采用PPP模式建設(shè)運(yùn)營(yíng)政務(wù)信息化項(xiàng)目的對(duì)比分析

李明麗

【摘要】 ? ?為貫徹落實(shí)黨中央關(guān)于實(shí)施大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略加快建設(shè)數(shù)字中國(guó)的重大決策部署，各地政府加大力氣建設(shè)完善政務(wù)信息化項(xiàng)目，提高智能化管理和數(shù)字惠民服務(wù)水平。政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式作為公共服務(wù)領(lǐng)域的項(xiàng)目運(yùn)作模式，具備創(chuàng)新投融資機(jī)制和公共服務(wù)供給模式的優(yōu)點(diǎn)，可有效應(yīng)用于政務(wù)信息化項(xiàng)目建設(shè)。本文從實(shí)務(wù)分析角度，以政府和社會(huì)資本合作（PPP模式）為標(biāo)的，對(duì)比財(cái)政直接投資、政府購(gòu)買服務(wù)等政務(wù)信息化項(xiàng)目常見建設(shè)模式，分析其優(yōu)勢(shì)及不足，對(duì)政務(wù)信息化項(xiàng)目建設(shè)模式選擇、提升項(xiàng)目投資效益及運(yùn)營(yíng)管理水平具有重要借鑒價(jià)值。

【關(guān)鍵字】 ? ?PPP模式 ? ?政務(wù)信息化項(xiàng)目 ? ?基礎(chǔ)設(shè)施

引言：

根據(jù)國(guó)家發(fā)展改革委下發(fā)的《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南》，政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式是指政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、股權(quán)合作等方式，與社會(huì)資本建立的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長(zhǎng)期合作關(guān)系[1]。政務(wù)信息化項(xiàng)目主要指支撐政務(wù)部門履職的電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)、業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)、基礎(chǔ)信息資源庫(kù)等項(xiàng)目，具備投資規(guī)模大、“公共物品和服務(wù)”等特性[2]，適用于應(yīng)用PPP模式推進(jìn)實(shí)施。但PPP模式主要應(yīng)用于地鐵、高速公路、污水處理廠等傳統(tǒng)領(lǐng)域，在政務(wù)信息化這個(gè)新興領(lǐng)域應(yīng)用還面臨著一些具體問(wèn)題，對(duì)這些問(wèn)題的研究和探討，對(duì)數(shù)字中國(guó)中的數(shù)字政府建設(shè)具有重要的指導(dǎo)價(jià)值。

一、政務(wù)信息化項(xiàng)目采用PPP模式的優(yōu)缺點(diǎn)對(duì)比分析

目前，政務(wù)信息化項(xiàng)目主要有財(cái)政直接投資、購(gòu)買服務(wù)和PPP等三種建設(shè)模式。財(cái)政直接投資是政府直接使用財(cái)政資金，自行投入人力物力開展項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)。購(gòu)買服務(wù)是政府按照一定的程序，將相關(guān)服務(wù)內(nèi)容交由具備條件的社會(huì)機(jī)構(gòu)承擔(dān)，根據(jù)合約支付費(fèi)用。PPP模式是政府和社會(huì)開展合作，按照約定比例共同投入資金、人員參與項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)。這三種模式各自有其優(yōu)缺點(diǎn)。

1.1財(cái)政支出角度

從財(cái)政支出角度，財(cái)政直接投資的資金全部來(lái)源于政府，支付方式往往是一次性投入，會(huì)給財(cái)政造成很大壓力。購(gòu)買服務(wù)資金也是全部來(lái)源于政府，支付方式是逐年分期支付，財(cái)政支出壓力較小，但支付的費(fèi)用除了包括項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)成本，還包括企業(yè)利潤(rùn)和人力成本，所以購(gòu)買服務(wù)所花費(fèi)的資金總量一般比財(cái)政直接投資要大。

PPP模式的資金一般大部分來(lái)源于社會(huì)資本方，少部分來(lái)源于政府，支付方式是逐年支付，財(cái)政支出壓力較小，且由于PPP模式存在對(duì)外運(yùn)營(yíng)，運(yùn)營(yíng)收入可以對(duì)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)成本進(jìn)行補(bǔ)貼，加上PPP項(xiàng)目識(shí)別階段需開展物有所值評(píng)價(jià)，要求PSC值（政府采用傳統(tǒng)投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)模式的凈現(xiàn)值）要小于PPP值（政府采用PPP模式建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的凈現(xiàn)值），因此PPP模式所花費(fèi)的資金總量會(huì)比財(cái)政直接投資要小。三者之間關(guān)系如下表1所示。

經(jīng)對(duì)比分析，可以發(fā)現(xiàn)采用PPP模式開展政務(wù)信息化項(xiàng)目建設(shè)，財(cái)政支出壓力最小，財(cái)政支出總量也最少，是對(duì)政府財(cái)政最友好的支出方式。但是，為了防范地方政府過(guò)度舉債融資，陷入隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，財(cái)金〔2015〕21號(hào)文規(guī)定：“每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過(guò)10%”，約束了地方PPP項(xiàng)目年度支出責(zé)任限額。因此，雖然PPP模式對(duì)政府財(cái)政友好，但是使用上要受到政府公共預(yù)算限制。

1.2項(xiàng)目管理角度

1.2.1 PPP項(xiàng)目前期工作更復(fù)雜

雖然具體細(xì)節(jié)各所不同，但各地出臺(tái)的政務(wù)信息化項(xiàng)目管理辦法基本思路一般遵循《國(guó)家電子政務(wù)工程建設(shè)項(xiàng)目管理暫行辦法》，即項(xiàng)目前期工作包含需求分析報(bào)告、項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)和投資概算等文本編制、專家評(píng)估和相關(guān)部門審批環(huán)節(jié)，財(cái)政直接投資和購(gòu)買服務(wù)類項(xiàng)目均按這些步驟開展項(xiàng)目前期工作。按照《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財(cái)金〔2014〕113號(hào)）[3]要求，政務(wù)信息化PPP項(xiàng)目前期工作在遵循政務(wù)信息化項(xiàng)目管理辦法的同時(shí)，還需要遵守當(dāng)?shù)氐腜PP項(xiàng)目管理辦法，分步驟開展項(xiàng)目識(shí)別和項(xiàng)目準(zhǔn)備工作，主要涉及初步實(shí)施方案、物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告、財(cái)政承受能力論證報(bào)告、實(shí)施方案等文本編制、專家評(píng)估和相關(guān)部門審批環(huán)節(jié)，實(shí)施方案和采購(gòu)合同還需要呈報(bào)政府審定，項(xiàng)目前期工作流程更加復(fù)雜，相較于傳統(tǒng)政務(wù)信息化投資方式，多出了7個(gè)報(bào)批和審定環(huán)節(jié)，如果每個(gè)環(huán)節(jié)需要1個(gè)月時(shí)間，項(xiàng)目前期工作時(shí)間至少比傳統(tǒng)模式多出半年至一年時(shí)間。

1.2.2 PPP項(xiàng)目采購(gòu)執(zhí)行方式更復(fù)雜

和財(cái)政直接投資、購(gòu)買服務(wù)一樣，PPP項(xiàng)目的采購(gòu)方式也包括公開招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性磋商和單一來(lái)源采購(gòu)等方式。政務(wù)信息化項(xiàng)目具有技術(shù)經(jīng)濟(jì)參數(shù)復(fù)雜、應(yīng)用服務(wù)需求較高等特點(diǎn)，且采購(gòu)中一般會(huì)有相應(yīng)調(diào)整，因此更適宜采用競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式進(jìn)行采購(gòu)。PPP項(xiàng)目的競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式共分為社會(huì)資本資格預(yù)審、響應(yīng)文件評(píng)審和采購(gòu)結(jié)果確認(rèn)談判等3個(gè)步驟。社會(huì)資本資格預(yù)審明確可入圍參與競(jìng)爭(zhēng)性磋商的社會(huì)資本。響應(yīng)文件評(píng)審以多輪談判的方式形成最終響應(yīng)文件，進(jìn)行綜合評(píng)分后形成候選社會(huì)資本的排序名單。采購(gòu)結(jié)果確認(rèn)談判按照候選社會(huì)資本的排名，依次進(jìn)行確認(rèn)談判，率先達(dá)成一致的作為中選社會(huì)資本。財(cái)政直接投資和購(gòu)買服務(wù)的項(xiàng)目合同，一般由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)直接與中標(biāo)方簽訂，而PPP項(xiàng)目合同須在政府審核同意后，由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)與中選社會(huì)資本簽署。執(zhí)行階段，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)還需與社會(huì)資本共同設(shè)立項(xiàng)目公司，由項(xiàng)目公司履行合同義務(wù)。

PPP模式與財(cái)政直接投資、購(gòu)買服務(wù)的項(xiàng)目管理對(duì)比分析見表2。

經(jīng)對(duì)比分析，可以發(fā)現(xiàn)采用PPP模式開展政務(wù)信息化項(xiàng)目建設(shè)比傳統(tǒng)的財(cái)政直接投資或購(gòu)買服務(wù)方式更復(fù)雜，需遵循的管理制度更多、需報(bào)批的管理部門更多、級(jí)別也更高。

1.3其他角度

1.3.1 PPP項(xiàng)目有利于引入優(yōu)質(zhì)企業(yè)

PPP模式具備招商引資、人才培引等優(yōu)點(diǎn)，政府實(shí)施機(jī)構(gòu)可以根據(jù)需要，擇優(yōu)引入社會(huì)力量建設(shè)運(yùn)營(yíng)本地政務(wù)信息化項(xiàng)目，通過(guò)合同約定PPP項(xiàng)目公司在當(dāng)?shù)刈?cè)等措施，引導(dǎo)帶動(dòng)優(yōu)秀企業(yè)集聚當(dāng)?shù)?，充分發(fā)揮社會(huì)資本方在人才、技術(shù)、資金、行業(yè)經(jīng)驗(yàn)等方面的優(yōu)勢(shì)，有效帶動(dòng)當(dāng)?shù)匦畔⒒a(chǎn)業(yè)發(fā)展。

1.3.2 PPP模式由于包含市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)因素，還具備靈活性高的特點(diǎn)

如廣西電子政務(wù)外網(wǎng)云計(jì)算中心項(xiàng)目一期的機(jī)房建設(shè)，項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容包含4層機(jī)房及配套設(shè)施，計(jì)劃滿足未來(lái)15到20年廣西電子政務(wù)發(fā)展需要。在項(xiàng)目運(yùn)行初期，當(dāng)?shù)仉娮诱?wù)發(fā)展需要使用的機(jī)架數(shù)量較少，不必將4層機(jī)房全部投入使用。為避免資源浪費(fèi)，引入社會(huì)資本方采用PPP模式建設(shè)運(yùn)營(yíng)，將其中兩層暫時(shí)閑置的機(jī)房交由社會(huì)資本方對(duì)外運(yùn)營(yíng)，獲取場(chǎng)地租金和超額利潤(rùn)分配，既達(dá)到資源優(yōu)化配置，又達(dá)到緩解財(cái)政壓力的目的。

1.3.3 PPP模式引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，有利于促進(jìn)社會(huì)資源優(yōu)化配置

傳統(tǒng)財(cái)政投資模式，由于缺乏刺激動(dòng)力，資金利用率往往不高，還容易造成導(dǎo)致政府短期負(fù)債增高，形成資金短缺局面。PPP模式引入社會(huì)資本可以很好地緩解政府的資金壓力，而且采用PPP模式建設(shè)的項(xiàng)目一般投資規(guī)模較大，要求潛在社會(huì)資本具有一定經(jīng)濟(jì)實(shí)力和較大的融資可行性。外部融資作為最普遍的融資形式不僅有助于社會(huì)資本將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到第三方，而且能夠監(jiān)督和規(guī)范項(xiàng)目資金管理，從而促進(jìn)PPP項(xiàng)目的資金使用效率，優(yōu)化社會(huì)資源配置。

1.3.4 PPP模式有助于轉(zhuǎn)換政府職能，提高公共服務(wù)質(zhì)量

采用PPP模式建設(shè)政務(wù)信息化項(xiàng)目，可以將政府有關(guān)部門從繁重的系統(tǒng)建設(shè)運(yùn)維等事務(wù)工作中脫身出來(lái)，從過(guò)去的基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)的運(yùn)營(yíng)者和提供方轉(zhuǎn)變成為一個(gè)監(jiān)管的角色，通過(guò)績(jī)效考核等有力抓手，專注于提高公共服務(wù)質(zhì)量，推動(dòng)公共服務(wù)改革創(chuàng)新。同時(shí)，項(xiàng)目交由專業(yè)的社會(huì)資本投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)，充分發(fā)揮資金、技術(shù)、人才等資源優(yōu)勢(shì)，有利于降低項(xiàng)目建設(shè)成本，提高運(yùn)營(yíng)效率，兩者共同合作，可以充分發(fā)揮政府機(jī)構(gòu)和社會(huì)機(jī)構(gòu)各自優(yōu)勢(shì)。

二、結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，相較于財(cái)政直接投資和購(gòu)買服務(wù)，采用PPP模式建設(shè)項(xiàng)目的財(cái)政支出總量最少，給政府帶來(lái)財(cái)政支出壓力最小，是一種財(cái)政友好型的建設(shè)投資模式。除此之外，PPP模式還具備招商引資、人才培引、靈活性高、資金利用率高等優(yōu)點(diǎn)，符合政務(wù)信息化項(xiàng)目資金投入大、技術(shù)要求高，需求變化快的要求。但PPP項(xiàng)目的前期工作流程以及采購(gòu)執(zhí)行方式比傳統(tǒng)項(xiàng)目更復(fù)雜，表現(xiàn)為審批流程更復(fù)雜、管理部門數(shù)量更多、前期工作時(shí)間耗時(shí)更長(zhǎng)等。在黨中央、國(guó)務(wù)院堅(jiān)定不移推進(jìn)全面深化改革，特別是推進(jìn)“放管服”改革的今天，如何優(yōu)化簡(jiǎn)化PPP項(xiàng)目審批流程，縮短PPP項(xiàng)目前期工作周期，充分釋放PPP模式紅利，成為政府相關(guān)部門亟需解決的一個(gè)課題。

參 ?考 ?文 ?獻(xiàn)

[1] 中華人民共和國(guó)國(guó)家和發(fā)展改革委員會(huì).國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見.[EB/OL].http：//www.ndrc.gov.cn/gzdt/201412/t20141204_651014.html，2014-12-02.

[2] 周鳴. 采用PPP模式推進(jìn)廣西電子政務(wù)云計(jì)算中心基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)的方法與實(shí)踐[J]. 信息系統(tǒng)工程， 2017（7）.

[3] 中華人民共和國(guó)財(cái)政部.關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知.[EB/OL].http：//jrs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/201412/t20141204_1162965.html，2014-11-29.