人民代表大會制度：實現全過程民主的探索

陳珂

1954年9月15日，1226名全國人大代表走進北京中南海懷仁堂，他們中有當時93歲的畫家齊白石、19歲的勞模郝建秀，有空軍戰斗英雄鄭長華，也有提出男女同工同酬的農民申紀蘭。當時《人民日報》的一位記者在文章中寫道：“他們從車床邊來，從田地里來，從礦井來，從海岸的防哨來。放下鉗子，放下犁耙，放下筆桿、圓規……同他們所愛戴的黨和國家領導人在一起，商量著國家大事。”

67年前召開的第一屆全國人民代表大會，通過了《中華人民共和國憲法》和《全國人民代表大會組織法》，選舉產生了國家領導人。第一屆全國人民代表大會的召開，標志著人民代表大會制度作為新中國根本政治制度在全國范圍內建立起來。中國共產黨領導中國人民長期為之奮斗的民主制度從此建立在更加穩固的基礎之上。這是中國政治制度的一次偉大變革。

我國歷史上第一次全國普選

把時間往前推移，1949年9月21日，也是在懷仁堂，中國人民政治協商會議第一屆全體會議通過了《中國人民政治協商會議共同綱領》，共同綱領起到臨時憲法的作用。

事實上，《中國人民政治協商會議共同綱領》已經明確了新中國的國體是人民民主專政，政體是人民代表大會制度，明確人民通過各級人民代表大會行使國家權力。但在新中國成立初期，國內戰爭尚未結束，我國還不具備在全國范圍內選舉人大代表的條件，因而采取了在中央通過中國人民政治協商全體會議、在地方通過逐級召開人民代表會議的方式，逐步向人民代表大會制度過渡。“當時在各個解放區陸續召開的‘地方各界人民代表會議，被視為人民代表大會制度的雛形。”中國社會科學院政治學研究所政治制度研究室主任、研究員韓旭向《中國報道》記者表示。

隨著1952年秋中國人民政治協商會議第一屆全體會議已屆期滿，以及國民經濟恢復任務的逐漸完成，1953年1月，中央人民政府委員會決定在當年用普選的方法產生鄉、縣、省（市）各級人民代表大會，并在此基礎上召開全國人民代表大會。但由于1953年我國部分地區遭遇了嚴重的自然災害，政府工作的重心轉移到救災工作上，全國人民代表大會的召開被暫時推遲。

普選的籌備工作并沒有因此而停滯。1953年1月13日，中央人民政府委員會舉行第二十次會議，這次會議成立了以周恩來為主席的中華人民共和國選舉法起草委員會。時隔近3個月后，《中華人民共和國全國人民代表大會及地方各級人民代表大會選舉法》頒布施行。“各地投票之日就像盛大節日，選民們穿上整潔的衣服，興高采烈地來到選舉站，投下了自己神圣的一票。”十屆全國人大法律委主任委員楊景宇回憶起當年的情形時說。

“這個選舉法的主要特點是選舉權具有普遍性和平等性。它以一定人口的比例為基礎，又適當照顧地區和單位，在城市與鄉村間、少數民族與漢族間，作了不同比例的規定，使全國各階層、各民族在各級人民代表大會中都有相應的代表。”中國人民大學教授馮玉軍在接受采訪時表示。

1954年9月15日至28日，第一屆全國人民代表大會第一次會議在北京召開。圖為出席會議的青年代表們。

在最終順利召開的第一屆全國人民代表大會上，1226名經選舉產生的全國人大代表利用自身被賦予的政治權利，集體決定著國家大事。會議表決通過了新中國第一部憲法，以及全國人民代表大會組織法、國務院組織法、人民法院組織法、人民檢察院組織法、地方各級人民代表大會和地方各級人民委員會組織法五部法律，選舉產生了新的國家領導人……

“建立符合中國國情并具有中國特色的政權組織體系的探索實踐，一直可以追溯到中國革命時期。而新中國的成立，特別是1954年新中國第一部憲法的頒行，使得這一探索進程的成果得以初步定型，人民代表大會制度作為我國根本政治制度確立下來并開始在國家政治生活中發揮作用。人民真正成為國家、社會和自己命運的主人。”韓旭表示。

于改革開放進程中持續發展

韓旭向《中國報道》記者回顧表示，改革開放40多年來，人民代表大會制度的發展和完善大體經歷了三個階段。

十一屆三中全會后，以鄧小平同志為核心的黨的第二代領導集體，在提出黨的工作重心轉移到經濟建設上來的同時，指出為了保障人民民主，必須加強制度建設，加強民主政治的規范化、制度化、法律化。“受歷史的深刻教訓，要堅持并不斷完善人民代表大會制度，通過一套制度體系、基本的法定程序來實現黨對國家和社會各方面事務的管理，充分發揮國家權力機關的作用。”韓旭說，經過改革開放初期大約10年間的大力推進，人大制度在選舉、立法、監督、人事任免等的制度安排方面，以及在關于人大的組織制度、代表制度、會議制度以及機構設置和議事規則等自身建設方面，均得以恢復并有所改善。同時，地方各級人大也開始有序運轉。

其間，1982年12月4日召開的五屆全國人大五次會議頒布了修改后的《中華人民共和國憲法》，即“八二憲法”，集中體現了這一階段人大制度的建設成就。這部憲法比較鮮明地體現了民主特質，是一部保障社會主義現代化建設的根本大法，體現了改革開放的根本任務及其相應的國家制度安排。

“20世紀90年代，社會主義市場經濟體制確立，人大制度也相應進入第二個發展階段。”韓旭表示，黨中央明確提出“堅持和完善人民代表大會制度”的歷史性課題，這個階段的突出特點首先表現為立法的大發展。數據顯示，截至2011年8月底，我國已制定現行憲法和有效法律共240部、行政法規706部、地方性法規8600多部，在建立社會主義市場經濟法律體系的基礎上進一步形成了中國特色社會主義法律體系。

黨的十八大后，人大制度隨著我國發展進入新時代而邁入第三發展階段，這一階段不僅對人大制度明確提出了要與時俱進地發展和完善的新要求，而且進一步明確了政治定位——不僅是堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一的根本制度安排，也是支撐中國國家治理體系和治理能力的根本政治制度。

在中國人民大學法學院副院長胡錦光看來，人大制度在改革開放進程中的貢獻可以歸納為5個方面：一是立法，在實踐中被證明可行但卻于法無據的改革措施，通過人大上升為法律形式確定下來;二是人事任免，根據“八二憲法”，我國普遍實行領導干部任期制度，實現了國家機關和領導層的有序更替;三是根據需要及時修改憲法，保證憲法與社會實際相適應，保證改革開放的指導思想、先進理念及時寫進憲法;四是作出國家重大決策，如批準設立特別行政區、經濟特區等;五是發揮監督檢查職能，確保各項權利得到正確行使。

人民代表大會制度推進國家治理體系建設

在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上，習近平總書記指出：“人民代表大會制度是中國特色社會主義制度的重要組成部分，也是支撐中國國家治理體系和治理能力的根本政治制度。新形勢下，我們要毫不動搖堅持人民代表大會制度，也要與時俱進完善人民代表大會制度。”習近平總書記還強調，當前和今后一個時期，要著重抓好“加強和改進立法工作、法律實施工作、監督工作，加強同人大代表和人民群眾的聯系，加強和改進人大工作”等幾個重要環節。

“一如所有的后發國家，推動政治制度化是確保我國保持基本穩定，從而實現發展的基礎性條件。但很多發展中國家都面臨政治制度化低的問題——一個是公權力行使過程中的規范化程度太低，另一個是難以最大限度地容納各方參與的要求和利益訴求。”韓旭分析稱，我國70多年來的發展，特別是改革開放40多年來非常強調制度建設，建立起了一套比較完善的制度體系，在規避以上問題時取得了不錯的成效，從而確保我們能夠解決好改革、發展和穩定的關系，為經濟的快速發展提供穩定的社會政治秩序。“針對這套體系，我們接下來也要補短板、強弱項。”

“一講到人大，有人會簡單化地把人大制度等同于選舉民主，把政治協商等同于協商民主，我們不應只關注立法方面的成就，以及人民主權的基本形式。進入新的發展階段，根本政治制度的作用應更充分地發揮出來。”韓旭表示，就制度設計本身來說，我國的立法和選舉工作主要由人大制度來實現，但立法、行政、司法、監察等重要部門間職責權限等問題，同樣要在人民代表大會制度的框架內解決。“因此，人民代表大會制度不僅僅體現為國家權力運行的制度體系，也承載了很多非常重要的政治建設功能，如強化權力運行制約和監督體系、推動有序政治參與逐步擴大以及探索建構回應型治理體系等。”

黨的十九大報告對我國進入新時代面臨的基本特點表述清晰，即人民群眾對美好生活的向往和追求，已經不僅僅局限在物質文化生活水平的提高，民主法治、公平正義、生態文明、更安全更和諧的生活環境等的要求越來越多樣化。

“這樣的背景下，無論是在立法、監督、法律實施方面還是在聯系群眾以及人大自身建設方面，人大制度都需要進一步加強和改進。因此，需要在毫不動搖堅持人大制度的基礎上，與時俱進地推進人大制度的完善和發展，從而為建構與現代化發展內在要求相適應的國家治理體系奠定更為堅實的制度和法治基礎。”韓旭強調說。