科學事業單位科研經費內部控制建設
——以A研究所為例

董蓮蓮 高靜文 蔣麗丹

科技創新是推動生產力發展的決定性力量，科技投入是決定國家科技發展的關鍵因素。自《國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006-2020年）》印發以來，我國研發經費總量連續4年位居世界第二位。隨著國家在科技領域的投入逐年加大，科研資金使用效率與科研誠信問題引起了社會越來越廣泛的關注。2016年中辦印發了《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》，使得推進簡政放權、放管結合、優化服務的力度日益加大。一時間，如何推進“放管服”，真正激發科研人員自主創新性，成為政府、科研機構工作的焦點。為確保國家各項政策紅利有效釋放，科學事業單位需要盡快完善科研經費內控機制。本文以案例分析方式，選取中國農業科學院A研究所作為研究對象，剖析科學事業單位科研資金管理現狀，提出科研經費內部控制優化建議。

一、案例概況

A研究所作為國家級非營利性科研機構，多年來一直從事農業環境領域的基礎應用研究，單位資金主要源于國家科研任務撥款，其中科研任務收入約占總收入55%，是研究所資金的重要組成部分。科研經費按照資金取得渠道與方式不同，主要由實行公開競爭方式取得科研項目經費（以下簡稱競爭性經費）與國家穩定支持的科研任務專項經費（以下簡稱穩定性經費）構成。2018年研究所穩定性經費占總科研收入約59.88%，競爭性經費占總科研收入約40.12%。

單位內部管理實行“統一領導，分級管理”運行機制，在單位領導負責制下設立管理部門、業務部門、支撐部門，黨政聯席會議作為研究所最高決策機構，負責“三重一大”事項審議。根據科研單位發展要求，單位還組建了學術委員會，主要負責研究所發展規劃及重大科學事項審議。在制度建設方面，按照內部控制規范要求，單位制定了“三重一大”工作規程、預算管理辦法、科研項目經費預算調整辦法、資金使用審批辦法、科研項目結轉結余資金管理辦法、財務助理實施細則、科研經費信息公開實施細則等多項科研經費管理制度。

為了加強單位內部管理，A研究所建立了財務管理信息系統、綜合辦公系統和科研管理系統，但各系統獨立運行尚未建立信息共享機制。其中財務管理信息系統主要用于預算管理、收入管理、支出網絡審批與核算、銀企直聯、科研經費信息公開等；科研管理系統主要用于科研政策制度公開，科研項目管理，科研成果登記等；綜合辦公系統主要用于研究所文件上傳下達、會議室等日常辦公資源管理等。

A研究所科研經費管理相關程序如下。

（一）立項階段

1.競爭性項目。項目負責人依據上級部門申報指南，編制項目（課題）申報及編制項目書，依據項目管理部門批復啟動立項管理。具體流程如圖1所示。

2.穩定性項目。項目負責人按照上級預算控制數，申報、編制預算，預算審核無誤后上報預算，依據上級部門下達部門預算批復進行管理。具體流程如圖2所示。

（二）執行階段

項目預算批復且資金到賬后，單位業務部門開立項目編號、入賬通知單，財務部門依據通知單設立核算號，科研人員根據取得的賬號與預算辦理入賬、資金使用等手續，項目負責人與管理部門依據批復對項目進行管理。具體流程如圖3所示。

（三）績效綜合評價階段

績效評價工作主要分為單位層面績效評價與項目績效評價。A研究所項目層面績效評價，其中穩定性經費以單位自評、上級抽評方式為主；競爭性經費績效綜合評價主要體現為科技項目驗收評價。單位層面績效評價工作，主要集中于科研人員年度業績考評。

二、科學事業單位科研經費內控現狀分析

自國家科技經費體制改革推行簡政放權、創新體制機制要求實施以來，包括A研究所在內的各類科學事業單位均通過開展制度優化、管理服務機制創新、信息系統建設工作在單位科研經費治理能力上取得了一定成效，但從管理效果與對A研究所科研人員調查問卷結果來看，單位科研經費管理中仍然存在經費預算編制不科學、預算調整頻繁、資金審批環節多、報銷手續繁瑣、經費投入產出比不高、結余資金管理不到位、管理部門間存在推諉、財務助理專業服務水平不高、經費使用人對單位科研經費管理辦法不熟悉、管理部門之間、管理部門與項目組之間存在信息溝通不暢等問題。

（一）制度缺乏頂層設計，治理效果有待加強

從A研究所制度建設三個階段不難看出，研究所管理制度一是主要依賴于國家、上級部門科研經費管理相關的規章制度，二是按照不同時期上級要求開展制度制定修訂工作。這種頭痛醫頭、腳疼醫腳方式建立的制度體系，缺少頂層設計，造成制度體系缺乏系統性規劃，部分制度存在交叉重復、空白、時效性不強等現象，不利于為科研經費治理營造健康的內部控制環境。

（二）缺乏有效協同管理機制，預算管理效率低下

預算編制是一項復雜性工作。預算編制科學性、合理性，直接關系到項目能否順利運行。現階段我國科學事業單位預算編制普遍存在單位內部預算資金分配額度不合理，與任務匹配度不高，預算偏離實際需求等問題。預算審核環節，主要由單位財務部門把關審核，受財務人員缺乏業務認知限制，難以對預算內容與測算金額合理性、任務匹配性、相關性進行把控，造成預算編報質量把控不到位,影響預算執行的情況。以對A研究所2018年科研經費預算調劑情況統計，2018年單位內部審核批準預算調劑業務352筆。大量的預算調整，削弱了預算的嚴肅性與科研經費專款專用的監管效果，資金使用中存在擠占挪用、虛列開支的隱患。同時由于預算調劑權下放，預算柔性管理，預算編制科學性、合理性在單位內部越來越不被重視，預算編制與預算執行調整形成了惡性循環，嚴重影響了預算執行效率。隨著國家對科研經費實施簡政放權政策，逐步加大了單位預算調劑權，為保障預算調整合理性與規范性，確保預算管理工作有序進行，科學事業單位建立健全預算管理機制勢在必行。

（三）關鍵控制環節薄弱，風險防控能力不高

1.內審機制缺位，審計監督機制難以得到充分發揮。以A研究所為例，該所組織架構建立了決策層、領導層、執行層，但由于受機構設置限制，對審計工作弱化，尚未設立獨立的審計部門，審計職能掛靠在黨委辦公室，內審工作未能有效開展，也未制定內審監察制度。從對A研究所科研人員訪談情況看，科研人員對資金管理政策也并不完全熟悉，科研經費使用管控主要依賴于科研人員自律性與財務人員把關，科研經費管理上呈現了審核監督全過程基本依賴于財務處的“瘸腿”現象。由于財務部門主要是以事中監督為主，這就使得單位出現了事前監督薄弱、事后監管缺位等問題，風險難以得到有效防控。

2.尚未建立有效的問責機制與科研誠信機制，科研經費監管效力弱化。以A研究所為例，經費管理僅建立了定性問責機制，單位內部科研誠信記錄、評級機制缺乏，科研人員在單位內部違規成本低，懲戒效果不明顯，難以在治理科研人員違規使用科研資金經費、科研成果項目間混用等問題中發揮警戒作用，科研經費監管流于形式。

3.業務活動與資金使用未建立聯動機制，支出相關性難以得到有效管控。以A研究所支出報銷為例，財務部門負責科研項目經費報銷審核等工作，但由于其并未參與課題業務活動，又缺少業務活動與資金使用聯動機制等有效的技術手段，財務部門對支出真實性、業務相關性只能依靠主觀判斷，造成難以對科研經費支出相關性、合理性進行全面把控，通常只能局限于合規性把控。

（四）績效評價體系不健全，投入產出比不高

科學事業單位普遍存在重團隊與人的評價、輕項目績效評價的現象，科研項目投入產出比關注度不高。以A研究所為例，現階段A研究所僅針對科研人員年度業績情況制定年度績效考核指標體系與考核流程，針對項目層面尚未對所有項目建立有效的自評機制。科研項目經費使用評價大多集中在項目結題階段，按照上級部門要求完成相關評價工作，單位對其關注度不高，上級部門項目評價結果在管理過程中也未能得到有效運用。由于單位僅僅針對每位科研人員進行個人年度績效考評，對單一項目關注度不高，內部項目績效管理缺失，科研成果出現在不同項目間混用現象，造成個人當年績效評分較高，但如與其承擔任務總量相比，人均投入產出卻不高的現象。同時由于各項科研任務間存在科研成果共用現象，造成科研經費投入往往超過科研任務需求，科研經費執行率不高，沉淀結余資金存量較大。

（五）信息溝通不暢，科研經費管控效率不高

一是管理部門間信息溝通不暢，影響科研經費管理效率。各管理部門職能分立，多從自身角度制定管理流程實施管理，在處理復雜、跨部門業務時出現畏難情緒，部門間相互推諉扯皮的現象嚴重。

二是科研人員與管理部門信息傳遞不暢，科研人員對科研經費規章制度不了解，經常為了辦理支出手續耗費大量精力與時間。

三是各部門信息系統獨立運行，不同信息系統之間數據未實現共享，信息“孤島”、碎片化現象嚴重。以A研究所為例，其科研、財務、辦公三個系統各自獨立運行，共性數據無法共享，造成很多數據在系統間需重復錄入，管理者與科研人員存在交叉重復的工作量，增加系統使用工作成本，影響工作效率。此外，由于各系統獨立運行，也造成管理信息傳遞不及時，影響管理效果。以A研究所結余資金管理為例，單位科研系統已做結題處理，但由于信息未能及時傳遞至財務部門，財務部門未及時對經費在系統中辦理結題手續，仍然按照在研項目管理，造成管理規則未能及時調整，影響后續資金有序管理。

三、科研經費內控機制建設舉措

為更好地落實科研項目經費管理“放管服”工作要求，為科研人員營造潛心于研的環境，推動全面績效管理實施，提高科研經費使用效率，防范科研經費使用風險，對此提出如下建議。

（一）加強治理機制建設，培植單位內控環境

一是完善單位組織架構，優化科研經費治理結構。科學事業單位應結合自身管理特點，建立科研經費管理委員會與監察審計辦公室等機構，加強對科研項目經費審核、重大資金支出審核，科研項目預算編制、調整審核，科研項目立項、實施、結題中項目經費管理與科研項目內部審計監督。

二是健全財務助理隊伍管理機制，抓好關鍵崗位隊伍能力建設。建立科研財務助理定期培訓交流機制；完善科研助理勞動人事考核、績效評價、職務晉升機制。

三是建立科研經費制度體系，保障業務流程有序運行。建立科學的制度體系是保障科研工作有效運轉、保障科研經費內部控制目標實現的基石。科學完整的科研管理制度體系，應當包含機構設置、科研管理、財務管理、成果轉化、人員和績效考評等各方面，規范科研管理工作，應當盡快完善單位決策制度、人事管理制度、科研經費管理制度，以及內部審計、誠信管理、項目績效評價等相關制度。

四是加強制度宣傳貫徹，提升全員內部控制意識。科學事業單位應當完善制度宣貫機制，綜合運用信息系統、印制宣傳冊、業務培訓與座談等方式，加強內部控制制度與單位業務管控流程宣傳培訓，提升管理者與科研人員內部控制意識，使參與科研活動的各類人員角色都能夠牢固樹立內部控制崗位責任意識，自覺遵守行為規范，執行內部控制制度，筑牢內部控制基礎。

（二）梳理業務流程，優化業務活動管控

一是優化預算編審機制，保障預算科學合理。預算編制是科研項目實施管理的源頭，科學合理的預算直接影響項目后續執行效果，科學事業單位應當盡快建立科研項目預算評審評估機制，從源頭保證預算編制的科學合理性。預算編制工作應當做到編制過程有指導，編報完成有審核，確保預算編制科學合理。

二是強化預算過程管理，推動項目規范實施。科學研究具有較強的探索性和不確定性，這就決定預算編制是一項復雜的工作，執行期間預算調整是必然存在的，為了保障預算調整科學合理，單位應當逐步采取規范預算調整時間，建立專業預算審核工作組等方式，規范預算調整行為和流程。

三是健全內審檢查機制，強化后續監管。科學事業單位應當建立內審檢查機制，項目實施階段對項目定期開展項目經費內審工作，加強對科研經費使用過程的合理合規性監管。

四是完善績效評價機制，提升經費管控效率。績效評價是科學管理的重要手段，是確保科研管理系統穩定運行、合理激勵的必要機制。為了保障科研經費使用效率，單位應當建立項目績效評價機制，涵蓋科研項目指標完成情況、成果產出情況、經費使用效率綜合績效評價指標體系，從而實現在項目預算編制階段有目標、預算執行階段有監控、預算完成階段有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用的科研項目全過程預算績效管理。

（三）構建業財一體化信息系統，提升內控管控效率

為更好地實現“放管服”要求，保證新政策下建立新制度的落地及實施，科學事業單位應建立項目申報與預算審核聯動，支出管理與合同管理、成果管理、資產管理、人事管理聯動，結題管理與資金管理聯動，完善業財融合信息化平臺，同時達到內部信息平臺信息共享和高效協調，簡化內控管理流程，避免業務重復處理，充分降低科研經費使用中的各項風險，實現項目經費管理全過程信息化。科研經費管理信息一體化方案圖如圖4所示。

（四）加大信息公開力度，充分應用公共監督手段

將信息公開作為強化科學事業單位科研項目管理的突破口，通過建立信息公開渠道，健全信息公開機制，應用信息化手段，進一步擴大信息公開范圍，充分發揮公共及大眾對項目管理的監督作用，倒逼單位、部門及相關人員科研管理責任落實，從而強化科研項目管理效果。

（五）建立監督評價機制，持續優化科研經費內部控制

內部控制建設工作是一項涉及單位各個層面復雜的系統工程，隨著控制環境、控制活動等變化，需要不斷調整與完善以保持其有效性。科學事業單位應當建立內部控制自評機制，與內部控制建立與實施共同構成有機循環，形成內部控制建設長效機制，以便于及時發現內部控制缺陷，不斷完善科學事業單位科研經費內部控制建設，持續加強科學事業單位內控機制防控效力。

四、結語

科研項目經費管理優化是落實國家“放管服”政策的重要舉措，也是提高科研經費管理使用效率、防范科研資金使用風險、強化科研經費管理意識、促進科研院所競爭力提升的有效方式。本文通過選取在科學事業單位中具有典型代表性的A研究所為案例，對目前科學事業單位科研經費內控現狀進行剖析，并提出建議與對策，以期為其他科研院所提升項目經費管理水平提供參考與借鑒。