完善法律體系保障鄉(xiāng)村振興

黃振勝

6月1日起，《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》正式施行。作為全面指導(dǎo)和促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的法律，我們?cè)撊绾呜瀼貙?shí)施，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興？

明確堅(jiān)持農(nóng)民主體地位

“‘三農(nóng)問題是關(guān)系國計(jì)民生的根本性問題。”重慶大學(xué)鄉(xiāng)村振興法治研究中心主任董正愛說，鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法是國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村振興政策的制度化、規(guī)范化和法治化的體現(xiàn)，是以法律規(guī)范固化改革成果和探索經(jīng)驗(yàn)持續(xù)實(shí)施的重要保障;是農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的法律總綱，注重頂層設(shè)計(jì)，將鄉(xiāng)村振興涉及的方方面面納入同一部法律;是圍繞“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”總要求形成的法律規(guī)范框架，統(tǒng)領(lǐng)鄉(xiāng)村振興的總方向。

“該法的頒布施行，首先是明確了在全面促進(jìn)鄉(xiāng)村振興中堅(jiān)持農(nóng)民的主體地位。”董正愛說，鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略目標(biāo)是農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富的全面實(shí)現(xiàn)，讓農(nóng)民在農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展中有獲得感、幸福感。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，其重中之重在于回應(yīng)中國城鄉(xiāng)分治的二元結(jié)構(gòu)，改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展中形成的城鄉(xiāng)間發(fā)展不均衡、分配不合理等歷史問題，單純依靠農(nóng)民主體地位的發(fā)揮是不足夠的，因此需要政府的職權(quán)發(fā)揮與政策扶持來推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。某種程度上說，該部法律對(duì)政府職權(quán)、職責(zé)的規(guī)范，也是堅(jiān)持農(nóng)民主體地位的應(yīng)有之義。

董正愛表示，鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法圍繞鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興、組織振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展形成了較為健全的體制機(jī)制和制度體系，對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人才支撐、生態(tài)保護(hù)以及城鄉(xiāng)融合、社會(huì)保障、扶持措施的規(guī)范，全面細(xì)致地為鄉(xiāng)村振興提供了法律依據(jù)、制度基礎(chǔ)和政策指引，從而推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

“當(dāng)然，寄望于靠一部促進(jìn)性法律來實(shí)現(xiàn)全面鄉(xiāng)村振興并不現(xiàn)實(shí)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的實(shí)現(xiàn)，需要該法與其他農(nóng)業(yè)農(nóng)村法律法規(guī)的有效銜接。”董正愛認(rèn)為，該部法律重在通過統(tǒng)籌、引領(lǐng)、協(xié)調(diào)、鼓勵(lì)等，引導(dǎo)和促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的制度措施建設(shè)。該法對(duì)于土地管理、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社等領(lǐng)域僅有總體性規(guī)定或特定條款涉及，具體問題的回應(yīng)仍依賴于土地管理法、農(nóng)業(yè)法、農(nóng)民專業(yè)合作社法等法律法規(guī)的落地實(shí)施。因此，該部法律與其他農(nóng)業(yè)農(nóng)村相關(guān)法律法規(guī)在一定程度上有一般法與特殊法的關(guān)系，同時(shí)也具有規(guī)范的交叉性和交互性關(guān)系。

需通過地方立法完善體系

“該部法律是一部綱領(lǐng)性、框架性、總體性、概括性的法律，其規(guī)定的內(nèi)容非常廣泛，對(duì)于很多問題僅提供了指引或制度框架，不具有實(shí)際執(zhí)行性。”董正愛建議，貫徹落實(shí)好鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法，還要結(jié)合重慶實(shí)踐，通過地方立法完善制度體系，對(duì)法律中指引性、鼓勵(lì)性、支持性措施予以地方化。

董正愛舉例說，該法規(guī)定“支持、促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，推動(dòng)建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系和經(jīng)營體系”，但如何融合發(fā)展，如何建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)“三產(chǎn)”體系并沒明確。再如，該法規(guī)定“鼓勵(lì)社會(huì)資本到鄉(xiāng)村發(fā)展與農(nóng)民利益聯(lián)結(jié)型項(xiàng)目，鼓勵(lì)城市居民到鄉(xiāng)村旅游、休閑度假、養(yǎng)生養(yǎng)老等，不得損害農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的合法權(quán)益”，但利益聯(lián)結(jié)型項(xiàng)目的支持措施、城市居民到鄉(xiāng)村養(yǎng)生養(yǎng)老的支持措施、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員合法權(quán)益保護(hù)的針對(duì)性路徑都沒明確。因此，該法的貫徹實(shí)施，需要與其他法律法規(guī)銜接，需要地方立法的具體落實(shí)，需要地方政府的具體執(zhí)行，將頂層設(shè)計(jì)與地方實(shí)踐緊密結(jié)合，方能更好促進(jìn)法律的實(shí)施。

董正愛表示，要加緊推動(dòng)《重慶市鄉(xiāng)村振興促進(jìn)條例》的制定出臺(tái)。要立足于我市市情，總結(jié)我市在鄉(xiāng)村振興、脫貧攻堅(jiān)中的有益經(jīng)驗(yàn)，規(guī)范和健全契合我市實(shí)際的制度措施、體制機(jī)制和政策體系，做好鄉(xiāng)村振興地方性法規(guī)的頂層設(shè)計(jì)。結(jié)合我市農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的特殊需求，將鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法中關(guān)涉土地、投入、城鄉(xiāng)融合等方面的重大改革要求具體化、地方化，以地方立法予以明確和細(xì)化，制定一部契合我市實(shí)踐發(fā)展需求的、具有可操作性的法規(guī)。

同時(shí)，還要及時(shí)修訂《重慶市實(shí)施〈農(nóng)民專業(yè)合作社法〉辦法》等關(guān)涉鄉(xiāng)村振興的農(nóng)業(yè)農(nóng)村相關(guān)法規(guī)，與鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法相適應(yīng)。農(nóng)民專業(yè)合作社法中關(guān)于“國家支持農(nóng)民專業(yè)合作社以多種方式與農(nóng)民建立緊密型利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，讓農(nóng)民共享全產(chǎn)業(yè)鏈增值收益”“支持發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社等多種經(jīng)營主體，健全農(nóng)業(yè)農(nóng)村社會(huì)化服務(wù)體系”“鼓勵(lì)農(nóng)民專業(yè)合作社創(chuàng)新推廣方式，開展農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣服務(wù)”等規(guī)定，均需要予以細(xì)化，可結(jié)合《重慶市實(shí)施〈農(nóng)民專業(yè)合作社法〉辦法》的修訂予以推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)。

多部法規(guī)正加緊制定修訂

“重慶市如何實(shí)施承包地‘三權(quán)分置制度？”“如何落實(shí)工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范制度？”5月24日，市人大常委會(huì)、市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委、市司法局與部分法學(xué)專家就《重慶市實(shí)施〈中華人民共和國農(nóng)村土地承包法〉辦法》的修訂工作開展論證。這是我市加快完善鄉(xiāng)村振興地方性法規(guī)的重要工作之一。

“《重慶市鄉(xiāng)村振興促進(jìn)條例》正在積極推進(jìn)制定中。目前，全市人大系統(tǒng)正上下聯(lián)動(dòng)開展農(nóng)業(yè)面源污染防治工作評(píng)議。不僅要加快涉農(nóng)領(lǐng)域的地方立法、修法工作，也要通過人大監(jiān)督之力，加快推進(jìn)鄉(xiāng)村振興相關(guān)工作有序進(jìn)行。”市人大農(nóng)業(yè)農(nóng)村委有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，市人大常委會(huì)將積極推動(dòng)我市鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興的有效銜接，促進(jìn)農(nóng)業(yè)高質(zhì)高效、鄉(xiāng)村宜居宜業(yè)、農(nóng)民富裕富足。

在立法工作方面，重點(diǎn)推進(jìn)《重慶市實(shí)施〈中華人民共和國農(nóng)村土地承包法〉辦法》的修訂，深入研究經(jīng)營權(quán)的規(guī)范流轉(zhuǎn)和融資擔(dān)保、承包地有償退出、土地?fù)p害賠償、防止土地拋荒、促進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營等確需地方立法細(xì)化補(bǔ)充的問題;積極推進(jìn)《重慶市鄉(xiāng)村振興促進(jìn)條例》制定工作，總結(jié)我市行之有效的經(jīng)驗(yàn)做法，并針對(duì)鄉(xiāng)村振興中的困難和問題提出對(duì)策性制度措施;積極推進(jìn)《重慶市農(nóng)村集體資產(chǎn)管理?xiàng)l例》《重慶市實(shí)施〈中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法〉辦法》的修訂工作，進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村集體資產(chǎn)的量化確權(quán)、作價(jià)入股、權(quán)益保障等問題。