從法治中國建設規(guī)劃看地方人大立法工作新形勢新任務

李云龍

中共中央印發(fā)的《法治中國建設規(guī)劃（2020—2025年）》（以下簡稱《規(guī)劃》），是深入貫徹落實習近平法治思想的重大成果，是新時代推進全面依法治國的綱領性文件，是“十四五”時期統(tǒng)籌推進法治中國建設的總藍圖、路線圖、施工圖，其中很多內容必將給人大立法的工作理念和工作方式帶來重大影響。有立法權的地方人大及其常委會應認真學習領會《規(guī)劃》內容，深入研究《規(guī)劃》對地方人大立法工作提出的新要求，主動適應新形勢，自覺將《規(guī)劃》要求融入地方立法工作實踐，充分發(fā)揮人大在立法工作中的主導作用，在推進法治中國建設中主動擔當作為、發(fā)揮應有作用。以下十個問題值得地方人大及其立法工作者重點關注：

第一，黨對立法工作的領導將進一步強化。《規(guī)劃》通篇貫穿習近平法治思想，始終體現(xiàn)黨對法治國家建設的領導，除在指導思想、主要原則中明確“堅持黨的集中統(tǒng)一領導”外，還把黨的領導原則細化為具體措施，比如：“黨中央領導全國立法工作、研究決定國家立法工作中的重大問題，有立法權地方的黨委按照黨中央大政方針領導本地區(qū)立法工作”“推進黨的領導入法入規(guī)，著力實現(xiàn)黨的領導制度化、法治化”“將堅持黨的全面領導的要求載入國家機構組織法，載入政協(xié)、民主黨派、工商聯(lián)、人民團體、國有企業(yè)、高等學校、有關社會組織等的章程”“黨政主要負責人要切實履行推進法治建設第一責任人職責，將履行推進法治建設第一責任人職責情況列入年終述職內容”“加強對重大法治問題的法治督察”，等等。這些要求表明，加強黨對立法工作的領導，不僅是立法工作的基本原則，也是確保立法為民的有效措施，還應成為有關法律法規(guī)的具體內容，比如剛剛修正的全國人大組織法，就將“全國人大及其常委會堅持中國共產黨的領導”明確寫入總則，作為履職行權的總遵循和重要原則。有立法權的地方人大應進一步提高認識、統(tǒng)一思想、主動作為，從立法理念、立法過程、關鍵條款等方面，積極探索落實黨對立法工作領導的具體實現(xiàn)形式，自覺把黨的領導貫徹到立法工作的全過程和各方面。

第二，立法的時代特色將更加突出。《規(guī)劃》強調，要加強重點領域、新興領域、涉外領域立法，并用較大篇幅列舉了10個時代特色鮮明的立法領域，其中地方立法權限可以涉及的有：加快完善深化供給側結構性改革、促進創(chuàng)新驅動發(fā)展、防范化解金融風險;完善發(fā)展文化事業(yè)和文化產業(yè)、保護知識產權;推進教育現(xiàn)代化、實施健康中國戰(zhàn)略、維護社會治安等加強保障和改善民生、創(chuàng)新社會治理;加強疫情防控相關立法和配套制度建設，完善有關處罰程序，強化公共安全保障;同民法典相關聯(lián)、相配套的制度建設;健全軍民融合發(fā)展的法規(guī)制度;數(shù)字經濟、互聯(lián)網(wǎng)金融、人工智能、大數(shù)據(jù)、云計算等信息技術領域相關法規(guī)制度;區(qū)域協(xié)調發(fā)展法規(guī)制度建設;等等。法律法規(guī)反映時代特征，同時又推動時代的發(fā)展。我國已經進入新發(fā)展階段，社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，如何以立法權推動深入貫徹新發(fā)展理念、加快構建新發(fā)展格局，是新時代對地方人大提出的緊迫課題。以遼寧省為例，根據(jù)省委做好“三篇大文章”、補齊“四個短板”、落實“五大安全”政治責任、做好“六項重點工作”、打造“數(shù)字遼寧、智造強省”、建設“法治遼寧、信用環(huán)境”等貫徹落實黨中央大政方針的決策部署，省人大已經明確將制定大數(shù)據(jù)、科技創(chuàng)新、知識產權保護、城市更新、公共衛(wèi)生應急管理等方面的地方性法規(guī)列入了年度立法計劃，用富有時代特色的地方立法為新時代遼寧振興發(fā)展提供有力法治保障。

第三，合憲性審查將成為地方立法的前置環(huán)節(jié)。憲法是所有立法活動的根本依據(jù)，立法活動的首要要求是依憲立法，地方性法規(guī)的內容必須保證憲法確定的制度、原則和精神得到貫徹實施。《規(guī)劃》明確，“建立健全涉及憲法問題的事先審查和咨詢制度，有關方面擬出臺的地方性法規(guī)以及其他規(guī)范性文件和重要政策、重大舉措，凡涉及憲法有關規(guī)定如何理解、實施、適用問題的，都應當依照有關規(guī)定向全國人大常委會書面提出合憲性審查請求。在備案審查工作中，應當注意審查是否存在不符合憲法規(guī)定和憲法精神的內容”。這一要求表明，今后地方立法工作特別是省級人大立法，法規(guī)草案經代表大會或常委會會議表決通過后上報備案的現(xiàn)行做法極有可能發(fā)生變化，涉及憲法相關問題的法規(guī)案在提請審議或表決前，必須以書面形式向全國人大常委會提出合憲性審查請求，經審查合憲后才能啟動后續(xù)工作，使合憲性審查成為地方立法的前置環(huán)節(jié)。盡管這一制度有待修改相關法律確認或由全國人大制定具體實施辦法，但作為地方立法機關應該提早進行適應性準備，在立法工作中一定要強化憲法觀念，相關規(guī)定中不應出現(xiàn)違背憲法原則、憲法精神的問題，如其地方性法規(guī)中被全國人大糾正的對出租汽車司機戶籍限制的規(guī)定，即屬于這種情況。同時，由于地方人大及其常委會負有在本行政區(qū)域保證憲法遵守和執(zhí)行的法定職責，故在規(guī)范性文件備案審查工作中，也應更加重視報備文件合憲性問題，而不僅僅是進行合法性、適當性審查。

第四，代表大會立法權將被充分激活。《規(guī)劃》明確，“更好發(fā)揮人大代表在起草和修改法律法規(guī)中的作用，人民代表大會會議一般都應當安排審議法律法規(guī)案”。有研究表明，目前我國地方各級人民代表大會會議行使立法權的狀況很不均衡，總體上處于缺位、放權乃至閑置狀態(tài)，除涉及立法程序、代表大會法定職責的事項，大量法規(guī)都是由常委會會議審議通過。2016年至2020年的5年間，31個省級人大中有4個沒有在人代會上安排審議法規(guī)案，27個在人代會上共通過55項法規(guī)或法規(guī)性決定，其中22項是人民代表大會及其常務委員會立法條例，屬常委會會議無權決定的事項。遼寧省人大只在2016年人代會上審議通過了立法條例，所屬14個市（包括2015年前已有立法權的5個較大的市）只有大連市在人代會上審議過立法條例之外的其他領域的法規(guī)。代表大會審議法規(guī)案，是尊重代表主體地位、堅持民主立法原則、提高立法質量的具體表現(xiàn)和有效措施，在現(xiàn)有的法律法規(guī)框架內沒有制度障礙，代表大會立法常態(tài)化是完全可以實現(xiàn)的。在這方面，全國人大已經為地方人大樹立了很好的榜樣，2015年以來，先后在人代會上通過了立法法、慈善法、民法總則、憲法（修正案）、監(jiān)察法、外商投資法以及具有里程碑意義的民法典。有立法權的地方人大常委會應認真領會《規(guī)劃》這一要求的重要意義，在制定年度立法計劃時就應明確擬提請代表大會審議的立法項目，統(tǒng)籌安排好常委會會議審議進程，并將審議情況及時向代表通報，合理安排代表大會會期和審議時間，確保實現(xiàn)代表大會會議審議地方性法規(guī)常態(tài)化制度設計得到落實、取得實效。當然，考慮到選舉任務重、新任代表多的實際，換屆年的代表大會可以不安排審議法規(guī)案議程。

第五，人大常委會會議制度將發(fā)生變化。按照法律法規(guī)和目前各地通行做法，人大常委會會議一般每兩個月舉行一次，而且大都在有限的會期內安排大量議題，客觀上造成法律法規(guī)案審議時間有限，組成人員不能充分發(fā)表意見，更不可能圍繞關鍵條款展開辯論，不利于提高立法質量。此次《規(guī)劃》明確提出，要“研究完善人大常委會會議制度，探索增加人大常委會審議法律法規(guī)案的會次安排”。這是一項具有開創(chuàng)性的制度設計，值得地方人大認真研究，盡早導入實踐領域，注重總結經驗。一種具有可行性的設想是，根據(jù)法規(guī)審議情況的需要，在現(xiàn)在通行的每兩個月一次常委會會議中間，增加一次常委會會議，原則上不安排其他議題，專門用來審議法規(guī)案。如果把原來兩個月一次的常委會會議稱為綜合性常委會會議，則這樣的常委會會議，可以稱為專題性常委會會議，是否安排以及會期長短，都要視擬審議法規(guī)案數(shù)量及審議意見分歧程度而定。這樣做不涉及對地方組織法及人大常委會議事規(guī)則的修改，但必須加強會前調研和會議組織，加強人大對立法工作的組織協(xié)調，發(fā)揮人大及其常委會的審議把關作用，確保增加會次安排真正起到提高審議質量、提高法規(guī)質量的作用。

第六，與有關方面進行立法協(xié)商將成為各方參與的重要途徑。我們要實現(xiàn)的立法工作格局目標是“黨委領導、人大主導、政府依托、各方參與”，從目前的實踐看，四者當中“各方參與”是短板弱項，“各方”都是誰，究竟怎樣去“參與”，既缺少相關程序規(guī)定，成熟經驗也很有限，致使民主立法針對性和操作性不強。而此次《規(guī)劃》明確，“加強立法協(xié)商，充分發(fā)揮政協(xié)委員、民主黨派、工商聯(lián)、無黨派人士、人民團體、社會組織在立法協(xié)商中的作用”。這不僅進一步強調了開展立法協(xié)商的重要性，更明確了協(xié)商的主要對象，為補齊立法格局“三缺一”短板指明了方向，地方人大應主動加強這方面的研究探索。建議在同級黨委領導下，建立人大與有關方面的立法協(xié)商聯(lián)席會議機制，由黨委將人大提出的立法規(guī)劃計劃、法規(guī)草案轉給政協(xié)委員、民主黨派、工商聯(lián)、無黨派人士、人民團體、社會組織征求意見，對各方面反饋回來的意見，人大有關部門要高度重視，認真研究采納，并將研究采納情況向有關方面進行說明，把立法協(xié)商的途徑打開、用活，開辟民主立法新路徑。

第七，部分法規(guī)對違法行為的處罰力度將明顯加大。《規(guī)劃》強調：“制定和修改法律法規(guī)要著力解決違法成本過低、處罰力度不足問題。”“統(tǒng)籌解決食品藥品、生態(tài)環(huán)境、安全生產等領域法律法規(guī)存在的該硬不硬、該嚴不嚴、該重不重問題。”嚴厲處罰非法行為才能充分保護合法權益，對違法行為的寬容就是對守法行為的傷害，更是對一個地區(qū)營商環(huán)境的巨大破壞。法律法規(guī)的“牙齒”應該更鋒利，更有震懾力、殺傷力，必須能讓違法者付出沉重代價。行政處罰法已經全國人大常委會修訂通過，將于2021年7月實施。此次修訂完善了行政處罰種類，增設了通報批評、降低資質等級、限制開展生產經營活動、責令關閉、限制從業(yè)等處罰種類;擴大了行政處罰的設定權限，規(guī)定“法律、行政法規(guī)對違法行為未作出行政處罰規(guī)定，地方性法規(guī)為實施法律、行政法規(guī)，可以補充設定行政處罰”;調整了行政處罰時效制度，對涉及公民生命安全、金融安全且有危害后果的違法行為的行政處罰時效由二年延長到五年，這是對地方設定行政處罰制度的重大調整，為地方性法規(guī)加大對相關違法行為的處罰力度提供了上位法支持。但目前一些地方相關法規(guī)規(guī)章已嚴重滯后，設定的處罰限額過低，很難起到嚴厲打擊、形成震懾的作用。有的省人大常委會1996年制定的《規(guī)章設定罰款限額規(guī)定》，對幾種不同情況違法行為設定的罰款限額分別為不超過1000元、30000元和10000元，時隔20多年、GDP已經增長8倍的情況下仍在適用。相比之下，湖北等省早在2013年就已對相關法規(guī)進行了修改，把相同違法行為的罰款限額分別設定為5000元、150000元和50000元，處罰上限大幅提高。地方人大應重點對食品藥品、生態(tài)環(huán)境、安全生產等領域的地方性法規(guī)進行全面清理，該廢止的廢止，該修改的修改，在新制定相關法規(guī)時，更要大幅提高違法成本，把《規(guī)劃》要求落到實處，使地方性法規(guī)成為良好生態(tài)環(huán)境、人民群眾生命安全和身體健康的“守護神”。

第八，法律法規(guī)配套規(guī)定制定將提速。現(xiàn)行立法法和絕大多數(shù)地方人大及其常委會立法條例都規(guī)定，法律法規(guī)明確要求對專門事項作出配套的具體規(guī)定的，“有關國家機關應當自法律法規(guī)施行之日起一年內作出規(guī)定，法律對配套的具體規(guī)定制定期限另有規(guī)定的，從其規(guī)定”。而此次《規(guī)劃》則明確提出，“加強立法的協(xié)調配套工作，實行法律草案與配套規(guī)定同步研究、同步起草，增強法律規(guī)范整體功效”。制定配套規(guī)定是法律法規(guī)得以全面準確貫徹實施的重要保障措施，如果配套規(guī)定出臺嚴重滯后于法律法規(guī)，必然會影響法律規(guī)范的整體功效，也不利于檢驗法律法規(guī)的規(guī)定是否存在不合理的地方。承擔配套規(guī)定制定責任的多為政府及其有關部門，做到法律法規(guī)草案與配套規(guī)定同步研究、同步起草，就需要人大與政府加強協(xié)調、密切配合，可以在目前一些地方采取的法規(guī)起草“雙組長制”的基礎上作進一步探索。成立法規(guī)草案起草組，由一名人大常委會副主任和一名政府分管領導共同擔任法規(guī)起草組組長，將“人大主導”與“政府依托”緊密結合，形成工作協(xié)調配合機制，人大相關專門委員會、常委會工作機構牽頭起草重要法律草案，同時提前介入政府部門的法規(guī)起草工作，遇有重要立法事項由“雙組長”共同召集會議研究，人大與政府共同確定并積極推進需由政府制定配套規(guī)定的事項，確保法規(guī)草案與配套規(guī)定同步研究、同步起草、同步實施，充分發(fā)揮法律規(guī)范的實施功效。

第九，立法征求意見的措施將更加務實。《規(guī)劃》提出，“健全立法征求意見機制，擴大公眾參與的覆蓋面和代表性，增強立法透明度。對與企業(yè)生產經營密切相關的立法項目，充分聽取有關企業(yè)和行業(yè)協(xié)會商會意見”。這一要求的最大亮點在于，明確將企業(yè)和行業(yè)協(xié)會商會作為立法征求意見的對象，對推進民主立法、增強立法透明度具有積極意義。從目前各地立法實踐看，為體現(xiàn)民主立法要求，立法過程中都有法規(guī)草案征求意見的環(huán)節(jié)，主要方式是網(wǎng)上征求意見。網(wǎng)上征求意見成本低、覆蓋面廣，但作為立法主體來說完全處于被動狀態(tài)，能否收集到有效意見建議具有很大不確定性。可以把網(wǎng)上征求意見作為一種方式，但不能作為唯一方式，更不能由此使征求意見流于形式。怎樣征求意見是立法機關工作作風的表現(xiàn)，一定要脫虛向實，主動走到利益相關方中間，把草案和想法送到他們面前，傾聽他們的心聲，真正做到問計于民，讓法規(guī)體現(xiàn)人民意志，符合時代需要。

第十，區(qū)域協(xié)同立法將迎來快速發(fā)展期。《規(guī)劃》明確，“建立健全區(qū)域協(xié)同立法工作機制，加強全國人大常委會對跨區(qū)域地方立法的統(tǒng)一指導”。近年來，區(qū)域協(xié)同立法率先在京津冀、長三角等地區(qū)破題，呈現(xiàn)出由省級協(xié)同向市級協(xié)同、由省際協(xié)同向省內協(xié)同擴展的趨勢。區(qū)域協(xié)同立法是區(qū)域經濟一體化的必然要求，是構建新發(fā)展格局、推動高質量發(fā)展的有力支撐，有立法權的地方人大應結合實際，進行系統(tǒng)謀劃和推進。以遼寧省為例，可以考慮與吉林、黑龍江、內蒙古等省區(qū)協(xié)同推進交通、生態(tài)、環(huán)保、產業(yè)等領域立法，更好發(fā)揮東北地區(qū)在維護國家國防安全、糧食安全、生態(tài)安全、能源安全、產業(yè)安全方面的重要作用，也可以考慮與河北、山東、天津等省市協(xié)同推進環(huán)渤海地區(qū)經濟發(fā)展、海洋生態(tài)環(huán)境保護等方面的立法。在省內，可以考慮在沈陽現(xiàn)代化都市圈各城市間、沿海經濟帶各城市間、遼西各市間、遼東各市間，選擇不同角度確定立法項目，為加快推進“一圈一帶兩區(qū)”戰(zhàn)略提供法治保障。遼西各市與相鄰的河北省有關城市，也有協(xié)同立法空間，有利于更快更好構建融入京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略先導區(qū)。

此外，針對立法工作隊伍建設，《規(guī)劃》提出“完善從符合條件的律師、法學專家中招錄立法工作者制度”“逐步提高人大常委會專職委員特別是有立法實踐經驗的專職委員比例”“2025年年底前完成對全國地方立法工作人員的輪訓”。針對備案審查范圍，《規(guī)劃》提出“強化對地方各級政府和縣級以上政府部門行政規(guī)范性文件、地方各級監(jiān)察委員會規(guī)范性文件的備案審查。加強對司法解釋的備案監(jiān)督。將地方法院、檢察院制定的規(guī)范性文件納入本級人大常委會備案審查范圍”。針對現(xiàn)代科技手段在立法中的應用，《規(guī)劃》提出“充分利用大數(shù)據(jù)分析，為立法中的重大事項提供統(tǒng)計分析和決策依據(jù)”。針對提高立法效率，《規(guī)劃》提出“建立健全重要立法爭議事項協(xié)調機制，防止立法項目久拖不決”。對這些要求，地方立法機關也應引起重視，并在相關工作中早謀劃、早安排，有效提高立法質量和立法效率。

（作者單位：遼寧省人大常委會研究室）