制，而且法規的枯燥和復雜，讓部分參與者望而卻步。評估發現，有16家被評估對象在公開征求意見時沒有相關說明，占比約51.61%，就草案本身公開而言，很難吸引更多的群眾參與到立法意見征求活動當中。其次，征求意見的時間依然過短。征求意見的時間由地方立法條例或制定法規條例所規定，一般是不得少于30天[5]，也有部分地方性法規規定不得少于15天[6]，但在評估中發現，有19家被評估對象存在征求意見過短的現象，約占61.29%;更有甚者征求意見的時間僅為4天。例如，《重慶市濕地保護條例》2019年8月12日公開征求意見，截止日期為2019年8月16日，時間略顯倉促。最后，征求意見反饋缺失。地方立法條例或制定法規條例，一般都會規定征求意見情況或者采納情況應當以適當的方式向社會公開，但評估發現，征求意見反饋情況依然不夠樂觀，在被評估的31家地方人大常委會中，沒有一家公開意見反饋。征求意見反饋缺失不僅削弱了地方性法規的民主性和合規性，而且進一步降低了公眾參與立法活動的熱情。

（六）執法檢查報告稀缺

執法檢查是地方人大常委會重要的監督手段，公開執法檢查報告則是各級人大常委會應當履行的責任。《監督法》第二十七條第二款規定：“常務委員會的執法檢查報告及審議意見，人民政府、人民法院或者人民檢察院對其研究處理情況的報告，向本級人民代表大會代表通報并向社會公布。”部分地方人大常委會通過地方立法的形式對公開執法檢查報告再次予以確認。例如，《天津市人民代表大會常務委員會執法檢查辦法》第三十六條規定：“執法檢查報告由市人大常委會辦公廳向市人大代表通報，并向社會公布。”評估發現，31家人大常委會均開展了執法檢查活動，不少人大常委會門戶網站公開了大量執法檢查的圖片新聞和宣傳材料，但上述新聞和材料沒有執法檢查的基本情況、法律法規實施情況的總體評價、執法檢查發現的主要問題和原因分析、改進工作的建議等內容，不能認定為公開了執法檢查報告。2019年度僅有5家人大常委會公開了執法檢查報告，約占16.13%，而2018年有11家公開了執法檢查報告。公開執法檢查報告數量的下降，說明地方人大常委會對待此項工作不夠認真，沒有區分清楚執法檢查報告和新聞報道，認為只要公開了新聞報道，就算完成了報告公開，只要公開了宣傳材料，就算履行了法定職責。

五、地方人大立法透明度發展建議

本年度從立法工作信息公開、科學立法信息公開、民主立法信息公開、立法優化信息公開四個方面對31家省級人大常委會的立法透明度工作進行了評估。評估發現，在部分領域立法透明度取得了一定進步，尤其是在立法評估、立法計劃完成度、法規數據庫建設等方面尤為明顯。盡管如此，地方立法仍存在一定的不足，還有較大的提升空間。

首先，提高公開認識，轉變公開理念。對于人大常委會網站而言，平臺存在的目的不僅僅是宣傳，還應當作為人大公開的數據庫而存在。若僅僅是宣傳平臺，那么公開的方式就會有一些宣傳法規通過的新聞，但是沒有法規本身;有少許立法專業知識的普及，但沒有立法成果展示;有部分執法檢查的報道，但沒有執法檢查的報告。若我們將人大常委會網站作為數據集散中心，以建設立法大數據平臺的心態處理立法公開，則應規劃好每一個板塊，充實好每一處內容，防止出現延遲公開、遺漏數據、板塊不合理、內容混亂等問題。事實上，一旦地方人大常委會門戶網站匯聚足夠多數據，便會吸引一批法學專家開展相關研究，以實踐為基礎彌補理論的不足，從而反饋地方立法實踐，形成良性互動。

其次，加強學習借鑒，提高公開水平。同樣是公開工作信息，如今政府信息公開、司法公開、檢務公開已經遠遠走在人大立法公開之前。政府信息公開已經不存在大規模遺漏信息、延遲公開信息、大范圍公開無效信息等問題;司法公開則走向專業化、集約化道路，設置審判流程公開平臺、執行信息公開平臺、裁判文書公開平臺以提供不同的司法信息;檢務公開則全國層面統一規范統一推進，平臺集約化一步到位，數據公開穩步展開。作為國家權力機關，其公開水平不應落后于行政機關、司法機關和檢察機關，而應當充分學習并借鑒相關經驗，建立人大立法公開反饋機制，分享人大立法公開經驗，提高人大立法公開水平。

最后，開展公開檢查，統一公開標準。地方人大常委會門戶網站是公眾能夠全面獲得立法相關信息的重要平臺，定期開展公開檢查，能夠及時發現人大立法公開工作中存在的漏洞和缺陷。有時人大常委會網站中的信息一應俱全，但由于邏輯混亂、內容龐雜、信息整理歸類不當，導致無法短時間內有效查詢到關鍵信息。故在檢查地方人大立法公開過程中，不僅要考察關鍵信息是否公開，而且要站在普通公眾的視角切實審視公開效果。此外，由于地方人大立法公開的內容、標準、時間節點等關鍵信息全國尚不統一，因此有必要加強立法公開的理論研究，由全國人大常委會公布年度公開要點，統一全國立法公開標準，推動立法公開走向常態化、標準化、法治化道路。

注釋：

[1]評估僅涉及地方人大常委會在網站中公開的情況，其他工作內容均不涉及，所體現的成績及反映的問題也僅是公開方面的內容，特此說明。

[2]包括廣東省人大常委會、湖南省人大常委會、西藏自治區人大常委會、陜西省人大常委會在內的4家網站雖然建立了法規數據庫，但由于系統維護、升級等原因無法正常使用。

[3]值得注意的是河南省人大常委會既沒有法規數據庫，也沒有對法規進行集中公開，已經生效的地方性法規無法通過網站獲得。

[4]立法工作信息平均分是65.45，立法優化信息平均分是50.13，科學立法的平均分是57.68，民主立法的平均分是45.10。

[5]例如，《山東省地方立法條例》第四十條規定，列入常務委員會會議議程的地方性法規案，應當在常務委員會會議第一次審議后將地方性法規草案及其說明等向社會公布，征求意見，但是經主任會議決定不公布的除外。向社會公布征求意見的時間一般不少于三十日。征求意見的情況應當向社會通報。

[6]例如，《遼寧省人民代表大會及其常務委員會立法條例》第三十六條規定，列入常務委員會會議議程的地方性法規案，應當在常務委員會會議后將法規草案及其起草、修改的說明等向社會公布，征求意見，但是經主任會議決定不公布的除外。向社會公布征求意見的時間一般不少于十五日。征求意見的采納情況以適當形式向社會反饋。

（作者系中國社會科學院法學研究所助理研究員）