公辦高校二級學院治理體系及其實現策略

盛況 羅志敏

[摘 要]厘清二級學院的治理體系，揭示大學發展的內在規律，對學院更好地發揮積極性、主動性和創造性具有十分重要的意義。在學院治理體系中采用黨政負責、教授治學、師生參與的共同治理模式，符合中國特色現代大學的治理要求，是中國當下公辦高校學院治理體系最合適的選擇。推進新型二級學院治理體系的建設，不僅是一個認識深化的過程，也是一個實踐推進的過程。

[關鍵詞]治理體系;現代大學制度;共同治理;主體責任清單

[中圖分類號]G647 ?[文獻標識碼]A [文章編號]1005-5843（2021）03-0041-05

[DOI]10-13980/j-cnki-xdjykx-2021-03-008

黨的十九屆四中全會重點研究了堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化等問題并做出決定，對于推動中國特色社會主義制度更加成熟、更加定型，把我國制度優勢更好地轉化為國家治理效能，具有重大而深遠的意義。完善中國特色現代大學制度是中國大學治理改革的核心內容之一。隨著現代大學制度建設的推進，高校管理重心下移步伐的日漸加快，二級學院的治理問題提上了議事日程。二級學院是高校最基礎的實體單位，其治理體系反映了大學管理者對辦學治校的理性思考，決定著現代大學制度建設的實踐質量，對于優化內部治理體系、激發學校辦學活力具有至關重要的影響。

一、厘清二級學院治理體系的重要意義

學院是大學的基本映射，是大學各項功能性活動的直接組織者和承擔者，大學的人才培養、科學研究、社會服務、文化傳承創新、國際交流合作等職能要具體落實到學院才能得以完成。

（一）學院是中國教育發展的必然產物

學院是伴隨著大學的產生而存在的，且隨著大學的興盛而不斷壯大。20世紀80年代中期以后，隨著我國高等教育的發展，原來的校系兩級管理體制已不能適應現實需要，許多大學在校系管理的基礎上設立了學院，學院成為聯系學校和基層單位的中層組織，開始在大學發展中發揮作用。隨著中國高等教育大眾化的加速，高等學校規模呈逐年擴大趨勢，招生人數不斷增加，物理空間日趨擴張，活動范圍大大延伸，學院成為高校辦學的主體性單元。

（二）學院是知識生產活動的主要陣地

大學是一個特殊的知識生產機構，其教育教學活動、科研活動、社會服務活動與知識生產活動是互為一體的。作為以知識為核心的學術組織，大學主要從事知識的發現、傳播和應用，而這些工作主要是在學院中完成的。學院集中了絕大部分的學術精英和名師，最了解學科建設的現狀和未來發展方向，承擔著大量的日常性的人才培養工作。因此，學院是大學的基本辦學單位，是組織教學科研活動的責任主體，其辦學實力反映了一所大學的辦學水平。

（三）學院是現代大學根本的活力源泉

我國高等教育發展初期，學校作為管理主體，依靠集中投入、高度集權式的管理模式，極大地促進了自身規模的擴張，但也由于學校一級的主導性地位比較強勢而引起了過度行政化的傾向。隨著高等教育改革向縱深推進的加速，激發學院的辦學活力成為高校提高綜合競爭力的新的增長點。推動管理重心下移，對學院在經費投入、人事聘任、學科建設和人才培養等方面給予更大的自主權，使學院真正成為辦學主體，才能讓現代大學發展獲得新的動力。

綜上，二級學院是大學辦學的主體，其實力決定著一所大學的辦學質量，其活力將成為現代大學發展的新動力。厘清二級學院的治理體系，符合大學發展的內在規律，對學院更好地發揮積極性、主動性和創造性具有十分重要的意義。

二、對當前二級學院治理體系的反思

（一）涉及二級學院治理體系的政策規定較少

在國家政策文件中，涉及到大學治理的領導體制和運行機制的規定較為明確。如教育部2011年頒布的第31號令《高等學校章程制定暫行辦法》和第32號令《學校教職工代表大會規定》、中共中央辦公廳2014年印發的55號文《關于堅持和完善普通高等學校黨委領導下的校長負責制的實施意見》、教育部同年頒布的第35號令《高等學校學術委員會規程》和第37號令《普通高等學校理事會規程（試行）》等。這些文件深刻闡述了高等學校實行黨委領導下的校長負責制這一領導體制和“黨委領導、校長負責、教授治學、民主管理”這一治理體系的重要意義和實現途徑，而對二級學院的領導體制和治理體系則較少涉及。

2010年，中共中央修訂印發的《中國共產黨普通高等學校基層組織工作條例》的第十一條對高等學校院（系）級單位黨組織的職責做了規定，并指出其“通過黨政聯席會議，討論和決定本單位重要事項。支持本單位行政領導班子和負責人在其職責范圍內獨立負責地開展工作”。中央和教育主管部門只是提出采取黨政聯席會議的決策形式，而對具體實施黨政聯席會議制度的規定還不夠明確，導致教育研究者在對政策的理解上比較多元，教育管理者在執行上把握不易。

（二）二級學院治理體系研究的力量不足

以中國知網為例，以“學院”并含“治理”為題名的研究論文（剔除會議報道、人物專訪內容的文章）在2014年有12篇、2015年為10篇、2016年為19篇、2017年為20篇、2018年為19篇、2019年為16篇。其中，一部分為研究國外大學學院治理體系的論文，包括英國倫敦大學學院、法國巴黎行政學院、澳大利亞TAFE學院，以及美國的研究型大學學院、社區學院的治理體系。這些論文以個案研究的方式對國外高校學院治理的理念和模式進行了研究，為探索中國特色的二級學院治理體系提供了寶貴的經驗。另一部分論文則將研究的目光聚焦于民辦高等教育，尤其是獨立學院的治理模式上。獨立學院實行的是董事會領導下的院長負責制，因此其學院領導體制和治理體系與公辦高校有著本質上的區別。探討獨立學院的治理體系，對于構建與完善其內部組織機構的權力運行機制有著重要的意義。

除以上兩類研究方向以外，真正把關注重點放在公辦高校二級學院治理體系上的論文不多，高等教育的研究者們把主要精力放在了對“大學治理”的研究和討論上。根據“中國知網”檢索，2014—2019年以“大學”并含“治理”為題名的研究論文每年在200篇以上，足以說明大學治理完全是近年來高等教育研究的熱門問題。這與推行管理重心下移、學院為辦學主體的現代大學制度改革的要求是不相稱的，一方面是在綜合改革的背景下二級學院規模日漸擴大，對學院治理的科學性、民主性要求更為緊迫，亟待理論上的指導。另一方面，二級學院治理這個話題遭到冷遇，教育研究者們還未充分認識其重要意義，也未能提出共識程度較高的新型二級學院治理體系模式。

（三）對二級學院治理體系的實踐重視不夠

“國家政策主導著高等教育管理體制和大學治理的演變，也主導著大學院（系）治理的演變。大學院（系）領導體制變更頻繁，分別經歷了系主任（院長）負責制、系黨總支委員會領導下的系務委員會負責制、系總支委員會保證和監督下的以系主任為首的系務委員會負責制、軍工宣隊代表的“三結合”領導小組負責制、系黨總支委員會領導下的系主任分工負責制、系主任負責制等。”[1]1990年以來，當中央和教育主管部門逐步明確了院（系）黨總支的院（系）政治核心地位，并把黨政聯席會議作為學院黨政職權范圍內議事決策的基本制度，但對學院究竟實行哪種領導體制，未見有明確的說法。全國有部分省、直轄市、自治區以文件形式明確了高校二級院系實行黨政共同負責制。如1999年江蘇省委教育工委下發的《江蘇省高等學校院（系）黨組織工作暫行規定》和2002年制定的《江蘇省普通高等學校院（系）黨建工作基本標準》中，都明確了“高等學校院（系）黨組織和行政共同負責”的領導機制。但一般在具體辦學的規定中都回避談論學院領導體制的問題，對學院治理體系的問題更是少有人問津。

有研究者對2016年6月教育部審核過的92所高校的章程進行研究后發現，“盡管幾乎所有大學章程都涉及二級學院治理的相關內容，但僅有少數大學將二級學院治理作為大學章程獨立的一部分，更多大學章程將二級學院治理作為組織（機構）或管理的一個部分，且用較少的筆墨對二級學院治理進行表述，多數章程僅用幾個條款甚至一個條款表述二級學院的相關問題”[2]。一所大學的章程被視為學校的根本大法，是學校制度體系的總綱，倘若在大學章程中對二級學院治理著墨不多，就很難說教育管理者對二級學院辦學的重要性有了非常清晰的認知。

三、新型二級學院治理體系的內涵分析

筆者認為，二級學院的治理體系采用黨政負責、教授治學、師生參與的共同治理模式符合中國國情，能夠體現現代大學精神，適應當前大學的發展，具有十分重要的現實意義。

黨政負責是指學院實行黨政分工合作、共同負責制，學院黨組織和行政班子對學院的改革、發展和穩定負有共同責任。學院黨組織要充分發揮政治核心和監督保證作用，保證黨和國家的路線、方針、政策和學校各項決定在本學院的貫徹執行，支持學院行政領導班子和負責人在其職責范圍內獨立負責地開展工作。院長是學院行政主要負責人，對學院的教學、科研和行政事務行使管理職責。中共中央國務院2016年頒布的《關于加強和改進新形勢下高校思想政治工作的意見》要求推行學院黨政班子成員交叉任職，黨員院長一般應同時任黨委（黨總支）副書記或委員，黨員副院長一般應進入黨委（黨總支）領導班子。這在制度建構上進一步夯實了黨政共同負責的體制基礎。

教授治學是指由學院專家教授組成的學術委員會具有對學院學科建設、學術發展等方面的審議權，以及學術成果評價等方面的評定權。教授往往代表著獨立的人格魅力和深厚的學識學養，對學術規律有著比較清晰的認識，對學科現狀有著比較理性的判斷。因此，要充分尊重教授在治學中的主體地位，保障他們利用自身的專業知識和學術經驗正確行使學術權力，勇于擔當學術責任，這有利于推進學術的健康發展和學院的持續進步。

師生參與是指師生員工參與學院公共事務的管理。這些公共事務包括但不僅限于審議學院發展規劃、教育教學改革、教職工隊伍建設，以及其他重大改革方案和重大問題解決報告，討論通過與教職工利益直接相關的績效、福利分配實施方案以及相應的教職工考核、獎懲辦法，對涉及學生的改革方案和制度安排提出意見和建議。讓師生共同參與到學院的管理之中，切實保障他們的知情權、參與權、表達權和監督權，才能充分發揮他們的智慧和能力，凝聚起推動學院發展的強大動力。

實施黨政負責、教授治學、師生參與的共同治理模式具有如下優點。

（一）對原有學院領導體制形成有益的補充

學院實行黨政負責、教授治學、師生參與的共同治理模式，是對原有黨政共同負責領導體制的豐富和發展。領導體制是指相對獨立的組織系統進行決策指揮等領導活動的基本制度或體系，在組織系統內部起著核心和靈魂的作用。領導體制涉及根本性的制度安排，但僅有領導體制是不夠的，學院內部還有各類利益相關者之間的其他權力的分配、制約和監督，這些制度規定和機制設計集中體現了學院管理的體系、運行的主要特征和基本要求。這就是學院的治理體系。學院的治理體系是對原有學院領導體制的有益補充，是在領導體制的基本制度框架下對涉及辦院治學的其他權力分配的制度性規定。

黨政負責是指學院黨政共同負責學院的教學、科學研究、學科建設、人才培養、社會服務、行政管理，以及在貫徹執行上級組織決定涉及到的工作中的重大事項。只有黨政齊抓共管、共同負責才能提升學院領導的科學化、規范化水平，提升學院管理效能。但另一方面，大學之所以不同于其他社會組織，在于構成大學的主體是知識分子群體，他們主要從事的是以教學和科研為主的學術活動。學術活動包括探究、整合、應用和傳播知識，有其內在的運行邏輯，用行政思維去強制干涉只會阻礙其發展。因此，尊重并保障由教授群體組成的學術委員會對學術事務的管理權更加有利于學術的繁榮和發展。另外，在學院管理中還必須強化“發展共同體”思維。學院的教師與學生是學院的主體，是學院發展最可信賴的力量，每一位教師和學生都是與其所在的學院共同成長、共同發展的。因此，要實現、維護、發展好廣大師生的根本利益，最大限度地營造公平公正的發展氛圍，吸引師生共同參與到學院的建設和發展中來。

（二）有效銜接中國特色的高校治理體系

學院實行黨政負責、教授治學、師生參與的共同治理模式，是對學校層面黨委領導、校長負責、教授治學、民主參與的衍生和支撐，是高校政治權力、行政權力、學術權力和民主權力在學院層面的具體體現。中辦2014年55號文明確規定：“黨委領導下的校長負責制是中國共產黨對國家舉辦的普通高等學校領導的根本制度，是高等學校堅持社會主義辦學方向的重要保證，必須毫不動搖、長期堅持并不斷完善。”黨委領導下的校長負責制這一體制也得到了2015年修訂的《中華人民共和國高等教育法》的再次確認。因此，高校黨委的政治權力具有合法性，學院黨組織的政治權力即來源于此。只有確保學院黨組織的政治核心地位，才能奠定高校黨委的工作基礎，才能保障社會主義辦學方向。另一方面，學院行政班子也要接受學校黨委的領導，同時接受校長的行政領導，這樣學院黨政共同負責的領導體制才能確保黨委領導下的校長負責制在基層得到支撐和延伸。

2015年修訂的《中華人民共和國高等教育法》還首次明確了高等學校學術委員會的職責，但教育部頒布的第35號令《高等學校學術委員會規程》對學術委員會的職權定位更為清晰：“學術委員會作為校內最高學術機構，統籌行使學術事務的決策、審議、評定和咨詢等職權。”一般而言，學院學術委員會在校學術委員會的指導下開展工作，主要審議本學院學科建設、學術評價、學術發展和學風建設等重要事項，學院學術委員會主任進入校學術委員會。

《中華人民共和國高等教育法》第四十三條規定，高等學校通過以教師為主體的教職工代表大會等組織形式，依法保障教職工參與民主管理和監督，維護教職工合法權益。教育部2011年第31號令《高等學校章程制定暫行辦法》要求高校制訂章程“應當明確規定教職工代表大會、學生代表大會的地位作用……維護師生員工通過教職工代表大會、學生代表大會參與學校相關事項的民主決策、實施監督的權利”;第32號令《學校教職工代表大會規定》明確了教代會“是教職工依法參與學校民主管理和監督的基本形式”。學院教師、學生可以通過參加學院教職工代表大會、學生代表大會的形式參與到學院事務的管理之中，也可以通過被選為學校教代會代表、學校學代會代表參與到學校事務的管理之中。

（三）提出了“共同治理”的概念

全球治理委員會在《我們的全球之家》的研究報告中將“治理”界定為“是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程”[3];德國曼海姆大學歐洲研究中心專家貝阿特·科勒-科赫則將治理進一步具體解釋為“是關于不同公民的偏好意愿轉化為有效政策選擇的方法手段，和多元社會利益如何轉化為統一行動以及怎樣實現社會行為體的服從”[4]。“治理”的概念在尊重利益多元的前提下更加強調利益主體的平等參與、民主協商、互動協調、責權統一。而學院治理則是指以書記、院長為代表的黨政權力、以教授為代表的學術權力、以師生利益為代表的民主權力共同參與學院各項教育公務事務的過程，“本質是在學院公共利益最大化的目標下，學院治理主體通過一定的制度和程序體系安排進行的權力和利益分配、控制、協調、博弈均衡的過程”[5]。二級學院既有保證黨和國家的路線、方針、政策和學校各項決定在本學院貫徹執行的內在要求，又有實施人才培養、科學研究、學科建設和社會服務等活動的具體任務;既有作為學術共同體追求真理、創新知識的神圣職責，又有作為一級行政組織自覺接受民主監督，確保權力正確行使的天然使命。“有效的治理要求大學必須通過開放的治理體系充分包容利益相關者，在伙伴關系的框架下，通過各利益相關方的積極參與實現大學的共治與善治。”[6]

四、新型二級學院治理體系的實現策略

推進新型二級學院治理體系的建設不僅是一個認識深化的過程，也是一個實踐推進的過程。實施黨政負責、教授治學、師生參與的共同治理模式需要從以下幾方面加以努力。

（一）教育主管部門明確治理體系的表述

推動管理重心下移、激發二級學院辦學活力是高校教育綜合改革下一步的努力方向。與之相適應的是，二級學院的自主權越來越大，治理體系問題亟待明確，因為這關系到學院內部各相關利益方之間的分權制衡。中央或教育主管部門有必要對我國高校學院治理體系的現狀進行調研，進一步提高對學院治理體系的系統認識，研究其主要內容和運行機制，以文件的形式對學院治理體系的表述進行固化。而各高校也可以在此基礎上，將治理體系的表述在大學章程的修訂中予以明確，或者制訂修訂本校二級學院工作條例，明確細化黨政負責、教授治學、師生參與的共同治理模式的基本內涵和運行方式，為學院工作的科學化、規范化開展提供制度保證。

（二）完善黨政聯席會議制度運行機制

《中國共產黨普通高等學校基層組織工作條例》對黨政聯席會議的要求比較宏觀，只是提出對學院重要事項要通過黨政聯席會議的決策形式。黨政聯席會議制度已經在我國高校基本建立起來，但還有一些值得探索的空間。比如對黨政聯席會議出席者范圍的理解，一般而言僅是學院黨政領導參加，包括學院黨委（黨總支）書記、院長、黨委（黨總支）副書記、副院長。但如果將出席人員理解為以學院黨政領導為主體，就可以吸納學院學術委員會主任、院工會主席等參加。黨政聯席會議是學院重要事項集體決策的主要形式，要力求充分反映各方訴求、集中多方意見。將學術委員會主任、院工會主席作為會議成員，有利于增強決策的科學性、民主化程度，有利于以決策制度的形式保障黨政負責、教授治學、師生參與的共同治理模式落到實處。

（三）建立學院相關組織主體責任清單

簡單來說，主體責任就是主要職能，但更深層的意味則在于要在主要職能上主動作為，抓好是本職，不抓是失職，抓不好是瀆職。因此，要細化學院相關組織主體責任清單，明確任務，落實責任。比如對學院黨委（黨總支）而言，要抓好意識形態、基層黨建、黨風廉政三大主體責任。學院意識形態工作包括抓好理論學習、規范課堂管理、強化學院宣傳思想陣地管理等;學院基層黨建工作包括加強黨支部建設、加強服務型黨組織建設等;學院黨風廉政工作包括抓好領導干部一崗雙責、落實中央八項規定等。對于學院的行政班子、學術組織、教代會組織也要明確主體責任清單，這有利于學院相關組織明晰職責，進而提前謀劃，積極實施。

（四）大力推進學院信息公開工作

分權的前提是參與，參與的前提是知曉。在不知情的前提下，奢談參與權、表達權、監督權是沒有意義的。學院信息公開工作既是保障師生員工和社會公眾權益的重要途徑，又是高水平學院建設的內在要求。隨著管理重心的下移，學院對人、財、物的自主管理權逐漸加大，學院的師生員工更加關注與自身利益切實相關的權力運作情況。建立學院信息公開指標體系，創新學院信息公開方式方法，一方面要讓權力在陽光下運行，減少權力的尋租機會，提升學院工作的透明度和決策的科學化水平;另一方面要調動學院師生的積極性和創造性，增強他們對學院的信任感、歸屬感，從而增強凝聚力和向心力，為學院的發展貢獻智慧和力量。

（五）充分尊重學生群體的主體地位

“00后”大學生對民主的意愿更為強烈，支持和保障學生參與學院管理的民主權利，這是新時代落實“以生為本”理念的具體舉措。要在制訂與學生利益相關的學院規定時充分聽取學生組織的意見和建議，包括教學教務、獎學金評定、學院文化建設、學生資助、后勤保障等;要邀請學生組織代表參與到學院的管理和監督工作之中，包括學生違紀處理申訴、教師的師德師風建設等方面。積極聽取學生群體的意見建議，充分尊重學生群體的主體地位，對于學院的發展而言絕不是可有可無的點綴，而是涉及到高水平人才培養的根本性問題。

綜上所述，在學院治理體系中采用黨政負責、教授治學、師生參與的共同治理模式，符合中國特色現代大學治理的要求，是中國公辦高校二級學院治理體系最適當的選擇。

參考文獻：

[1]張德祥等.1949年以來中國大學院（系）治理的歷史變遷[J].中國高教研究，2017（1）.

[2]張德祥等.二級學院治理：大學治理的重要課題[J].中國高教研究，2017（3）.

[3]The Commission on Global Governance.our Global Neighborhood [M].New York：Oxford ?University ?Press，1995：2-3.

[4]Beate KohlerKoch， Rainer Eising. The Transformation of Governance in the European Union [M].London：Routledge，1999：14.

[5]肖國芳等.治理視閾下高校二級學院分權治理研究[J].江蘇高教，2017（2）-

[6]王建華.重思大學的治理[J].高等教育研究，2015（10）-

（責任編輯：德華）

Abstract： It is of great significance for the development of secondary colleges to clarify the governance structure of the secondary colleges， which is in line with the inherent law of the development of the university， and is conducive to better play the initiative， initiative and creativity. In the secondary colleges Governance Structure， Party and Administration sharing responsibility system， professors academic management， teachers and students to participate in the common governance model， all the co-governance is conform to the requirements of modern university governance with Chinese characteristics， this is the most appropriate choice of governance structure ?for Chinas current public universities. To promote the construction of a new type of secondary college governance structure is not only a process of deepening understanding， but also a process of practice.

Key words： ?governance system; modern university system; co-governance