加強重點領域立法 塑造法制完善新格局

阿計

解讀全國人大常委會近期公布的2021年年度立法工作計劃，最具特色的莫過于按“領域”所勾畫出來的的立法藍圖。其中，文化、生態、教育、衛生、國防等領域均有多個立法修法項目。

事實上，“領域立法”正是理解當下國家立法進程的關鍵詞。以“加強重點領域立法”為基調的立法導向，不僅是十八屆四中全會以來歷次高層決策所申明的立法戰略，也是最近年來高歌猛進的現實行動。

領域立法的興起，有著深刻的時代背景。2011年3月14日，第十一屆全國人民代表大會第四次會議批準的全國人大常委會工作報告宣布：以憲法為統帥，以憲法相關法、民法商法等多個法律部門的法律為主干，由法律、行政法規、地方性法規等多個層次的法律規范構成的中國特色社會主義法律體系已經形成。自此，以“完善”為目標的立法新時代隨即開啟。諸如進一步從有法可依轉向有良法可依、從粗放立法轉向精細立法等，都成為全新的立法課題。而實現這些訴求的一大關鍵，就在于如何洞察法律體系的內在肌理，以更為科學合理的立法思維，謀劃更能契合現實需求的立法圖譜。

追溯起來，1998年劃定的憲法及憲法相關法、刑法、民商法、行政法、經濟法、社會法、訴訟與非訴訟程序法七大法律部門，對于法律體系的宏觀架構具有決定性的影響，在很大程度上主導了立法項目的設計。本世紀初，相關法律部門大批支架性法律的加速出臺，曾經孱弱的社會法全面崛起，即為明證。可以說，以法律部門為基準的分類思想，更多側重的是具體法律的構建，追求的是法律體系所必需的立法覆蓋面。

然而，日趨復雜的現實問題，往往牽扯到多個調整對象和規范手段，一味固守法律部門的疆域，并不足以提供高效、系統的法制解決方案。相較之下，以領域為維度的立法視野，則是以問題意識為立法起點，致力于全方位、多元性、一體化的法制構造。就此而言，突破法律部門的格局框架，引入更具開放、融合、協同氣質的領域立法模式，正是當下立法建設的必然選擇。

領域立法，乃是補齊法制短板的“快捷鍵”。完善法律體系的一大指標是填補尚存的法律盲區和強化失衡的法制弱項，而聚焦“領域”的立法模式，恰恰能夠統籌全局、集中資源，進而提速立法進程。以文化領域立法為例，曾多年徘徊于僅有3部法律的困窘，直到2015年，文化立法被納入重點領域之列，才展開了起飛的翅膀。其后，以只爭朝夕之勢出臺的電影產業促進法、公共文化服務保障法、公共圖書館法等，迅速改寫了文化立法積弱不振的舊貌。

領域立法，也是推進立法更新的“發動機”。時代變遷與法律保守之間的天然對抗，意味著立法面臨滯后乏力的常態壓力，而領域立法思維所蘊含的整體性和前瞻性，正是立法工作轉型升級的最大動力。其中的典范當數環資領域的立法演變，2015年全國人大常委會調整后的立法規劃，環保與生態立法項目的比重超過18%，創下歷史新高，由此也撬動了史上最大規模的環資法律更新換代工程。以環境保護法的全面修訂為起點，圍繞大氣、海洋、水體、土壤等主要環境要素所密集推進的立法修法行動，鑄就了“史上最嚴”的環保法制鏈條。另一方面，深海海底區域資源勘探開發法、長江保護法等新法創制，以及已提上立法議程的濕地保護法、南極活動與環境保護法等，又標志著環資立法正在向更為專業化、細分化、個性化的層面挺進，最終將促成環資立法廣度和深度的質變。

領域立法，還是引領改革事業的“方向盤”。深化改革與依法治國的雙重時代語境，決定了“重大改革于法有據”的政治邏輯。而諸多改革由個別試水轉向全面鋪開的現實趨勢，以及制度要素相互依存、利益糾葛日趨復雜的改革生態，又決定了基于“領域”的立法布局，更有利于通盤提煉改革焦點、有序落實改革方案。自2016年以來，多部單行稅法沿著既定的路線圖和時間表接踵而至，正是稅收領域踐行“稅收法定”改革精神的生動寫照。同樣，最近兩年國防領域掀起的立法大潮，其要旨亦在于確認、護衛國防和軍隊改革的航向。

領域立法，更是改善公共治理的“集結令”。置身于轉型期的當下中國，諸多社會問題、民生困局的背后，往往潛藏著交叉、動態的矛盾沖突，決非個別法律就能予以破解，這就需要以“領域”為切入口，凝聚法制合力，回應社會訴求。2020年4月，全國人大常委會首次就專門領域打造的“強化公共衛生法治保障立法修法工作計劃”，所設定的立法修法項目涵蓋治理方向之廣、跨越法律部門之多，堪稱史無前例。如此系統性、結構性的法制改造工程，并不僅僅志在滿足抗擊新冠肺炎疫情的應急需求，更展示了重塑公共衛生法制、建構長效治理機制的雄心和韜略。

方興未艾的領域立法，已經為法治建設開辟了一條全新的路徑。未來，不斷走向成熟的領域立法，將為立法體系的完善、立法模式的拓展、立法理念的轉型等，貢獻更多的成果、經驗和啟示。