政策工具視角下我國地方高校學術創業政策文本研究

賀明華

[摘 要]以江西省24所公辦本科院校為樣本，采用內容分析法對選取的42份政策文本，從政策工具和科技價值鏈兩個維度進行量化分析。結果表明：在政策工具維度，以供給型政策工具和環境型政策工具為主，需求型政策工具較少;在科技價值鏈維度，政策主要集中于產業化階段，市場化階段的相關政策應用較少。因此，建議政府和高校層面在學術創業相關政策文本中，適度減少供給型和環境型政策工具的使用頻率，增加需求型政策工具的應用，并優化政策工具與科技價值鏈的搭配組合，以期發揮政策整體效應。

[關鍵詞]地方高校;學術創業;政策文本;政策工具;科技價值鏈

[中圖分類號]G719-2 ?[文獻標識碼]A [文章編號]1005-5843（2021）03-0120-07

[DOI]10-13980/j-cnki-xdjykx-2021-03-022

一、引言

在我國深入開展“大眾創業、萬眾創新”以及實施創新驅動發展戰略的時代背景下，學術創業是我國地方高校實現科研成果轉移轉化的有效實踐途徑，已成為進一步深化我國地方高校履行服務社會職能的重要途徑，對深入推進創新創業教育和促進科技成果轉化落地具有重要意義。狹義而言，學術創業是指高校通過將其積累的科學研究成果轉化為商業應用，進而創造價值[1]，在廣義上又稱為產學研合作，其本質是高校的學術和科研成果轉化為新產品或服務的過程[2]。

地方高校學術創業政策也對應包括科學研究政策、成果產業化和市場化政策，以及與成果轉化后續管理相關政策[3]。近年來，我國地方高校學術創業政策日趨完善，越來越能發揮其對高校科研人員的激勵導向作用，并且政策工具組合也愈加豐富。筆者通過對國內現有學術創業政策研究成果的整理與歸納發現，我國學界對學術創業政策的研究主要關注以下兩個方面：一是國家層面的高校學術創業政策演化的過程、問題與對策[4];二是高?？萍既藛T學術創業政策的魯棒性分析及效果評估[5]。這些研究對高校學術創業政策的發展與完善具有一定的理論借鑒和參考價值。然而，已有相關研究較為宏觀，且基于政策工具視角下的研究鮮少。為深入實施創新驅動發展戰略，加快推動科技成果轉化為現實生產力，本研究主要探討兩個問題：現有的學術創業政策能否持續、有效地激勵地方高校科研人員參與學術創業？是否需要優化既有的學術創業政策框架，以推進地方高校教師的學術創業進程？本研究選取江西省人民政府及該省內24所公辦本科院校發布的學術創業政策或科研成果轉化相關文件為研究對象，運用文本內容分析法，分析學術創業政策工具類型和政策工具功能，對接地方高校學術創業的目標，提出地方高校學術創業政策的優化路徑。

二、政策文本選擇與分析框架

（一）政策文本選擇

本文所選取的政策文本是江西省人民政府、省內24所公辦本科院校及各高校所在市級人民政府發布的正式政策文件，主要包括以下兩類： 一是政策發布形式主要選取“辦法”“方案”“意見”“通知”“公告”等，能直接體現省市兩級政府及各高校推動高校學術創業和科技成果轉移轉化的政策文件;二是選取的政策文本的時間跨度為2015—2020年，主要原因是，自《促進科技成果轉化法（2015年修訂）》頒布以來，我國高校學術創業政策較過往演化出新特點，學術創業工作進入全新發展階段。通過以上步驟，筆者最終梳理了有效政策樣本42 份。

（二）分析框架構建

政策工具是指一系列機制、方法、手段，其目的是為了實現某一特定政策目標。科技價值鏈是指科研成果從產生到轉化的全過程中，由一系列創新主體鏈接起來的、使科研成果的開發價值不斷增值的創新鏈條集合體[6]。地方高校學術創業的政策分析，既要關注政策工具類型，也要關注政策工具在科技價值鏈各個環節的應用情況。因此，本文構建了一個二維政策分析框架，其中X維度為政策工具，Y維度為科技價值鏈。重點分析政策工具在當前江西省學術創業政策中的具體應用，以及政策工具與科技價值鏈之間的鏈接情況。

1. X維度： 政策工具維度。本文借助于學者Rothwell和Zegveld提出的政策工具分類范式[7]，結合學術創業的特征，將學術創業政策工具劃分為3種類型：供給型、環境型和需求型。各種政策工具類型的具體組成和含義（詳見表1）。

3. 二維分析框架的構建。通過對政策工具維度和科技價值鏈維度的分析，本研究以江西省政府，以及省內24所公辦本科院校發布的，學術創業政策和科技成果轉化政策文本為研究對象，構建了包含X軸（政策工具）和Y軸（科技價值鏈）的二維分析理論框架（如圖 1 所示）。

三、研究設計

（一） 研究方法

內容分析法是以各種政策文本為研究對象，在學界被稱為半定量半定性的研究方法[9]。由于內容分析法從大量的定性材料中分析出文本背后隱藏的本質內容和內在規律，因此具有更強的客觀性。在本研究中，要深入分析江西省市兩級政府及省內本科院校發布的關于引導高?？蒲腥藛T學術創業和促進成果轉移轉化的政策工具類型和政策工具功能，很有必要采用內容分析法對定性材料進行分析。本文采用內容分析法按以下步驟進行分析：第一，選擇42 份江西省市兩級政府層面和24所公辦本科院校發布的學術創業相關政策文本作為內容分析樣本;第二，采用政策工具對選擇的政策文本分析單元逐一進行編碼;第三，基于編碼和頻數統計，分析江西省內高校學術創業政策工具的使用現狀和不足，并提出優化學術創業政策的對策建議。

（二）政策文本的內容分析單元編碼

筆者對已遴選出的42份江西省市兩級政府及24所公辦本科高校發布的學術創業政策文本內容按照“政策編號—條款—細則”進行編碼。政策中有些一個條目會涉及多個政策工具，此時用“# ”加以區分。限于篇幅，表2僅列舉了部分政策文本的內容分析單元編碼。

四、政策文本的描述性分析

（一）基本政策工具維度分析

通過分析這3種類型政策工具的二級政策工具，發現當前江西省學術創業政策工具的使用（見表3）呈現以下特征。第一，政府層面的供給型政策工具較多使用資金投入和基礎設施工具，而高校層面的供給型政策工具比較關注公共服務和信息支持工具。綜合而言，資金投入18 條，占比15-13%;公共服務38條，占比31-93%; 基礎設施建設41條，占比34-45%; 信息支持22 條，占比 18-49%。統計結果表明，政府和各高校層面在基礎設施建設和公共

（二）科技價值鏈維度分析

從政策工具與科技價值鏈各環節的對應分布情況來看，呈現以下特征。

第一，在科學研究環節，應用較多的是供給型政策工具，共使用供給型政策工具65條，占比78-31%?？梢?，政府和高校在公共服務和基礎設施建設方面的支持，為高?？蒲腥藛T提供了良好的科研環境和服務保障，有利推動了科學研究的開展。

第二，在產業化環節，應用環境型政策工具為主，共使用環境型政策工具 79 條，占比58-52%。具體而言，在產業化環節，政府層面和高校層面運用較多的是策略性措施和法規管制，目的是為高?？蒲腥藛T進行科研成果轉化提供制度和法律保證;同時，采取一定的激勵措施，激發高?？蒲腥藛T進行科研成果轉化的積極性和主動性。

第三，在市場化環節，應用需求型政策工具為主，共使用需求型政策工具有40條，占比53-33%。這說明在市場化環節運用最多的是需求型政策工具，尤其是成果轉化服務的外包政策。同時，由于江西省地處我國內陸，經濟相比沿海省份較為落后，地方高?？蒲腥藛T的科研成果推廣以國內市場為主，海外機構工具在市場化環節尚未發揮顯著作用。

五、研究結論與優化建議

（一）研究結論

1.政策工具從“單維度”向“多維度”演化，但各維度之間的使用比例不均衡。首先，無論是政府層面還是高校自身，學術創業政策中供給型政策應用偏多，并且供給型政策中占比較高的是公共服務和基礎設施建設工具，而資金投入和信息支持工具應用較少。要有效促進學術創業活動，政府和高校都需要為高?？蒲腥藛T提供大量及時的信息支持服務，并在創業初期給予一定的資金支持，否則高?？蒲腥藛T更為擔心創業成功的不確定性，影響他們的創業熱情，進而阻礙科技成果轉化的進程和發展。

其次，環境型政策使用不當，其中策略性措施工具使用過多。這些政策條款多是從宏觀層面出發，雖然能起到目標和方向的導航作用，但政策內容較為空洞且易流于形式，在現實中缺乏實踐操作性。此外，高校政策文件中的策略內容與政府相關文件中的內容相似，未能反映出各高校自身的需求和特色。

最后，需求型政策工具應用太少，僅占總政策工具的19-45%，其中應用較多的是外包服務，政府采購和海外機構的政策條款非常少，各自只有一條和兩條。當前江西省政府層面和高校層面關于科研成果轉化的采購機制尚不健全，海外機構管理方面的政策條款也較為薄弱，且海外機構的政策工具全部應用在科學研究階段。例如，南昌大學關于促進科研成果轉化的政策中提及“國際合作創新研究院要帶頭落實國家科技創新政策，促進科技成果轉移轉化”，在產業化和市場化環節，海外機構工具尚未提及。

2.從科技價值鏈而言，應用在產業化環節的政策相對較多，科學研究和市場化階段的政策工具相對不足，進而形成在科技價值鏈中出現科研成果產出與市場化存在 “割裂”的現象。首先，政策工具的制定主體與市場主體之間存在“割裂”。學術創業政策既是政府促進高?？萍汲晒涞氐恼撸歉鞲咝Ｂ男猩鐣展δ艿姆绞?，也是高?？蒲腥藛T走出象牙塔的市場行為。當前，市場在高校學術成果轉移轉化中發揮重要作用，由企業主體基于實際生產需求決定是否與高校合作。然而，當前我國多數企業難以參與高校科研項目的立項評審，其生產、產品或服務等方面的實際需求較難在高校科研項目或相關成果中得到體現。

其次，政策工具中的“供方政策”與“需方政策”之間存在“割裂”。目前江西省的學術創業政策以供方政策為主，即較多關注高校科研人員開展學術創業提供相應政策，而對企業即“需方”的政策關注甚少，進而出現市場化階段的政策工具相對不足。例如，江西省政府層面的多數政策出臺的目的是激發高?？蒲腥藛T創新活動和創造潛能，鼓勵科研人員創新創業，卻少有從需求企業的角度考慮，對于產學研協同創新方面的政策關注不足。最后，政府和高校在科技價值鏈階段應用政策工具方面存在“割裂”。由于政府和高校之間關于政策工具的使用不協調，導致政策未能得到有效執行。例如，針對科研人員成果轉化收益的政策，江西省政府規定“成果轉化人員或團隊可至少提取科研成果轉化收益中的60%”，但各高校對成果轉化收益分配的審批卻在“謹慎中”推進，降低了收益激勵政策工具對高?？蒲腥藛T進行學術創業和成果轉化的主動性和積極性。

（二） 地方高校學術創業政策工具優化的對策建議

1.優化調整各類型政策工具的使用比例和使用頻次。首先，調整供給型政策中各項工具的使用頻次。政府和高校應提高資金投入和信息支持工具的使用頻次，優化基礎設施建設和公共服務工具的使用比例。在信息支持方面，政府、高校和企業應攜手構建校企合作信息服務平臺，推進科研成果、產品和服務信息共享，積極探索政產學研用信息服務協同機制。在資金投入方面，政府、高校和企業可共同設立科技成果轉化基金，吸引更多社會資本投資高校重大科技成果、高價值專利轉化項目，著力解決學術創業和成果轉化進程中資金不足的問題。其次，合理配置環境型政策中各工具的應用比例，切實保障策略性措施的有效性和實用性。一方面要適度降低策略性措施工具的使用頻次;另一方面要定期對各種措施的落實和實施結果進行評估反饋，根據評估結果動態優化調整各類策略性措施的使用。同時，要加大法規管制工具的關注力度，尤其要制訂科研成果產業化和市場化過程中涉及學術創業主體利益相關的法律法規，切實保障學術創業主體的合法權益。在稅收補貼和金融支持工具方面，稅務機關應適當加大對創業主體的財政稅收支持，根據創業主體需求及時調整應稅額度;對符合國家應急科技攻關項目的成果轉化，應加大財政補助力度，降低融資成本，完善融資擔保體系，以更好地激勵各創業主體的創業行為。最后，加大需求型政策工具的關注力度。一是提高政府采購政策工具的使用。政府應及時修訂政府采購法及成果轉化相關配套政策，尤其要加強對高?？萍紕撔庐a品的市場化支持，推進政府采購制度成為以市場拉動激勵高校和企業技術創新的有效政策工具。二是需加強海外機構工具的使用。政府職能部門應積極出臺相關政策，按照“組織網絡化、功能社會化、服務產業化”的方向，注意扶持和培養一批大型海外科技成果轉化中介機構，建立與拓展科技成果轉化國際渠道，并積極建立國際科技成果轉化服務平臺。

2.優化政策工具與科技價值鏈的對應組合，持續推進各項政策工具在科技價值鏈各個環節的合理使用。政策工具和科技價值鏈共同組成學術創業政策鏈，合力打通創新成果轉移轉化通道。學術創業政策中，科技價值鏈有3個重要鏈接處。第一，科學研究與成果產業化之間的鏈接：高校科研人員往往專注于自己的研究，在科研成果產業化和商業化推廣方面缺乏經驗。因此，政府和高校均應加強頂層設計，創新機制體制，創設有利于科學研究和成果轉化的氛圍和環境，構建專門的成果轉化創新管理服務隊伍和技術轉移中介隊伍，完善技術轉移服務體系，有效促進高?？茖W研究與成果產業化之間的無縫連接。第二，學術成果產業化與市場化階段之間的鏈接：高校教師的科研成果從研究開發到產業化和市場化，涉及到體制機制、政府政策、教育、人才等各個方面，因此建立健全區域創新體系和協同創新體系是促進成果轉化的關鍵。此外，政府、高校、企業要結合起來，整合優化高校和科研人員已有的知識資源，通過體制的通道將其轉化成技術創新的優勢和市場競爭的優勢。第三，學術成果商品化與后續管理政策之間的鏈接：后續管理政策涉及學術創業者成果的考核與評價、知識產權保護、收益分配、職稱評定等方面。為此，各高校應加強組織領導，各二級單位應將科技轉化工作納入本單位的發展規劃，進一步明確科研成果評價制度、科研人員業績考核、職稱評定優惠等方面的政策，加強對科研人員成果轉化后期的管理和服務支持。

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（責任編輯：劉增石）

Abstract： Taking 24 state-owned universities in Jiangxi Province as samples， this paper adopts content analysis method to conduct quantitative analysis on 42 selected policy texts from two dimensions of policy tools and science and technology value chains.The analysis results show that in the dimension of policy tools， supply-oriented policy tools and environmental policy tools are mainly applied， while demand-oriented policy tools are few. In the dimension of science and technology value chain， the policies are mainly applied at the industrialization stage， while the relevant policies are seldom applied at the marketization stage. Therefore， it is suggested that the government and local universities should appropriately reduce the frequency of the use of supply-oriented and environmental policy tools， increase the application of demand-oriented policy tools， and optimize the combination of policy tools and science and technology value chain in the policy texts related to academic entrepreneurship， in order to give full play to the overall policy effect.

Key words： ?local universities; academic entrepreneurship; policy text; policy tools; science and technology value chain