績效工資視域下的高校院系治理背景需求、困境表征與實踐路徑

[摘 要]績效工資作為高校改革的一項重大舉措，與高校院系治理具有密切的關聯性。大學治理現代化的大力推進、高等教育內涵式發展戰略的深入實施和外部主體對高校問責要求的提高，對高校院系治理提出了迫切的改革需求。我國高校院系治理當前存在著頂層制度設計相對滯后、校院權責分立現象較為突出、內部權力結構欠合理等困境。應通過加強和完善頂層制度設計、構建科學高效的校院權責體系和優化院系權力結構等措施，大力推進高校院系治理改革創新。

[關鍵詞]績效工資;院系治理;頂層制度設計;權責體系;院系權力結構

[中圖分類號]G641 [文獻標識碼]A [文章編號]1005-5843（2021）03-0035-06

[DOI]10-13980/j-cnki-xdjykx-2021-03-007

一、研究緣起與分析框架

作為一個以高深知識為基本操作材料的組織，大學具有“底部沉重”的特性。組織理論視角下，大學是以學科為基礎、由不同的院系等構成的學術性組織。院系等基層組織是大學人才培養、科學研究和社會服務等活動的主要承擔者。長期以來，在大學高度依附于政府、缺乏自主權的外部制度環境下，大學內部的院系等基層組織同樣缺乏自主權。改革開放以來，隨著高等教育體制改革的逐步推進，大學的自主權越來越大。尤其是黨的十八屆三中全會提出了“推進國家治理體系和治理能力現代化”的全面深化改革總目標，十九屆四中全會進一步強調“堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化”以來，推進大學治理體系和治理能力現代化就成了高等教育改革的核心目標。大學治理大致可以分為宏觀的外部治理和微觀的內部治理兩部分。外部治理主要是處理政府和大學的關系，內部治理則是處理學校層面與院系層面、不同群體之間的關系。在此背景下，深入推進院校治理改革，提升院系權力，激活基層學術組織的活力，就成為了大學治理改革的關鍵。建立校院兩級運行機制、不斷降低管理重心的改革措施得到較為普遍的認同[1]。筆者研究的院系治理是指微觀層面的大學治理。高校院系治理改革的實質是權力和利益的分配。財務權力作為高校的核心權力，直接關系到學校主體的利益，決定了學校其他方面改革的成敗。自2006年以來，我國在事業單位中逐步開始實施績效工資制度，高校從2010年開始實施績效工資改革。績效工資制度作為高校內部的一項重大改革措施，與高校院系治理改革具有較大的關聯性，成為其關鍵抓手和重要著力點。

利益在人類社會的發展過程中發揮了主要驅動作用。人們在追求利益的過程中形成的利益分配關系是主要社會關系之一[2]。大學主要是由人組成的組織，其治理改革的實質是處理和優化人與人之間的利益關系。績效工資作為一種新的利益分配制度，與高校院系治理改革具有密切的相關性。績效工資作為一種薪酬制度，產生于西方國家，最早應用于企業，后被高校所借鑒。就內涵而言，高校績效工資制是指根據教職員工的崗位技術含量、職責大小、勞動強度、工作業績、貢獻大小等績效指標，以績效為導向，確定收入的一種分配制度[3]。就我國而言，績效工資在高校的發展主要經歷了3個階段。第一階段為套改階段。2006年6月，人事部、財政部聯合下發的《關于印發事業單位工作人員收入分配制度改革方案的通知》中明確了崗位績效工資制度，規定崗位績效工資由崗位工資、薪級工資、績效工資和津貼補貼4部分構成。第二階段為推進階段。2009年9月2日，國務院常務會議決定，從2010年1月1日起，在高校全面推行績效工資改革，將績效工資分為基礎性績效工資和獎勵性績效工資兩部分。這標志著高校績效工資制進入正式實施階段。第三階段為深化階段。2014年起，在總結已有經驗的基礎上，國家主管行政部門對高校績效工資進行了進一步改革。總體而言，當前我國大部分高校已相繼建立和實施了績效工資制度。

綜上所述，績效工資是在我國高校全面推進體制改革的背景下提出和實施的一項重要政策。一方面，績效工資本身就是高校院系治理改革的一個關鍵組成部分;另一方面，績效工資制作為一項收入分配的重大改革制度，從表面上看，只是工資體系的分解整合，但實際上對高校目前的人事制度、收入分配制度等是一次根本性的調整和變革，是高校管理思想理念、管理方式、管理體制和運行機制等方面深層次的改革，是高校治理改革的突破口和重要抓手[4]。從院系治理改革和績效工資改革實踐看，二者具有密切的關系。績效工資實質是對利益關系的重新調整。院系治理改革的推進，要求對高校內部管理體制機制進行改革創新。高校內部管理體制主要包括校院系的權責關系、運行機制等。在院校治理改革的角度下，重點是將管理重心下移，擴大院系等基層組織的權力，不斷提升院系的治理能力和水平。績效工資作為一種新型的利益及收入分配制度，是優化校院系權責關系、推進高校院系治理改革的基礎和前提。

當前，對于高校院系治理改革的研究成果較多，但結合績效工資探討高校院系治理問題的則相對較少。筆者嘗試將績效工資與高校院系治理改革結合起來，對我國高校院系治理的背景需求、存在的困境及優化路徑等問題進行探討。

二、從管理到治理：高校院校治理改革的多重背景需求

自2013年以來，隨著全面深化改革的推進，“治理”取代“管理”成為我國個各領域改革發展的一個熱門詞匯。治理與管理雖僅是一字之差，但在內涵上具有本質上的差異。當前，不管是理論界還是實踐領域，對治理的定義尚無統一的界定和認識，但至少在以下幾方面具有較高的認同度：強調吸引多元主體參與、強調權力運行過程中自上而下與自下而上的雙向互動，及強調制度和規則的內生性作用[5]。在從管理到治理的轉換過程中，院系治理改革被逐步提出并被不斷推進。總的來說，大學治理現代化的大力推進、高等教育內涵式發展戰略的深入實施和外部主體對高校問責要求的提高等，對高校院系治理提出了迫切的改革需求。

（一）大學治理現代化大力推進的核心需求

在國家治理現代化和教育治理現代化的改革背景下，大學治理現代化被逐步提出并成為高等教育改革的總目標。所謂大學治理現代化，是指通過對大學理念、組織架構、制度等實施全面深入的改革，以不斷提升大學的人才培養、科學研究和社會服務等能力。從組織架構看，大學是以學科為基本單位、由院系等基層組織構成的松散型組織。考察大學發展的歷史沿革，在大學組織職能單一、結構簡單的時期，大學本質上是一個由教師和學生等組成的學術性團體，院系往往就是大學本身。隨著大學職能的逐步增多，大學組織的復雜性程度不斷提升，大學逐步具有行政和學術的雙重屬性。大學內部除了不斷擴大的院系等基層組織外，學校層面的行政管理部門也不斷增多，因此如何處理校院系等不同部門的縱向和橫向關系就成為大學治理現代化改革的重點和難點。可以說，大學中的校院關系及二級學院的治理是大學治理體系和治理能力現代化的重要內容，是提升大學辦學效能的關鍵所在[6]。

故隨著大學治理現代化的深入推進，作為承擔大學職能主要單位的院系組織治理的現代化成為實現大學治理現代化的基礎和前提。院系治理現代化就是要在大學治理現代化的背景下，不斷推進院系組織環境、組織結構和制度等方面的優化和完善，提升院系治理體系和治理能力的現代化程度，為大學改革和發展提供有力的制度支撐和保障。

（二）高等教育內涵式發展戰略深入實施的內在需求

自1999年我國實施高校擴招政策以來，高等教育規模迅速擴大。我國高等教育在2002年實現了大眾化，2019年高等教育毛入學率達51-6%，正式步入了普及化階段。考察高等教育發展的不同階段，自擴招以來的一段時間里，我國高等教育實施的是提升辦學規模的外延式發展戰略，重點在于數量和規模。在規模迅速擴大的同時，高等教育質量呈現出明顯的下降趨勢。自2005年以來，質量問題逐步成為高等教育改革發展關注的焦點。黨的十九大報告明確提出了實現高等教育內涵式發展的要求，標志著內涵式發展取代了先前的外延式發展模式，成為我國高等教育發展的核心戰略。在對高等教育內涵式發展概念的解讀和認識上，大部分學者認為內涵式發展是與外延式發展相對應的一種發展理念、模式或方式。有學者從高等教育的本質出發，認為高等教育內涵式發展是指符合或反映高等教育內在本質要求的一種發展理念及發展方式，其發展的最終目的是使得高等教育的內在本質特征能充分得以體現。同時，高等教育內涵式發展與外延式發展并不是完全對立的，在某些階段或方面是可以兼容存在、相互促進的[7]。

院系等基層組織作為大學人才培養、科學研究和社會服務等活動的主要承擔者和實施者，其辦學質量的高低直接決定了高校的整體辦學水平。因此，實現高校及高等教育內涵式發展的總體目標，前提是實現院系的內涵式發展。依據對高等教育內涵式發展概念的理解和認識，所謂大學院系內涵式發展是指符合或反映大學院系內在本質要求的一種發展理念和發展方式，其發展的最終目的是使得大學院系的內在本質特征能充分得到體現。從本質上而言，大學院系既具有與大學本質相同的一面，同時也有獨特性。總體而言，大學院系作為高校承擔具體教學、科研等活動的載體，其最為本質的特征是教育性與學術性，其中立德樹人又是其最為核心的使命。因此在全面推進高等教育及高校內涵式發展的過程中，應以深化院系治理改革為核心抓手，不斷提升院系辦學質量，最終實現我國高等教育內涵式發展的目標。

（三）外部主體對高校問責要求提高的現實需求

西方國家自20世紀80年代起開始全面推進新公共管理運動，績效成為政府等公共部門改革的關鍵議題，其重點在于優化和提升公共資源的分配和使用效益。對于高等教育發展而言，大學成為一個典型的利益相關者組織，大學經費等資源來源日趨多元化，利益主體越來越多。加之因生源減少等影響，高等教育競爭越來越激烈。大學的辦學績效受到的關注度不斷提高。對大學辦學績效的考察，一般由政府、社會等主體通過問責的方式進行。從主體維度看，大致可分為行政問責和社會問責。前者強調以政府為主體，問責具有強制和統一性;后者則強調主體的多元化，問責方式具有多元性和自愿性。20世紀80年代以來，隨著我國高等教育體制改革的推進，政府逐步加強了對大學的問責力度，主要采取以政府主導為主的行政問責方式，如本科教學評估制度就是其最具代表性的制度[8]。隨著“雙一流”建設的全面推進，與以前國家層面實施的重點大學建設政策相比，“雙一流”建設明確提出了“以績效為杠桿”的原則與要求。在政府加大資源投入的同時，明顯強化了對高校績效考核的要求。近些年，為了應對新一輪科技革命與產業變革的挑戰，深入實施創新驅動發展戰略，各地紛紛出臺政策大力支持高等教育發展，加大對區域高等教育的投入力度，高等教育成為區域發展的新地標[9]。但同時為了回應政府、社會公眾等外部主體對辦學資金投入和高校辦學成效的關注，由教育主管部門牽頭，由第三方機構參與，定期對高校辦學績效進行考核，對高校問責的要求明顯提升。

院系作為大學的學術“心臟”，是辦學資源的主要流入地和使用主體，學校層面的職能組織主要承擔資源分配、監管、評估等職責，處于連接政府和大學基層組織的中介和樞紐地位。因此，對高校辦學績效的考核和問責，具體要落到院系等基層組織。在對高校問責要求不斷提升的背景下，亟需通過全面推進院系治理改革，不斷提升院系辦學績效，以更好地回應政府和社會等對高校的整體問責。

三、我國高校院校治理的困境表征

總的來說，當前我國高校院系治理在改革過程中主要存在著頂層制度設計相對滯后、校院權責分立較為突出和內部權力結構欠合理等問題。

（一）頂層制度設計相對滯后

長期以來，我國大學是政府的附屬機構，缺乏自主權。這種計劃管理體制導致大學內部管理形成了“同構化”的現象——在大學內部，與政府和大學關系相類似，學校與院系之間遵循的是一種自上而下的科層制管理模式，權力高度集中于學校層面。隨著大學治理改革的全面推進，傳統高度集權的大學管理體制有所改變，大學的自主權越來越大，大學逐步成為一個獨立的法人實體。在國家頒布的各種政策文本里，逐步加大了對大學治理改革的重視程度，如現代大學制度、大學內部治理等改革議題的相繼提出和推進。與此同時，大學內部的院系治理受到國家層面政策的關注相對較少，頂層制度設計存在著明顯滯后的現象。從國家層面來看，與對大學治理層面制度安排較為清晰相比，對大學院系治理的制度表述則相對較為模糊甚至缺失。從作為大學內部治理的主要“憲章”的大學章程內容來看，對學校層面權力橫向配置問題的規定較多，而對校院權力配置卻少有明確的規定，涉及院系運行機制的內容則更為稀少[10]。

（二）校院權責分立問題較為突出

大學院系治理的實質是權責配置，即權力與責任的分配情況。當前，我國高校實施的是校院系三級建制、校院兩級管理的體制。隨著“放管服”改革的深入推進，政府將權力越來越多地下放給高校。在高校內部，學校也不斷推進管理重心的下移，賦予院系等基層組織越來越多的權力。但總體而言，校院權責分立的現象仍較為普遍。一方面，存在著校院權責界定模糊的問題。在應然層面，大學內部學校層面和院系層面擁有不同的組織屬性，決定了校院權力的差異性。學校層面的職能部門作為行政組織，主要負責行政方面的事務，具有行政屬性;院系層面則作為高校的學術“心臟”地帶，具有明顯的學術屬性，學術事務是其主管范圍。當前，高校在校院的權責界定方面尚不是很清晰，行政權力與學術權力等纏繞在一起，缺乏明細的邊界，且大部分權力集中于學校層面，院系等基層組織扮演的主要是執行者的角色。另一方面，校院不同層次的組織存在著權責分離和不匹配的現象。隨著學校管理重心的不斷下移，院系等基層組織擁有的權力越來越大，但考察權力的具體類型和內容，學校下放給院系的權力更多的是一些需要承擔更多責任的權力，而一些如財務權力等核心權力仍牢牢掌握在學校層面的職能部門手中。由此，在學校治理重心下移的過程中，學校將更多的日常工作轉移至院系，校院之間形成了“倒金字塔”形的權力“下放—接管”結構，導致院系層面出現接管乏力的問題[11]。

（三）內部權力結構欠合理

大學內部治理改革的核心是處理好學術與行政之間的關系[12]，實質是權力結構問題的改革。大學在中世紀產生之初是一個由教師和學生組成的學術共同體，學術權力是其內部唯一的權力形式。隨著高校規模的不斷擴大，復雜性程度不斷提升，大學內部的機構設置越來越多，行政類組織成為學校的重要組成部分。在學術權力之外，行政權力成為大學重要的權力結構組成部分。由于政治體制等方面的影響，我國大學內部權力結構具有較大的特殊性，政治權力是大學內部的一種重要權力形式。

就我國高校發展而言，現代意義上的大學誕生于清末，具有濃厚的國家建構性，自其肇始之日起，與行政權力相比，學術權力地位明顯較低。新中國成立以來，在計劃經濟體制下，大學長期依附于政府，學術權力長期未得到發展。因此，總體而言，我國高校院系治理中，學校層面存在著學校“放管服”改革不徹底，該放的權力放不下去;在基層，院系治理能力偏弱，不知如何使用下放的權力 [13]。其一，從校院系縱向維度看，權力高度集中于學校層面的職能部門，這些職能部門的運行主要以行政權力為主導。其二，從院系內部的橫向維度看，在高校內部“條塊分割”的管理體制下，院系作為一個單純的執行機構，在學科建設、人才培養等學術性事務中主要以行政權力為主導，而以教授等為代表的學術權力、學生權力、教職工的民主權力等處于明顯式微的境地。

四、高校院系治理改革的實踐路徑

展望未來，應通過加強績效工資與院系治理改革聯動，持續完善頂層制度設計、構建科學高效的高校院系權責體系及優化院系權力結構等舉措，以全面推進高校院系治理體系和治理能力現代化，不斷提升大學乃至高等教育的整體治理效能。

（一）以績效工資制度改革為突破口，加強與完善頂層制度設計

在政府大力推進“放管服”改革的背景下，政府對社會公共事務主要實施宏觀管理，重視頂層制度的設計。對于院校治理改革而言，頂層制度設計主要包括國家和學校兩個層面。在國家層面，應明確績效工資對于院系治理改革的重要作用，加強績效工資制度和院系治理有關制度設計的聯動和協同。在學校層面，從績效工資和院系治理改革的實踐來看，當前大部分高校將施行績效工資作為學校重大改革專項工作，視之為院系治理改革的突破口和著力點。通過將績效工資總額打包給二級學院，賦予學院在績效工資分配中更大的權限，同時在人事制度等方面進行相應的配套改革。但從改革實踐看，一方面績效工資整體改革推進緩慢，大部分高校實施績效工資的時間已超過國家規定的改革期限;另一方面，即使在已實施了績效工資改革的高校，因學校層面的人事制度、教師考核制度等相應制度建設滯后，影響了績效工資改革的成效。故對于高校而言，應在國家頒布的相關制度基礎上，深入領會相關文件精神，以績效工資改革為契機，大力推進院系治理改革，在系統、復雜性的思維引領下加強院系治理改革制度設計的協同性和整體性。一是明確績效工資改革在院系治理改革中的關鍵性地位，制訂系統的院系治理改革文件，加強績效工資與院系整體治理改革的聯動性。二是以績效工資為中心，全面推進學校的人事制度、教師考核制度等相關制度的改革創新，以更好服務和落實績效工資改革的實施，提升改革的整體成效。

（二）堅持權責相統一原則，構建科學高效的校院權責體系

當前我國大部分高校實施的是校院兩級管理體制，故院系治理改革的重點之一是優化校院二者間的權責關系。權責關系主要包括權力和責任兩個維度。理想的權責關系是權力和責任高度統一的。在績效工資視域下，推進高校院系治理改革，應建立起科學高效的校院權責體系。其一，應不斷推進管理重心下移，賦予二級學院更多的權力。隨著高校管理體制改革的不斷推進，高校擁有的權力越來越多。在此背景下，學校應將更多的權力下放給二級學院。下放權力的思路是確立二級學院的治理邊界，劃定哪些權力屬于二級學院，哪些權力不屬于二級學院。主要依據有以下3點：一是界內事，即與治學高度相關的事，應全部下放給二級學院;二是界外事，即不該由二級學院負責和二級學院不擅長的事，權力應由學校保留;三是交界事，即高利害相關、不宜單獨承擔、需合理分權和相互配合的事，權力應在校院兩級間合理分配[14]。以此為依據，在績效工資視域下，與此相關的權力至少應包括財務權、人事權、教師考核權等。就這些權力而言，大部分屬于校院交叉的事務，因此應根據具體情況在學校和二級學院之間進行合理分配。另一方面，在權力下放和分配的基礎上，應科學界定二級學院應該承擔的責任，強化宏觀監管，優化服務，實現權責的統一。

（三）明晰權力邊界，優化院系權力結構

就權力類型而言，我國高校院系主要有以黨委書記為代表的政治權力、以院長為代表的行政權力、以各專門委員會為代表的學術權力、以學校職能部門為代表的經濟權力、以教授個體為代表的象征權力等5種權力[15]。循此思路，為了便于分析，從權力主體出發，我們認為我國高校院系主要有以下5種權力：以學院黨委書記為代表的政治權力、以院長為代表的行政權力、以教授為代表的學術權力、以教職工大會為代表的民主權力和以學生為代表的學生權力等。

當前，在我國高校眾多的權力中，行政權力無疑處于絕對的優勢地位，其他權力相對較為虛弱。在推進績效工資改革的前提下，院系治理改革應處理好院系內部各種權力之間的關系，優化院系權力結構。首先，應以政治權力和行政權力為主導。在當前的高校管理體制下，應堅持黨委領導下的校長負責制。對于二級學院而言，應堅持黨政聯席會議制度，重視黨委、以院長為代表的行政管理人員在院系治理中的作用，管總抓總，發揮總攬全局、協調各方利益的作用。在績效工資改革過程中，學院黨委和院長等應加強合作溝通，依據學校的相關文件精神，制訂科學合理的分配方案和考核制度等。其次，要充分發揮以教授為代表的學術權力、以教職工代表大會為代表的民主權力和以學生為代表的學生權力的作用。績效工資制作為一項事關院系所有主體利益的重大改革措施，應加強民主協商，適當提高教師、學生等主體的話語權和參與度。

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[15]劉恩允，周川.學術主導、分類驅動、協同推進——我國大學院系治理機制探究[J].高等教育研究，2017（8）：26-

（責任編輯：劉新才）

Abstract： As a major measure of the reform of colleges and universities， performance salary has a close relationship with the governance of colleges and departments. The advancement of university governance modernization， the indepth implementation of the strategy of higher educations connotative development and the improvement of the external subject's requirement on the accountability of colleges and universities have put forward urgent reform demands for the governance of colleges and universities. At present， there are many difficulties in the governance of Chinese colleges and universities， such as relatively backward design of top-level system， prominent separation of powers and responsibilities， and unreasonable internal power structure. In order to vigorously promote the reform and innovation of governance of colleges and departments， the following measures should be adopted： strengthening and improving the top-level system design， building a scientific and efficient power and responsibility system and optimizing the power structure of colleges and departments.

Key words： ?performance salary; governance of colleges and departments;top-level system design; rights and responsibility system; faculty power structure