個人養老金制度箭在弦上

周小鈴

2021年2月26日，人社部副部長游鈞在國務院舉行的新聞發布會上說，要形成多層次的養老保險體系，目前第三個層次還是短板，但已形成了初步的構建思路，“總的考慮是以賬戶制為基礎、個人自愿參加、國家財政從稅收上給予支持、資金市場化投資運營的個人養老金制度”。

早在1991年，國務院就提出要建立養老保障體系的“三個支柱”。游鈞介紹，作為第一支柱的基本養老保險，目前制度健全，職工養老保險加上城鄉居民養老保險，已覆蓋近十億人;作為第二支柱的企業年金、職業年金制度初步建立，已覆蓋5800多萬人;作為第三支柱的個人養老金制度還沒有出臺。

養老金的“三個支柱”可以理解為，第一支柱是公共養老金，由國家強制設立的;第二支柱是雇主設立的;第三支柱則是個人或家庭購買的。

實際上，個人養老金制度的試點曾于2018年在上海市、福建省和蘇州工業區三地開展，通過稅收優惠，鼓勵個人購買商業養老保險產品。

此次人社部提到，新制度要在試點的基礎上形成。區別在于，稅收優惠的對象并非某項具體產品，而是個人養老金賬戶。個人養老金賬戶內的資金都可享受到稅優政策，消費者可以選擇購買何種產品。

2019年4月，中國社科院世界社保研究中心發布的《中國養老金精算報告2019年-2050年》估算，國家養老資金累計結余將在2027年達到頂峰，并于2035年耗盡。也就是說，養老金的“第一支柱”雖覆蓋廣泛，但難以承載全社會的高度依賴。

清華大學五道口金融學院中國保險與養老金研究中心研究總監朱俊生提供了他對2019年中美兩國養老金體系資產分布的估算對比。

2019年，中國養老金體系累計總資產約為9.61萬億元，第一支柱6.29萬億元，占65.45%，后兩支柱占比分別為18.73%和15.82%。美國積累的養老金總資產為35.1萬億美元，第一支柱占7.98%，第二支柱和第三支柱分別占54.13%、37.89%。

朱俊生認為，由于中國養老資產三支柱失衡，基本養老保險的支出壓力過大，且退休人員的收入結構單一。

如果不發展第二、三支柱，能否通過提高基本養老保險繳納比例的方法繼續做大第一支柱？

事實上，基于給企業減負的目的，2015年以來，人社部先后6次降低社會保險費率，職工社?？傎M率從41%降至33.95%。其中，單位繳納部分從30%降至23.45%。

職工社?？傎M率中，基本養老保險費率比重最大。在城鎮職工基本養老保險中，個人繳納占比8%，單位繳費比例16%。2019年5月前，單位繳費比重是20%。

清華大學社會科學學院教授、中國養老金融50人論壇秘書長董克用表示，目前基本養老保險企業繳費比例高的原因之一是由于繳費基數不實，按照低標準繳費的企業將養老負擔轉嫁給了依法繳費的企業，造成高費率、低費基的現象，對制度的可持續性造成威脅。

基本養老保險的資金除了來自個人和企業，還有財政補貼等?！案骷壺斦难a貼是必要的也是合理的。如果扣除所有財政補助，基本養老保險早在2015年就已經收不抵支?！倍擞谜f。

“第一支柱要慢慢回歸‘?；?，不要期望它能有很高的待遇?！倍擞梅治?，1999年，在我國進入老齡化社會前夕，當時退休人員的養老金水平相當于當年社會平均工資的80%，而當下的退休人員領到的養老金僅相當于社會平均工資的45%，這個比率叫社會平均工資替代率，根據未來人口老齡化的發展狀況，中國養老金替代率很難進一步提升，“能維持在目前水平就不錯了”。

“燙手”的試點

如何鼓勵做大個人和家庭繳納的“第三支柱”？國際通行做法，是財政補貼和稅收激勵。

采取財政補貼最典型的是德國的里斯特養老金，除了參保人全額津貼補助外，個人多繳，財政多補，鼓勵中低收入人群參與。德國也是最早建立社會保險養老制度多支柱的國家，作用也在于減輕“第一支柱”的負擔。

其他國家多采用稅收減免和抵扣的方式。主要有三種類型，按照資金的繳費期、投資期和領取期，E為免稅，T為征稅，分別是EEE（全程免稅）、EET（領取時繳稅，即稅收遞延）、TEE（繳費時繳稅）。

2007年，天津、上海等地都提出過推動稅收遞延型養老保險產品試點，但直到2018年才正式落地。董克用形容是“十年磨一劍”。

2008年5月，原保監會曾在天津濱海新區開展個人稅延型補充養老保險試點，規定最高可以用個人薪資的30%繳納稅延補充養老保險，享受稅前列支的個稅優惠。同年8月，國稅總局對此提出異議，涉及個稅優惠的試點工作隨即停止。

上海也在2013年就向財政部提交了稅延養老險試點方案。2017年，時任中國保監會副主席黃洪公開回應，試點遲遲未落地是因為稅延養老險是一項全新的制度設計，需要考慮稅收公平和實際操作的便捷性。

直到2018年4月，財政部、稅務總局、中國銀保監會等五部門聯合發布稅延養老險試點通知，上海、福建省、蘇州工業區納入試點，為期一年。

試點產品采取EET模式，即領取時繳稅。稅優額度是月薪資收入的6%且不超過1000元，個體戶不超過當年應稅收入6%或12000元。領取時繳納的個稅約合7.5%。

目前，試點已經延期近一年半，被業內評價為“不及預期”。2019年10月，中國社會科學院社會保障實驗室首席專家鄭秉文在一場研討會上，指出稅延養老險試點淪為“燙手山芋”：“個人不積極、保險公司不積極、有關部門不積極”。

鄭秉文將原因歸結為：現有稅收制度下抵扣稅費必然存在個人、單位和保險企業多方的配合，無形增加制度交易成本;稅延限額需逐月確認，計算方式復雜，容易錯算、漏算;稅優額度對用戶激勵有限，領取時稅率較高;稅延養老產品費用率限高2%，遠低于其他個險產品的費用率，銷售人員積極性不高。

制度設計的局限外，“試點”也沒遇上好時機。試點開展不久，恰好趕上個稅調整，起征點由3500元調至5000元，低收入群體不需要繳納個稅。稅率也調低了，從10%降為3%，遠低于稅優養老險在領取時繳納的7.5%稅率。

從產品制到賬戶制

稅延養老險產品試點開始后，中國社會保險學會開始對養老金“第三支柱”試點進行跟蹤研究，該課題委托給董克用教授及其研究團隊。

經過半年多的研究，2019年1月12日，課題組發布研究成果，提出建設中國特色的第三支柱個人養老金制度，明確建議建立以個人養老金賬戶為基礎、經濟活動人口自愿參與、個人擁有投資選擇權的積累型養老金制度。

“目前，用賬戶制替代產品制已經成為社會共識?！倍擞谜f，此前產品制試點存在制度障礙，考慮到未來養老投資產品類型擴大，涵蓋保險、基金、理財，再結合國際其他經濟體的做法，課題組提出應轉變思路，由對產品稅優轉變為對賬戶稅優。

賬戶稅優，即基于繳費賬戶來實施個稅優惠政策，而非針對某一特定產品。

武漢科技大學金融證券研究所所長董登新對美國養老金模式研究深入，他解釋道，應該設立兩種稅優模式，用戶自行選擇。

EET（領取時繳稅）更吸引中高收入群體。而TEE（繳費時繳稅）對中低收入群體更有吸引力，因為如果前期沒有達到個稅起征點，等于是免稅。

董克用課題組還建議個人養老金制度從稅優政策擴展為財稅政策。例如，希望將個人養老賬戶資金納入個人所得稅稅前專項扣除。對于納稅人群，降低領取時的稅率。對于非納稅人群，應考慮在一定程度內給予財政補貼，并實行EEE模式（全程免稅），擴大制度覆蓋人群，特別關注中低收入群體。

業內普遍認可，個人累積的養老金賬戶可以打通“第二支柱”中的年金賬戶。由于個人養老金賬戶跟著人走，不會出現更換單位就無法接續的情況，賬戶打通不存在制度成本。

董登新認為應該允許養老年金賬戶向個人養老金賬戶轉賬。“這樣方便累計計算個人年金賬戶和個人養老金賬戶繳存費用，給每個人相同的天花板，以保證稅收公平?！?/p>

然而，對于個人養老金賬戶打通基本養老保險中的個人繳納部分，董克用認為，基本養老保險已經回歸“現收現支”的功能，目前要做的是把第一支柱穩住，“如果只是?；?，收繳做實，財政繼續補貼，‘現收現付可能不用24%的費率，有可能進一步降低”。

董登新也不建議將第一支柱中個人繳納的部分取到第三支柱中?！叭〕鰜矸炊蕴?，財政不僅補貼社會統籌賬戶，也會補貼個人賬戶，比如城鄉居民養老保險，財政根據居民繳納分檔補貼。”

為什么要把錢留在個人養老金賬戶？

當前工作的這一代人既要為上一代養老，還要為自己養老，“這肯定是壓力?！倍擞锰寡?，第三支柱是自愿參與的，年輕人可以根據需要選擇。養老金融教育只能告訴大家未來面對的養老金保障形勢，“一支柱‘?；具€是沒問題的”。

當前，第三支柱主要以個人儲蓄養老保險和商業養老保險為主，仍是儲蓄養老的思路?！拔覀冊O計的個人養老金制度是要把錢存起來交給專業機構打理，是投資養老”。

根據董克用課題組的設想，凡是劃轉到個人養老金賬戶內的資金，可以根據客戶需求，自由選擇符合條件的養老金產品。除了目前保險業推出的養老金產品外，還有基金業的目標日期基金、目標風險基金、銀行的養老理財產品等。

不同養老產品滿足不同的收益需求。比如，年輕人有足夠長的時間去承擔較高的風險，來換取較高的投資回報，臨近退休的人則可以購買低風險、回報穩定的產品。

董克用提醒，從年輕開始，每個月省下一筆錢，投資的時間越長，復利越可觀。如果到了五十歲再想起來存，就沒時間了。

存入個人養老賬戶和自己拿存款投資，都是投資，年輕人為何要選擇前者？

“基金市場常有‘基金賺錢，基民虧錢的情況?！倍擞媒忉?，散戶常常追漲殺跌、短期持有，養老金賬戶內的資金則是長期的，交由專業機構打理，避免不理性操作，獲得合理的長期收益。

董登新認為應對投資行為實行適度管制，只要保證產品鎖定時間的穩定性，無論交給保險、銀行還是券商都能獲得較高的長期投資收益。鑒于個人養老金賬戶對投資者繳費、投資、領取等方面設置的多種限制，惟有高收益才能吸引用戶參與。

個人養老金賬戶制的難點

目前，個人養老金制度在緊鑼密鼓地推進中。設計一套個人養老金賬戶制度需要考慮搭建賬戶的公共信息平臺、稅優環節設計、產品細則及配套政策，復雜程度可想而知。

董克用透露，個人養老金制度的賬戶建設就相當復雜，要能夠買入產品，卻不能隨時存取，除非有特殊需求，一般要到退休后才能領取?！澳壳般y行的三類賬號都不具備這一條件，需要創新?！辟~戶內的資金可以買不同的養老金產品，這也需要各金融機構共同合作，打造方便參與者的平臺。

董登新則認為，個人養老賬戶背后是一個信息集成平臺，需要部級單位的協調配合，包括人社部、國家稅務總局。而用戶在哪家平臺開戶，由哪個金融機構托管，對賬戶沒有影響。

“既然是賬戶制，金融機構該享有同等的開戶權?！倍切陆忉?，根據美國IRA（個人退休賬戶）的經驗，為了節約每一分成本，不應讓太多角色參與其中，他更傾向于“誰開戶，誰托管，誰投資”三合一的賬戶管理模式。

上海對外經貿大學教授、保險系主任郭振華表示，至少是在2008年之前，上海不少保險公司都曾推出商業性的純粹養老保險，即提前交費、退休后才可領取，“幾乎都賣不出去”。之后，保險公司將領取方式改為可提前領取后，才賣得出去。

郭振華分析消費者行為發現，不管是商業養老保險還是稅延養老保險試點，又或是個人養老金賬戶制度，是否真正能夠吸引用戶，關鍵取決于產品是否能直接帶來收益、是否便利，而非對未來收益或長壽收益的理性預期。