盤活農民手中的“資產”

黃振勝

“重慶市如何實施承包地‘三權分置制度？”“如何解決棄耕拋荒問題，保證糧食生產？”5月24日，重慶市人大、重慶市農業農村委、重慶市司法局與部分法學專家就《重慶市實施〈中華人民共和國農村土地承包法〉辦法》（以下簡稱實施辦法）的修訂工作開展論證。根據重慶市人大常委會立法工作安排，今年7月修改后的實施辦法草案將提請市人大常委會審議。

土地問題與民生福祉息息相關，與農業發展和農村穩定緊密相連。此次修法的目的何在？主要解決哪些問題？

修法適應改革需要

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央對穩定和完善農村基本經營制度，深化農村集體土地制度改革作出一系列重要指示。“修法既是貫徹落實黨中央決策部署、落實上位法要求的需要，也是重慶農業發展實踐的需要?！敝貞c市農業農村委政策改革處有關負責人說。

2018年12月29日全國人大常委會審議通過了《關于修改〈中華人民共和國農村土地承包法〉的決定》，修改內容涉及“三權分置”、農村土地承包關系長久不變等。2019年8月26日全國人大常委會審議通過了《關于修改〈中華人民共和國土地管理法〉的決定》，修改內容涉及耕地保護等方面。2020年5月28日全國人大常委會審議通過《中華人民共和國民法典》，專章規定了土地承包經營權，并明確農村集體經濟組織為特別法人。

在中國農業農村法治研究會副會長、西南政法大學經濟法學院教授張志遼看來，重慶市現行相關實施辦法已無法適應當前全市農村土地承包工作的要求?！皩嵺`中，承包地‘三權分置制度運行、防范非糧化和非農化、發展適度規模經營等相關問題，亟需通過修訂實施辦法予以解決?！?/p>

棄耕拋荒問題待解決

6月1日實施的鄉村振興促進法對土地數量保護有明確規定，將嚴格保護農村耕地。

自去年來，重慶市人大、市農業農村委與西南政法大學部分法學專家組成調研組，深入全市農村地區，針對土地承包經營等進行調研。調研組了解到，受農業比較效益偏低、耕種條件差、農民外出務工等因素影響，重慶部分地方出現不同程度的耕地閑置現象，導致土地資源浪費、耕地質量下降，給糧食安全和重要農產品供給帶來一定影響。

調研組還發現，雖然重慶市各區縣相繼通過連通田塊、對陡坡進行緩坡化改造、對不規則田塊進行條狀田塊改造等開展宜機化整治，但受客觀因素影響，土地零碎在不少地區依然是制約中大型農機下地的難題。這也讓土地承包經營權流轉受阻，未能真正發揮土地適度規模經營的作用。

“我市是勞務輸出大市，留在家中人口不多，這也使得農村集體經濟組織表決成為當前土地承包面臨的突出問題。”張志遼說，現行農村土地承包法規定相關決策需要經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意?！艾F在由于多數成員進城務工，達到法定表決條件很困難。”

在調研中，不少地方還存在土地經營權人履行義務不當的現象。對此，張志遼建議，加大對土地經營權人履行義務的法律約束。為保護土地承包經營權人的合法權益，防范土地經營權流轉的風險，在保護土地經營權人合法權益的同時，也要通過政府建立相應的管控制度，強化對土地經營權人履行義務的法律約束。

用法治力量守好“飯碗”田

民以食為天，糧以地為本。耕地是保障國家糧食安全、社會穩定和經濟發展的“生命線”。今年3月，重慶市農業農村委印發《統籌利用撂荒地促進農業生產發展實施方案》，要求做好撂荒地盤活利用工作，確保糧食生產面積穩定。

該方案提出，對10畝以上集中連片撂荒地要落實鄉鎮長包片責任制，引導復耕復種;對1年以上撂荒地由鄉鎮人民政府向農戶發放復耕提醒書，對長期撂荒的停止發放補貼，待復耕復種后重新納入補貼范圍。“當前，市人大、市農業農村委、市司法局正廣泛征集各方意見建議，結合重慶市實際進一步完善相應法規。”重慶市農業農村委政策改革處有關負責人介紹，為促進撂荒土地統籌利用，實施辦法擬對棄耕拋荒等行為作出規定，用法治力量守護好“飯碗”田。

土地是千百年來農民賴以生存的命根子，是農村農業改革的重中之重。事實上，重慶市在圍繞土地經營權流轉的改革上，早就依法、有序地進行了探索，通過“確權確股不確地”，有效實現“三權分置”。如榮昌區清升鎮漫水橋村村委會在尊重農民意愿的基礎上，對176畝土地進行了“確權確股不確地”的改革，將原有的小塊地整治成更便于耕作的大塊地，明確農民承包權不變的同時，把土地的經營權轉化為股權，讓農民有了分紅收益，實現了共贏。有關負責人介紹，此次修法，也將探索通過立法的形式，對“確權確股不確地”作出相應規定，為規?；洜I提供空間。

“保護群眾的不動產是保障物權的重要內容，土地登記的職責也將進一步明確?！睋榻B，此次修法將在土地承包法相關規定基礎上，結合重慶市不動產登記工作實踐，將土地承包經營權、土地經營權登記職責落實到區縣（自治縣）不動產登記機構。此外，針對集體經濟組織對土地承包相關事項表決時“人數不夠，開不起會”的難題，也將做出相應規定，提倡用信息化手段改進集體經濟組織會議表決方式，方便群眾更多參與集體經濟組織事務，有效行使決策權。