一場少為人知的教改實驗

南方周末記者 杜茂林發自山西晉中 南方周末實習生 袁小存

2011年12月6日，山西晉中市一所中學課間操，此前一年，當地指標到校的比例已經提高到60％。

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★薄弱校、農村地區初中的學生即使在分數遠低于城區初中學生的情況下，只要達到最低錄取投檔線，也能憑借指標進入優質高中。

2021年6月23日，山西晉中市中考落下帷幕。和往年一樣，招生繼續實行優質高中100%“指標到校”政策，優質高中的招生名額直接分配到區域內初中學校。

按照招生計劃，榆次區優質中學榆次一中高中部2021年招生824人，其中有159個指標分配到本校初中部，約占本校初中畢業生的35.4%。位于榆次區張慶鄉的張慶中學，雖屬薄弱校，全校311個初三畢業生，也分到了36個榆次一中的招生指標。

這項已在全國實行、旨在推動教育均衡的“指標到校”政策，2021年3月曾登上新浪微博熱搜。與一些大城市仍把比例控制在五六成不同，晉中在2013年已實行100%指標到校。

改革開放40年時，中央深改辦篩選了一批有推廣示范價值的創新案例，晉中推動城鄉教育優質均衡發展的做法，被列為中央深改辦向全國推廣的十大改革案例之一，也是山西省截至目前唯一入選案例。

晉中這場探索，始于2001年。從最初的5%，逐漸擴大到60%、80%、100%。作為晉中市教育局原辦公室副主任，史進智多年參與相關政策的起草、推進。

2001年，史進智第一次接觸到了“指標”的概念。但他沒想到，20年后，當初的“指標”改革，演變成了全國性的“優質高中招生指標到校”。

教育部基礎教育司司長呂玉剛2021年3月公開表示，要進一步科學編制普通高中招生計劃，完善指標到校政策。

減少“僧”的數量

二十年前，史進智還在晉中下轄的平遙縣岳壁鄉教委工作，對“分配指標”雖感到陌生，卻也容易理解。

“當時農村適齡兒童的輟學率比較高。”史進智說，雖然義務教育法已于1986年實施，但對農村教育，大家還普遍處于擔憂之中。

21世紀初，國務院接連召開了全國基礎教育工作會議和全國農村教育工作會議，提出了加強農村教育、改造薄弱學校、縮小差距等計劃。有關教育平等思想、公平思想、科學發展等一時成為主流話題，并催生了一系列實踐，在晉中也不例外。

如何加強農村教育？晉中的教育部門分析認為，要讓農村孩子看到讀書有奔頭，才可能讓他們重新回到學校里。于是，市里決定，高中招生指標向農村傾斜5%。

事實上，晉中不是最早搞指標到校的地方。早在1997年，山東招遠已經有所探索，晉中也借鑒了他們的一些做法，并在全市推廣。

晉中市太谷區教科局副局長李成英向南方周末記者表示，這么做是為了防止農村薄弱校的學生流失，激發農村辦學潛力。

當過鄉村教師的李成英，1996年到教育局工作，那時的太谷區還叫太谷縣。他發現，隨著“指標”政策執行，有的農村學生到了高中后，發展潛力還很不錯，只是因為農村缺乏師資和對基礎教育的重視不夠，才導致他們在初中階段沒有脫穎而出。

到2004年，太谷縣再往前邁一步，指標擴大到了20%。李成英至今仍用“膽戰心驚”形容做決定時的心情：“主要是擔心城里學生父母不認可。”

李成英擔心的情況并未出現。但新的問題卻產生了：由于城鄉教育資源不均衡進一步凸顯，擇校熱高燒不退。

在晉中市榆次區，當時的榆次八中算薄弱校，每年有300名初中招生計劃，卻只能招到150人。而同區的榆次五中是省級示范初中，由于大量擇校生的涌入，班容量平均七八十人，最多的時候，一個班甚至達到120多人。

作為市中心城區的榆次尚且如此，縣城中學生源流失就更為嚴重。越來越多的家長投身城市“盲流大軍”，當起“陪讀”。

“擇校熱”衍生的問題不僅是托關系，亂收費、高收費也開始四處滋生。

每到招生季，教育局領導的手機就不敢開機，人也不留在辦公室。“一開機，全都是托關系想擇校的。”晉中市教育局副局長賀利捷告訴南方周末記者。

問題產生的原因被診斷為“僧多粥少”，在這個改革關口，是提供更多的“粥”，還是減少“僧”的數量？

多數地方政府選擇增加“粥”的供應，引進創辦優質學校，滿足家長的擇校需求。

晉中卻選擇了另一條路徑，提高薄弱校辦學質量，以減少想擇校的學“僧”數量。這意味著要讓學生從優質初中回到相對薄弱的學校、推動學生“回流”的指標到校政策，再次被推到改革前沿。

反對者

在隨后的幾年，指標到校的比例緩慢提升，具體的招生政策也不斷完善。

晉中規定，享受到校指標必須同時具備四個條件：一是在招生劃片范圍學校就讀，二是在該校建有正式學籍，三是3年都在該校就讀，四是必須是應屆初中畢業生，擇校生、借讀生沒有資格享受。

改革似乎總伴隨著妥協。更為嚴苛的條件出來后，找教育局長的電話又多了。多數家長還是想讓孩子擇校。

“其實，辦法都是逼出來的。”史進智回憶，在那種情況下，領導們想出了一招，那就是允許你擇校，但前提是，擇校學生及其家長必須簽訂一個自愿放棄享受指標到校的承諾書。

“百姓的需求滿足了，改革的原則沒違背。”史進智笑著回顧這些場景。

事實上，隨著初中學校間差距的不斷縮小，在初中階段擇校要承擔很大的風險，后幾年幾乎沒人再敢擇校了。

作為一所薄弱初中，榆次區王湖中學成了政策的受益者。王湖中學原校長閆漢卿還記得，2008年政策出臺后，該校還是有七十多個學生留不住，去了辦學質量更好的學校，她像銷售員一樣，到王湖中學劃片區挨家挨戶宣傳、做承諾。

“能否考上重點高中，是家長最關心的。”閆漢卿對南方周末記者說，他們邀請家長到課堂旁聽，看老師們的工作狀態，并解釋政策，“即便去好的學校，高中指標只有這么多，在那里考上的難度更大，還不如留在本地”。

2010年，晉中將比例提高到60%。這一年，教育部聯合7部委發布的文件中，第一次出現了“把優質高中招生名額合理分配到初中”的說法。

上級有了明確態度，晉中計劃跳過70%這道線，在2011年把比例提高到80%，2012年達到90%，到2013年徹底實現100%指標到校。

參與文件起草的史進智回憶，《晉中市2011年教育工作要點（討論稿）》這樣寫了，但在征求意見后，有人說該制度是“坐井觀天”，如果這樣搞，以后優質高中學校就選不出來好的“苗子”了。

擔憂并非毫無道理，改革從來都很難在沒有人利益受損的情況下，可以使其他人變好。指標到校實質上取消了全市統一分數線，薄弱校、農村地區初中的學生即使在分數遠低于城區初中學生的情況下，只要達到最低錄取投檔線，也能憑借指標進入優質高中。也就是說，考分更高的城區學生，反而有相當一部分人無法進入更好的高中就讀。

反對者中，頂著高考壓力的高中校長們聲音最大，如果指標到校的比例達到了100%，意味著他們不能面向全區（市、縣）“掐尖”，最終影響高考成績。

當然，這背后也有校長對“權力”的考量。用晉中市教育局一位干部的話說，“以前校長權力多大？現在規定定死了，誰被錄取，你到學校門口一看名單就行了。”

但校長的意見不能不重視。史進智記得當時拿著文件去找時任教育局局長鹿建平說：“有領導覺得步子邁得太大，直接跳過了70%，能不能緩緩？”

局長想了想：不是覺得跳過70%太快嗎？那就不要90%，2011年和2012年兩年，都按照80%搞，讓它看起來慢了一點。

“擇校熱”降溫后，很多地市的教育行政部門人員到晉中參觀，有的人并不覺得他們的辦法有多好。“辦法其實大家都知道，關鍵就看是否有勇氣破除阻力。”史進智說。

“受害者”

相比學生大量回流的薄弱學校，作為優質初中代表的榆次五中被認為是改革的“受害者”，受到指標限制，初中招生時生源數量明顯下降。

“一個班現在平均50個學生。”如今已是榆次五中校長的閆漢卿說，但老師也有更多精力去教授學生。

2020年，榆次五中有初三學生600名左右，榆次區最好的兩所中學是榆次一中和二中，兩校分別向五中下達了86個和80個高中招生指標。這就意味著，在指標之外，分數再高也進不了。

這是指標到校政策受到質疑的原因之一。史進智記得，矛盾最為激烈的時候，榆社縣有人找到省級媒體告狀，覺得不公平。

但“改革不能改著改著，強者越強，弱者越弱”，這是晉中教育系統多數人的共識。

多年下來，晉中的家長們也習慣了。一位孩子正上五年級的媽媽告訴南方周末記者，她不反對指標到校政策，應該給薄弱初中的孩子更多機會。但她還是更看好榆次五中的教學質量，便早早買了附近的“學區房”。

不只是榆次五中，某種程度上，榆次一中、二中也是“受害者”，因為它們的高中部不能再在全區“掐尖”，不得不接受一些成績較差的學生。

“對老師的要求也更高了。”榆次二中高中政治課老師鄭鵬告訴南方周末記者，以前學生成績更好，現在學生之間成績差距比較大，怎樣去把學生都教好，是個挑戰。

榆次區某高中老師對南方周末記者說，起初老師們很不適應，身心俱疲，找校長反映過。校長說這是政策，不理解也要執行。到后來，老師也就習慣了。

為了避免從相對薄弱的初中來的學生知道和其他同學的分數差之后有了自卑心理，榆次二中干脆不披露學生的中考成績，連班主任都不知道。一位榆次二中高中化學老師告訴南方周末記者，他只好私下里問學生，“因為總得知道，學生（進校后日常考試）相比于中考時的成績，是否進步了”。

晉中多位高中校長告訴南方周末記者，實行“指標到校”后，高考升學率并未因生源質量變差而下降。以榆次二中為例，這幾年二本錄取率穩中有升，穩定在50%-60%之間，一本錄取率一直保持在20%多，從沒有下降過。

整體數據也可以佐證改革的成績。晉中市教育局局長張海榮告訴南方周末記者，總有人擔心晉中搞指標到校、搞均衡發展以后，進入一流大學的學生數量會下降。但實際上，“我們這5年來一直有統計，全市進入‘985和‘211高校的學生從一開始的一千多人增加到了三千多人”。

2020年，晉中歷史性地實現了下轄11個縣（區、市）都有考生裸分達到北大、清華錄取分數線。

“但壓力一直都存在。”榆次二中副校長崔曉東說，因為要在生源質量下降的情況下，保證教學質量不下降，甚至還有提升。

內在平衡與新的力量

晉中的教改實驗，不僅讓“擇校熱”降了溫，也帶動了全市義務教育的均衡發展。

2013年，全國義務教育均衡發展現場經驗交流和工作推進會在晉中市召開。賀利捷記得，當時教育部基礎教育司的官員評價，全國義務教育面臨的諸多矛盾和問題，都在晉中找到了答案。

但成績背后，對“政策可能導致低質均衡”的質疑從未中斷：如何避免有指標保證的中學因此疏于管理、忽視教學質量？優質高中生源質量下降，如何讓當地學校在全省乃至全國冒尖？

賀利捷解釋，晉中在下達指標時，不搞平均主義，實行“績效分配”，不低于60%的指標按照學生實際參加中考人數分配，屬于“均衡性指標”，30%依據對初中學校的綜合質量考核結果進行分配，屬于“獎勵性指標”，還有10%的“傾斜性指標”，對實際錄取人數完成了到校指標數的學校，平均分配。

此外，全市各區縣也設定了最低錄取分數線。這意味著，薄弱初中的學生即便在指標范圍內，若分數沒有達到最低錄取線，也不予錄取。

2017年，張海榮就任晉中市教育局局長。為了防止城鄉義務教育低水平均衡，他著手完善評價體系，設置了“縣域內城鄉差異度”和“市域內市縣差異度”，讓城市學校和農村學校的發展水平作比較，讓山區縣和平川縣的義務教育的發展水平作比較，以此衡量縣域內義務教育均衡發展水平。如果城鄉發展水平與全市的水平落差大，說明這個縣（區、市）優質的目標就沒有實現。

同時，還設置了一個有關學校全面發展的考核指標。

“比如一所學校，有100個到校指標，那校長、老師就只管前面100人，后面的人不管，這樣肯定也不行。”張海榮說，當地一方面根據這些考核，每年重新分配激勵指標；另一方面，對考核不合格的校長，予以免職。

向農村、薄弱學校傾斜，注重城鄉公平，效率的犧牲在所難免。

賀利捷說，相對于許多地區有集優質生源于一校的“超級中學”，晉中沒有一所全國知名的中學，但每個縣區至少都有一所當地百姓認可的普通高中。

晉中市中心城區北部與太原接壤處坐落著山西大學城，2015年開始，已有太原理工大學等10所院校入駐，占地9900畝，入駐師生近20萬人。

2019年，為適應太原晉中同城化發展趨勢，服務山西大學城教職工子女接受教育，晉中引進了山西大學附屬中學，成立了山西大學附屬中學晉中學校。

張海榮解釋，經過20年改革，晉中已經達到了一種內在平衡，所以引進一股新的力量，希望能和現有的中學發生碰撞，刺激當地教育理念的更新。

不過，口子是慢慢打開的。山大附中晉中學校目前主要面向榆次區和大學城招生，同時，給了它75個面向其他10個縣（市、區）招生的指標。

“從結果來看，75個指標沒有用完，說明老百姓對本區縣的教育是滿意的。”張海榮說。

2021年，山大附中晉中學校分配給其他10個縣（區、市）的指標減少為50個，2022年會再減少25個，到2023年，將不再到榆次區以外的縣（區、市）招生。

在張海榮的規劃中，晉中既要通過取得的鲇魚效應，來激活區域教育改革活力，又要采取堅定有力的措施，保護好地方教育生態。

晉中教育界多位接受南方周末記者采訪的官員表示，對于山大附中晉中學校這股新的力量是否會影響當地均衡的教育生態，他們心存疑惑。