從打造國企改革“江西樣板”視角 談地方國企深化改革

方略

【摘要】我國經濟高質量發展的重要依托是高質量的國有經濟， 而國企的持續改革與優化， 是促進國有經濟高質量發展的必然途徑。 基于打造國企改革“江西樣板”的實踐， 梳理分析地方國企改革取得的成就、存在的現實障礙以及優化對策， 并探討地方國企深化改革攻堅應重點關注的問題， 包括國企規模擴張、去杠桿與盈利質量之間的協調， 國企深度混改與國有資產、非國有產權保護之間的協調， 國資監管體制改革與風險防范之間的協調， 分層分類漸進式推進與改革實效的協調等問題以及國企深化改革過程中的其他公司治理問題， 以期通過對地方國企改革具體實踐的剖析， 為地方國企深化改革攻堅提供經驗借鑒與啟示。

【關鍵詞】地方國企;改革攻堅;重要關注;江西樣板;國資監管

【中圖分類號】 F275? ? ?【文獻標識碼】A? ? ? 【文章編號】1004-0994（2021）11-0133-5

一、引言

我國經濟高質量發展的重要依托是高質量的國有經濟， 而國企的持續改革與優化， 是促進國有經濟高質量發展的必然途徑。 自20世紀80年代初， 我國國企開啟了持續改革之旅， 近年來更是不斷積極推進混合所有制改革（簡稱“混改”）， 國資監管的思路也逐漸由過去的“管人、管事、管資產”轉向更為科學合理的“以管資本為主”[1] 。 我國國企改革當前已進入攻堅期， “十四五”開局的2021年， 更是國企改革三年行動的攻堅之年。 如何推動我國國企改革攻堅特別是地方國企改革取得決定性成效， 是國務院國資委特別是各地方國資委當前面臨的重要課題。

相比較而言， 央企數量較少但規模較大， 地方國企則面廣量大， 國企的進一步深化改革對于地方國企和央企而言都是一項重要使命。 由于央企和主管央企的國務院國資委的巨大影響力， 全國性學術期刊上的論文以及全國性財經媒體的新聞報道更多談論的是央企及其改革問題， 而專門分析與討論地方國企及其改革問題的文獻則相對較少。 基于此， 本文在簡要回顧我國國企改革制度背景與基本歷程的基礎上， 立足于打造國企改革“江西樣板”的實踐， 探討地方國企改革攻堅的重點關注問題。

二、我國國企改革的制度背景與基本歷程

改革開放以來， 我國國企改革主要經歷了“放權讓利”階段（1978 ～ 1992年）、“制度創新與結構調整”階段（1993 ～ 2002年）、“國資監管體制”階段（2003 ～ 2012年）、“分類改革”階段（2013年至今）等四個階段[2] 。 每一階段的國企改革進程均各具特色、各有成就， 不斷推動著我國國企經濟體制的持續完善。

1. “放權讓利”階段。 該階段主要以探索“兩權分離”為主， 國企改革的基本方向是“政企分開”， 使企業成為真正的微觀經濟主體， 承擔更大的經濟責任。 先后推行的國企改革措施主要包括放權讓利、經濟責任制、利改稅、承包制等。 該階段的國企改革盡管取得了一定的成績， 使得國企運營更加市場化， 但未能協調好國企經營者短期激勵和長期利益之間的關系， 使得國企發展出現后勁不足的現象， 從而只有依賴實質性的制度革新才能促進國企的進一步發展。

2. “制度創新與結構調整”階段。 該階段針對國企經營困難、業績不佳等問題， 重點探索建立和完善現代化企業制度和國企產權制度， 并不斷對國企實施戰略性調整或改組， 使國企成為適應社會主義市場經濟體制的微觀經濟主體， 讓市場在資源配置過程中切實發揮基礎性作用， 從而發揮國有經濟在國民經濟中的主導作用。

3. “國資監管體制”階段。 該階段國企改革的重點內容和核心是國資監管體制的改革[2] ， 國資委的成立為國有資產管理相關制度體系的建立與完善、國企戰略性重組的實施、“管人、管事、管資產”的國資監管體制改革的實行等國企改革工作的開展提供了有效的監管與指導， 大力促進了我國國企規模的擴張與業績的提升。

4. “分類改革”階段。 該階段是國企新一輪的深化改革， 要求準確界定不同國企功能， 通過將國企區分為公益類、商業一類和商業二類， 大大緩解了過去國企改革中面臨的企業市場功能與社會功能平衡的困難， 方便分類施策、精準改革。 該階段在微觀國企層面積極推進混改， 國資監管體制由“管人、管事、管資產”轉向“以管資本為主”。

三、地方國企深化改革實踐： 打造國企改革“江西樣板”視角

總體而言， 在國務院國資委的指導下， 不僅央企改革取得了良好的成效， 而且各地方國企改革也不斷實現新突破， 助力地方國有資本布局更加合理化， 國資監督體制更加優化， 從而推動國企經濟效益得到較大幅度提升， 并顯著提高了國有企業的創新力與競爭力， 然而， 在推動地方國企縱向深化改革的進程中仍然存在一定的現實障礙。 下面將結合江西省打造國企改革“江西樣板”實踐對地方國企改革情況進行剖析。

1. 地方國企深化改革取得的成就。

（1）抓住國企改革著力點， 打造國企改革樣板。 江西省省委和省政府高度重視地方國企深化改革， 自2016年提出打造國企改革“江西樣板”戰略以來， 陸續出臺了諸多促進國企深化改革的制度、方針與指導意見， 牢牢抓住國企“混改”這一著力點， 實施“雙百行動”綜合改革， 推出《江西省百戶國企混改攻堅行動方案》， 開展“百戶國企混改攻堅行動”重點工作， 打造出一批具有混改經驗且具有廣泛示范效應與推廣可行性的典型企業， 并通過經驗總結、媒體廣泛報道與宣傳， 將國企混改的優秀經驗形成切實可行的做法， 為其他國企的深化改革實踐提供經驗指導和困境指引。 2020年， 江西省開啟打造國企改革“江西樣板”的新征程， 在《國企改革三年行動方案（2020-2022年）》的指引下， 于全國范圍內率先推出三年行動實施方案。 2021年， 江西省進一步梳理總結國企改革經驗， 創辦江西省國資系統國企改革經驗專刊， 通過打造國企改革“江西樣板”的典型經驗來推動全省國企改革以實現新的突破， 優化國有資本資源配置， 從而提高國企的創新力與競爭力。

（2）大幅擴張國企規模， 提升國企經營業績。 自2016年提出打造國企改革“江西樣板”以來， 江西省國企的規模和營業收入均得到了較大幅度的提升， 如表1所示。

首先， 從資產總額視角來看， 從2017年開始實質性開展地方國企改革起， 江西省國企資產規模持續保持20%左右的年增長率， 截至2020年底， 江西省國有資產總額在全國排名第17位， 資產總規模為43369.6億元， 相較于2016年初的16921.3億元累計增長1.56倍; 江西省省屬國企的資產總額也保持了10%左右的增長率。 其次， 從營業收入視角來看， 自2017年開始， 江西省國企以及省屬國企的營業收入均保持了較大幅度的增長， 特別是在剛啟動打造國企“江西樣板”第一征程的第一年（2017年）和打造國企“江西樣板”新征程的第一年（2020年）， 在這兩年， 江西省國企的營業收入增長率分別為15.7%和17.44%， 江西省省屬國企的營業收入增長率分別為20.34%和21.65%。 2020年， 江西省國企營業收入全國排名第11位， 國企經濟效益的穩步提升體現了地方國企改革的良好成效。

（3）持續去杠桿， 優化國企資本結構。 2015年我國中央政治經濟工作會議提出去杠桿政策， 陸續發布了系列關于去杠桿的指導性文件， 要求企業尤其是國企去杠桿， 去除過度負債， 優化資本結構。 相較于央企， 去杠桿政策在地方國企中的實施效果不夠顯著[3] ， 因而加快地方國企去杠桿進程是深化下一步結構性去杠桿工作的重要方面。 江西省國企采取了諸多舉措不斷優化資本結構， 持續推進去杠桿進程， 截至2020年底， 江西省國企杠桿水平為60.88%， 較2017年底的63.43%下降了2.55%， 累計去杠桿程度為4.02%。 可見， 江西省國企對照國家對央企的要求去杠桿， 甚至達成了國務院對我國央企提出的三年內即截至2020年底平均杠桿率下降2個百分點的要求。 同時， 江西省省屬國企杠桿水平也持續下降， 2020年底較2017年底下降了1.24%， 累計去杠桿程度為1.7%。

（4）優化國有經濟結構， 完善國資監管體制。 江西省通過對省內國有骨干企業實施跨地區、跨行業、跨所有制的兼并重組， 實現了國有經濟結構的優化， 形成了以銅、鋼鐵、鎢等為主體， 集采、選、冶、加為一體的完整產業鏈。 例如， 江銅集團的石墨—銅（鋁）復合材料、新鋼集團的高品質稀土鋼研發與產業化、江鎢集團的鎳鈷/鎢/銻戰略金屬冶金固廢清潔提取與無害化技術等均獲國家科技部立項， 體現了地方國企的強勁競爭力與獨有特色。 同時， 江西省已形成較為完整的國資監管體制和統一的產權交易市場， 使得國資監管更為公開透明。 同時， 江西省不斷探索和改革地方國企中長期激勵和分配制度， 形成了以年薪、特別貢獻獎、任期激勵、中長期激勵為基礎的薪酬體系。

2. 地方國企深化改革的現實障礙。

（1）國企盈利能力未能得到相應提升。 通過采取一系列的地方國企深化改革措施， 江西省國企規模、營業收入均得到了大幅度提升， 去杠桿也取得良好成效。 然而， 隨著江西省國企資產規模擴張幅度增大， 利潤總額雖得到提升但并未與資產規模的擴張幅度相匹配， 從而導致2019和2020年江西省國企總資產回報率分別下降為1.04%和0.76%， 省屬國企總資產回報率分別下降為1.77%和1.35%。 因此， 如何在國企資產規模大幅度擴張的基礎上， 又能夠維持穩定的資產回報率， 是地方國企進一步深化改革需要解決的一個重要問題。

（2）地方國企混改過程中存在國有資產流失和非國有產權保護問題。 在“宜混則混、宜控則控、宜參則參”原則的指導下， 江西省先后完成混改的諸多企業包括中國瑞林、江中集團、省建工集團、鹽業集團等， 但與央企和各地方國企的混改實踐相似， 同樣面臨著一些亟待解決的問題。 一是國有資產流失問題。 在國企混改實踐過程中， 出現了部分國有資產流失問題， 而國有資產的保值增值目標是國企的基本目標之一， 因而受到了高度重視和廣泛關注。 導致國有資產流失的主要原因在于資產評估機制不完善， 這也是地方國企改革中的一個主要問題。 二是非國有產權保護問題。 在上一輪國企混改中， 民營資本參股國企后， 市場機制在混改企業中未能充分發揮作用， 導致部分民營投資者話語權不夠， 民營資本產權保護的制度保障和法律保障仍有不足， 從而打擊了民營資本參與的積極性。

（3）市場體系不夠完善， 仍存在政府干預過多、監管不到位、政企或政資不分等問題。 江西省在上一輪國企混改中各方面均獲得了長足的進步， 在本輪深化國企改革中也取得了不少成就。 但是市場體系仍有待完善， 國企并未完全成為真正的市場主體， 監管部門對企業日常經營活動的干預依然存在， 對國企的監管分工不夠明確、監管不到位的問題仍需解決。 同時， 大多數國企從地方政府束縛中解脫出來， 獲得了自主經營權， 但面對新一輪國企深化改革， 國企政企不分、政資不分的問題仍然需進一步解決。 而這些問題的存在， 勢必會影響地方國企的運營效率、管理體制的優化、業績目標的實現等。 地方政府應當把握好監管與干預之間的平衡度。

（4）銀行投融資平臺模式難以持續， 國企創新不足。 由于國企的預算軟約束與政策性負擔的存在， 銀行成為我國國企債務融資的主要渠道。 而我國政府去杠桿政策則要求企業特別是國企去除過度負債， 加上近年來頒布的一系列新融資政策與資管新規等， 使得國企不能再過度依賴于原有的銀行渠道來獲取投資運營所需資金。 江西省國企創新不足的局面， 導致國企發展性功能不足， 難以在離開銀行債務融資渠道后仍維持持續增長力。 而資金的不足又往往會進一步導致企業研發投入不足， 最終導致企業創新不足的惡性循環。 盡管江西省國企的創新發展已經取得了較好成績， 也逐漸建立了企業研發投入的剛性增長約束機制以及創新平臺， 并從國有資本經營收益中安排了創新專項資金， 然而江西省國企創新不足的問題仍然較為突出， 制約了國企改革的深度推動。

3. 促進地方國企深化改革的優化對策。

（1）提高國企經營效率， 提升資產回報率。 提升國企盈利能力一直是國企治理問題中的一個重要話題， 也是國企資產保值增值的重要手段， 更是國企后勁發展能力和創新能力提升的基本保障。 盡管做大國企很重要， 但做強國企更為關鍵。 地方政府、國資委應當多措并舉， 引導和監督國企提高運營效率和投資效率， 保障國有資產回報率， 甚至可以分類管理或分風險等級約束國企投資方向， 促進國企優化資源配置， 并從融資源頭把握好融資結構、債務期限結構等， 促進企業在擴大規模、去杠桿（或資本結構優化）的同時， 實現資產回報率的提升。

（2）繼續分類推進國企改革， 引入戰略投資者推進深度混改。 江西省政府應當秉承《國企改革三年行動方案（2020-2022年）》的基本精神， 繼續積極穩妥地推進國企混改工作的開展， 尤其需要注意的是， 國企混改是“雙向”的， 包括“混合資本”“混合管理規則”。 重點抓好具有典型示范作用和良好推廣效應的國企混改試點（如江銅集團、省鹽業集團、江西國際公司等）， 梳理并總結切實可推廣的經驗， 從而更深入、更廣泛地推動省屬國企混改工作， 對于混改已經取得較好成績的部分公司， 更應當引入市場化的戰略投資者實施深度混改， 并讓其成為積極股東參與公司治理， 以共同提高混改后國有資本的運營績效。 同時， 地方政府需要制定出臺混改和員工持股操作指引， 規范操作程序、路徑和方法， 加快具備條件的商業類國企從整體上市轉變成核心業務資產上市， 積極推動企業股改轉變成上市輔導， 打造一批既優又強的上市公司， 進一步提高國有資本證券化水平， 推動國企混改市場化機制的建立和完善， 從而能夠更好地推進國企實施深度混改。

（3）完善國資監管體制， 賦予國企市場主體地位。 國企改革的關鍵在于市場化主體地位的賦予， 唯有提高國企市場化程度， 才能更好地解決政企、政資不分以及政府干預過多、監管不到位等一系列問題， 因此， 完善國資監管體制要始終牢記市場化這一重要抓手。 從監管層面來看， 江西省政府和監管機構應當梳理可以下放審批權或備案權的事項， 從而給予國企更高的自主經營權與決策權。 例如， 積極推行職業經理人制度， 建立靈活高效的市場化經營機制和治理機制， 將國企打造成真正獨立的市場主體。 從地方國企自身來看， 應該在當前國資監管體制允許范圍內， 積極創新、充分參與市場競爭， 對于非關系國計民生的業務， 要在追求收益最大化目標的基礎上勇于承擔市場化風險， 同時積極反饋與溝通管理實踐中存在的問題、需要獲得的政策支持， 進一步促進國資監管體制改革的深化和科學化。

（4）以增效升級為重點， 實施創新驅動戰略。 實施創新驅動戰略是推動經濟高質量發展的根本措施， 江西省國企的下一步深化改革應當在原有改革成就的基礎上， 以增效升級為重點， 以創新驅動戰略為指導， 改善當前創新不足的局面。 首先， 從頂層設計上優化創新驅動戰略目標。 要明確創新驅動戰略的基本內涵、總體目標與細化目標、基本原則與要素、目標實現對應責任人與時限等， 為國企增效升級保駕護航， 避免走彎路、走偏路。 其次， 從監管層面上貫徹創新驅動戰略。 地方政府與國資委應當進一步優化國企資源配置， 聯合“走出去”戰略重組整合、創新發展一批國企， 避免“僵而不退”國企占用有限資源， 加強地方國有經濟的整體功能， 提高地方國有經濟的效率， 推動當地特色產業鏈的升級再造， 著力打造龍頭產業， 提升產業鏈價值。 最后， 從國企運營管理細節上踐行創新驅動戰略。 地方國企不僅要從董事會層面踐行創新驅動戰略， 更要從公司治理的諸多細節中踐行創新驅動。 例如： 可以大力壓縮一些非生產性的支出; 可以進一步加強存貨和應收賬款清理， 改善并避免存貨和應收賬款“雙高”現象的發生。

四、地方國企深化改革攻堅的重點關注問題

盡管全國各地國企深化改革均取得了良好成效， 但也應當清楚地認識到當前阻礙地方國企進一步深化改革的主要問題， 并重點關注和盡可能解決這些問題， 從而促進地方國企順利突破改革攻堅期。

1. 國企規模擴張、去杠桿與盈利質量之間的協調問題。 做大國企是為了做強國企， 去杠桿是為了優化資本結構從而提升國有企業價值， 應當牢記規模擴張與去杠桿的終極目標。 因此， 地方國企在追求規模擴張、去杠桿優化資本結構的過程中， 應當高度重視盈利質量的提升， 甚至可以構建以財務硬約束為核心的國有資本委托代理體制[2] ， 從而切實保障國有資本的增值問題。 地方國企可以充分發揮主業的優勢， 以提升企業發展質量與效益， 增強國有資本的盈利能力和市場競爭力。 通過降本增效， 切實促進國企全要素生產率的提升， 并促進國企在新一輪深化改革中實現高質量發展。

2. 國企深度混改與國有資產、非國有產權保護之間的協調問題。 推動國企深化改革攻堅的抓手是深度推進國企混改， 而這種改革是雙向的， 可以是國企特別是國有股權比例高的國企切實引入非公有資本以實現混改， 也可以是國有資本入駐非國企， 實現混改投資主體的多元化。 但在深度推進國企混合所有制深度改革的過程中， 不僅僅要實現“資本”的混改， 更要實現“機制”的混改， 通過有效的混改機制來保障“資本”混改后對國有資產和非國有產權的保護， 從而有效激發混合所有制經濟的活力和創新力。 此外， 可以通過充分發揮混改企業黨委（黨組）的領導作用來完善公司治理機制， 從而提高國企特別是地方國企在出售國有資產或股權時的并購溢價， 較好地抑制國有資產的流失[4] 。

3. 國資監管體制改革與風險防范之間的協調問題。 完善的國資監管體制是國企改革發展的重要保障和有力支撐， 應當以國資監管體制深化改革作為國企深化改革的關鍵抓手， 引領國企特別是地方國企混改， 提高股權多元化程度， 確實賦予企業市場主體地位。 傳統的國資監管體制存在政資不分、政企不分、國有資本流動性不足且公益性不強、人力資本重視度不夠等問題， 不能很好地適應現有混合所有制企業運營機制優化的要求[2] 。 當前， 我國推出的“三位一體”國資監管體制能較好地解決以上傳統體制存在的問題， 但如何將該監管體制的思想有效地植入地方國企改革實踐中， 需進一步探討切實可行的實現路徑。 與此同時， 市場化體制的實施也會帶來一定的風險（如財務金融創新工具的使用）， 因而需要重點關注新的國資監管體制下的市場風險防范問題， 避免過度使用金融創新工具， 減少表外負債、明股實債問題[3] ， 降低企業財務風險， 防范國家系統性金融風險。

4. 分層分類漸進式推進與改革實效的協調問題。 當前我國對于國企深化改革已達成共識， 即進行分層分類漸進式推進。 但對于分層分類漸進式推進更多的只是原則性指導， 沒有也無法提出十分具體的操作層面的細則， 都是不斷通過統籌謀劃， 讓深化國企改革試點先行， 然后再在試點的經驗總結上， 謹慎探索下一步國企改革措施。 但是， 央企、省級國企和地市國企的特征及公司治理環境與問題不盡相同， 各地方國企特色主業、產業化程度也存在較大差異， 分層分類推進國企改革會是一個時間較長， 不斷復盤、糾偏的探索過程， 勢必會對國企改革實效產生一定的影響。 因此， 在分層分類漸進式推進的指導思想下， 應當呼吁各地方國企形成“改革樣板”并披露優秀國企改革的經驗總結， 為所在省份的國企改革提供引領示范作用， 也為其他省份的地方國企改革提供經驗借鑒。 同時， 省政府、國資委應當基于這些典型經驗再提供更為詳細的操作層面的指導細則， 并充分發揮各省高校智庫的作用， 提高地方國企改革的實效。

5. 國企深化改革過程中其他公司治理問題。 在深化國企改革的過程中仍有許多公司治理的細節問題需要通過改革去解決和完善， 現實與理想的差距仍有待縮小。 例如， 盡管已經提出了“建立比較完善的現代企業制度”這一目標要求， 而當前經營者管理制度仍不能適應現代企業制度的要求; “股權多元化”“法人整體上市”改革已經開始實施， 但是進一步深化改革和廣泛推廣仍有較多現實障礙; 國企特別是地方國企的內部控制制度雖已建立， 但內部控制效力仍需進一步加強; 國企混改已經取得了較好業績， 混合資本已經做得相對較好， 而國企與非國企管理規則如何混合共存、共同促進仍需進一步深入研究。 這些問題都會嚴重制約地方國企的深化改革， 必須引起高度重視并通過強有力的改革措施加以解決。

【 主 要 參 考 文 獻 】

[1] 辛宇.國有資本投資、運營公司與國有經濟的高質量發展——基于國企系族的視角[ J].財會月刊，2019（11）：3 ～ 8.

[2] 項安波.重啟新一輪實質性、有力度的國企改革——紀念國企改革40年[ J].管理世界，2018（10）：95 ～ 104.

[3] 許曉芳，周茜，陸正飛.過度負債企業去杠桿：程度、持續性及政策效應——來自中國上市公司的證據[ J].經濟研究，2020（8）：89 ～ 104.

[4] 陳仕華，盧昌崇.國有企業黨組織的治理參與能夠有效抑制并購中的“國有資產流失”嗎？[ J].管理世界，2014（5）：106 ～ 120.