從“行政型”到“治理型”： 人大預算審查監督的轉型重點、 問題癥結與破解對策

如何有效行使人大及其常委會的預算審查監督權，不僅是對國家治理資源合理化分配和國家治理狀況的重要檢驗，也是完善人民代表大會制度和促進國家民主政治建設的重要突破口，一度被認為是人大及其常委會監督工作被“卡脖子”的關鍵之所在。自2018年初以來，中共中央頒布實施了《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》《關于人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展的指導意見》等一系列重磅性指導文件，并根據《深化黨和國家機構改革方案》組建了中國共產黨中央審計委員會。顯然，中共中央關于預算審查監督的這一系列重要戰略部署安排，不僅將全面實施預算績效管理推進到國家治理體系和治理能力現代化建設的高度，而且使人大及其常委會預算審查監督工作在制度、機構和人員力量等方面得到全面重組優化，已積極推進人大預算審查監督模式由“行政型”向“治理型”的重要轉型。然而，對這一“自上而下”推進的戰略部署，如何在行政層級化的權力配置格局下進行逐項落實，仍面臨一系列的理論和現實難題，尚需結合全國和地方人大常委會的有關實踐探索而全面深入研究。

一、人大及其常委會在預算審查監督中的轉型重點

人大預決算審查監督與國家政治體制和經濟發展戰略密切相關，是國家治理體系和治理能力現代化提升的重要內容。為貫徹落實黨的十八屆三中全會關于加強人大預算決算審查監督職能要求的重要改革部署，近年來黨中央、國務院和全國人大相繼發布了一系列重要的政策性指導文件[1]。自這些預算監督新政實施以來，各地人大及其常委會積極落實，盡管在不同發展程度的地區之間仍存在機構設置等方面的差異，但使預算審查監督工作在縱深方面普遍得到較全面的提升。概而言之，各地人大常委會的預算審查監督在監督范圍、內容、對象和時間跨度等方面發生了一些重要轉向，已逐漸顯現出從“行政型”預算向“治理型”預算監督模式轉型的重要特征。

（一）在監督范圍方面，從全面覆蓋向確定重點領域精準化聚焦的轉變

習近平總書記在黨的十九大報告中提出：要堅決打好防范化解重大風險、精準脫貧、污染防治的攻堅戰，使全面建成小康社會得到人民認可、經得起歷史檢驗[2]。因此，為積極支持打好“三大攻堅戰”，不僅成為政府部門實施財政政策的重點領域，也隨著“精準扶貧”等工作的深入實踐，而推動人大預算審查監督工作進一步向重點領域的精準化監督轉變，在支持脫貧攻堅、污染防治攻堅，以及統籌做好地方政府債券發行使用和風險防控工作中取得了進步[3]。總的來看，在推進預算審查監督全面覆蓋的基礎上，隨著人大代表參與“脫貧攻堅”等項目的實施，也促使人大預算監督進一步向黨和國家工作大局的重點、難點問題聚焦。

（二）在監督內容方面，從對預算收支平衡監督重點向支出預算和政策監督拓展

人民代表大會制度運行近70年來，人大預算監督主要是強調收支項目的平衡控制，即帶有明顯的“控權”目標。盡管這區別于西方“三權分立”的“分權”監督“制衡”機制，但仍然在監督內容方面具有重“計劃”而輕“落實”等方面的局限性。近兩年來，根據《關于人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）的要求，人大預算審查監督重點的拓展，能夠較好兼顧社會公共目標的實現，是對治理導向的人大及其常委會預算監督機制的重要發展，極大拓展了人大常委會監督的實質內容。

（三）在監督對象方面，從重點對政府財政部門監督向政府預算相關部門拓展

人大預算監督議題往往具有鮮明的公共性特征，即人大審議的預算議題決不是西方政黨“分肥”的載體，而往往關涉政府公共資源的分配和轄區內所有人公共福祉的實現問題。一方面，這些議題體現著人民群眾的多方面利益訴求;另一方面，也牽涉到政府的能源、交通、教育和醫療等各方面的公共服務提供情況。因此，區別于單純針對政府財政部門的審查監督機制，對政府預算相關部門的拓展能夠更全面的兼顧社會公共性目標的實現。尤其是，預算民主懇談、預算進社區以及財經代表小組等地方人大首創性的探索實踐，進一步促進了人大預算監督職能在維護人民群眾利益方面的公共化轉向。

（四）在時間跨度方面，從注重會議審議監督向會前會后日常監督拓展

預算監督根據時間的劃分，存在事后監督、事中監督以及事前監督三種情況。長期以來，人大預算審查監督主要指的是事前監督，即人代會對預算的審批監督，主要包括提出、審議、表決和公布四個環節。其中，初審是在人代會舉行之前進行的，提出、審議和表決是在人代會期間進行的，公布是在人代會審議之后進行的。相對而言，監督作用發揮有限。此外，由于人代會的會議時間和議程安排比較緊張，往往導致預算審查的時間嚴重不足。而通過“全口徑”“全過程”監督機制的引入，不但在很大程度上補強了人大常委會在會前會后的日常監督，而且也延伸和拓寬了人大常委會的監督鏈條。

（五）在監督目標方面，從預算合理合法性向預算監督績效的轉變

預算作為財政管理的核心機制，也是實現財政公共性本質特征的途徑和形式。然而，以往人大對預算的審查監督，主要是看預算編制的合法合理性，即以人代會為主體而審查預算分配結果是不是公正的，主要是一種基于對行政機關“限權”的價值判斷。然而，隨著審查監督重點向支出監督和政策監督的轉向，如何借助績效監督，以有效實現財政資金的公共性價值就成為監督的重要目標。

總的來看，相比于“行政型”預算審查監督機制對于“以經濟建設為中心”的“效率化”價值的片面追求，“治理型”預算審查監督機制更重視“以公共利益為中心”的“公共化”價值的全面平衡。這種機制轉型，不僅反映在以上所總結的五個理論維度方面，而且許多地方人大常委會也有一些積極的首創性探索。如，廣州人大率先探索建立“預算聯網監督”，上海閔行借助“外腦”加強績效預算監督，深圳羅湖區人大探索建立“預算進社區”，這些地方性探索都為未來的制度增量提供了一些寶貴的實踐樣板，值得進一步全面總結深入研究。

二、人大在落實“治理型”預算審查監督方面所面臨的問題及其癥結

從實踐來看，盡管“治理型”人大預算監督已得到“自上而下”的有力推行，但考慮到“四本預算”龐雜的工作內容要求，難免會給現有的人大預算審查監督機制運行帶來諸多方面的挑戰和壓力。其中，在地方人大常委會的監督實踐中，這不僅受到傳統“路徑依賴”的影響，而且受制于政治經濟和社會發展等各方面發展狀況的限制。概而言之，目前所存在的問題及其癥結主要可歸結為以下幾個方面。

（一）欠缺專業人員，監督力量薄弱

預算監督作為一種公共管理行為，是價值因素較少而技術因素較多的政治行為，因此也對人員和技術的依賴度相對更高。然而，地方基層人大常委會（尤其是旗縣級）人大財經委工作力量薄弱，人大常委會組成人員中熟悉財政預算工作的人員較少，監督力度明顯不足。一方面，2014年新修訂的《預算法》，對人大常委會在強化預算編制、執行、調整、決算和績效管理的全過程監督，以及國有資產運行管理監督等方面，提出了新的更高的要求，這使得“小馬拉大車”“一人一委”的結構性張力得到進一步的凸顯。另一方面，隨著政府部門工作專業性和復雜程度的不斷提高，致使同一單位內部各部門之間的專業分工和主體責任分配也難以保證均衡，造成人大機構與政府部門之間的信息不對稱狀況進一步加劇。為此，還需在用足用活法定監督方式的基礎上，對各種監督主體、監督形式和監督方式進行組合優化，通過健全完善人大預算監督的“組合拳”來切實增強監督實效。

（二）政策性支出因素多，預算執行變動繁復

從預算監督向支出監督和政策監督的拓展要求來看，預算監督既是對權力運行的監督，也是對公共資源配置的監督。然而，這是需要條件支持的，即地方政府必須具有相對充足的財力，使其能同時滿足計劃支出、政策性支出以及債務償還等方面的需求。然而，由于西部省份許多地方政府（尤其是縣鄉級基層政府）財政財力匱乏，收入增長難度相對比較大，而近年來財政支出增長較快，政策性增支因素多，剛性支出數額巨大。對許多依賴“吃飯財政”的縣鄉基層地方政府而言，預算收入在安排人頭經費后已所剩無幾，對那些擠不進預算但又必須支付的項目，一些地方只好在預算執行過程中見機行事，導致預算安排的支出項目無法到位，預算沒有安排的項目又先動了資金，最終造成年終實際執行結果與年初預算方案形成“兩張皮”難以匹配的現象，不僅使預算的約束力軟化，而且使地方政府債務規模與債務結構的風險上升，對國民經濟的平穩發展有著潛在的風險沖擊[4]。

（三）囿于制度供給不足，推進“四本預算”監督尚有困難

在對國家“四本預算”的監督中[5]，國有資產預算監督是目前各地反映相對落實較好的一塊;在對國有資產的“四大板塊”[6]監督中，又以行政事業性單位國有資產管理監督落實情況較好。但是，由于缺乏具體明確的國有資產監管評價指標體系，以及國有資產會計準則體系，統計核算口徑還不太統一，對公共道路、保障性住房以及自然資源類國有資產尚難統計核算。國有資本經營預算支出的方向和結構不合理，仍然存在民生性支出少、“取之國企而用之于國企”的體內循環格局[7]。人大監督機構很難充分了解和掌握政府性基金的收支情況，尤其是對基金支出的方向、執行的效果等信息難以掌握。對社會保險基金而言，編制方面的科學性、合理性不足，目前在城鄉之間、區域之間和行業之間的預算標準有很大差異，有待進一步完善相關全國統一性的預算法律法規體系。

（四）評價指標不夠健全，績效監督難以落實

2018年9月，《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》頒布實施，許多地方政府都制定了預算績效監督實施辦法，這給人大預算績效審查監督工作的推進帶來了難得機會，曾一度被認為是開創了人大預算審查監督的新格局。然而，由于目前預算績效評價指標體系與評價機構的專業性還有待提升優化，尚難與人大預算監督目標相契合。對此，不僅需要適時制定符合人大監督需要的預算績效評價體系，還需進一步加強監督機構之間的協作機制建設。

（五）共享機制不夠健全，尚難形成監督合力

借助于審計監督部門每年向人大常委會提交的審計工作報告，雖有助于人大跟蹤檢查審計查出問題的整改落實情況，但存在事后性監督等方面的不足之處。此外，雖然很多地方人大都已建立起人大預算聯網監督系統，但受制于網絡系統覆蓋范圍、模塊設計和技術支持與維護等多方面的局限，審計、人大與監察機關對預算監督對象信息共享機制尚未完全建立。從地方實踐來看，人大常委會對財政部門預算的監督主要是通過對年度預決算的審查來實施的，監督形式還比較單一，且審計部門預算監督及監察機關預算案件辦理各自為政，各方面的監督力量還比較分散，監督效果難以徹底到位，還有賴于進一步的技術升級而探索建構監督合力機制。

此外，需引起重視的是，盡管人大預算監督的模式在發生轉型，但中央和地方財政收支平衡監督方面的壓力仍然比較突出，仍是未來一段時間內需要重點解決的難題。在經濟新常態的背景下，財政運行突出表現為收入增速下滑、支出增速剛性、收支缺口加大帶來的債務風險加劇，財政發展的可持續性受到威脅，預算管理的地位和作用變得異常突出[8]。特別是，疫情較重地區和基層地方政府“三保”難度加大，使地方人大及其常委會在預算審查監督方面仍面臨較大壓力，尚需從體制和機制等方面進行系統研究以全面積極尋求破解之道。

三、全面推進“治理型”人大預算審查監督的破解對策

預算審查監督，多年來一直是全國和地方各級人大常委會工作中的薄弱環節。在慶祝人民代表大會成立60周年大會上，習近平總書記曾強調指出“實行人民代表大會統一行使國家權力，實行決策權、執行權、監督權既有合理分工又有相互協調”[9]，這也對新時期推行“治理型”人大預算監督工作機制提出了總的要求。因此，在適應國家治理體系和治理能力現代化提升的治理型預算監督模式下，預算審查監督更需注重多方協作而非簡單控權。進一步而言，我國人大預算審查監督機制的適時完善還需結合我國政治體制運行的特點和規律，在國家立法、行政和司法等權力“分工而非分立”的模式下，逐步健全完善“既有分工，又有協作”的“治理型”績效監督新模式。

（一）健全完善相關法律框架，推進預算監督積極轉型

首先，完善人大討論、決定重大事項制度。黨的十八屆三中全會強調指出，要健全人大討論、決定重大事項制度，各級政府重大決策出臺前向本級人大報告。但從總體上看，尚沒有形成成熟權威的制度和理論來指導實踐工作，導致在具體操作中，對討論決定重大事項的原則、范圍、程序、方式方法及督辦落實等問題，一直缺少必要的制度規范[10]。其次，完善備案審查監督制度。適應人大常委會監督重點向政策監督轉型的需要，使各級政府制定的有關保障政府預算執行的規章、決定、命令應及時向本級人大常委會備案，這還需重點解決現實存在的備案審查的范圍寬窄不一、方式參差不齊、標準適用不明、程序規范不全等問題[11]。最后，根據《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》的部署安排，建議全國人大有關部門適時出臺相應的法律規范（如《財政預算績效監督辦法》），進一步完善財政預算績效監督主體、組織實施、工作程序、財政資金分配和使用效果的責任追究、跟蹤問責等方面的相應規定。

（二）完善過程性監管規范，增強監督剛性約束

一是，在預算審批階段，需健全完善重點預算項目的分批審議、分項審議及其表決機制。由于目前人代會在預算審批過程中缺乏辯論博弈機制，而在表決時也只能“一攬子”通過或否決。這種預算“一攬子”審批的做法，雖能提高簡化預算審批的整體效率，但也會造成許多不合理的預算項目“蒙混過關”的情況，導致預算審批監督的疏漏以及執行的低效。二是，在預算執行階段，需建立健全預算修正和調整制度，這是人大常委會將預算審查職能落實的有力手段。對此，可參照有關法律規定和地方創新，對預算修正權的權力行使主體、行使程序等方面的問題作出明確具體的規定。特別是對重大支出項目而言，還需考慮健全完善預算執行風險預警和糾錯制度。由于受政策執行頻繁變動的影響，有些預算執行會在信息不健全的情況下存在誤解誤判或是誤操作，還需在地方政府債務監管等方面通過風險預警機制的實施，督促預算執行部門能及時主動糾錯改錯，以強化其主體責任意識。此外，建議考慮適時建立納稅人公益訴訟制度，為人民群眾參與監督及時發現和糾正問題提供制度支持，使整個績效監督工作更有法律約束與制度保障。

（三）加強監督人員專業隊伍建設，健全完善多主體參與的監督機制

其一，加強專工委專業人才隊伍建設，通過定期培訓等方式，持續優化人大及其常委會預算審查監督人員的專業和知識結構。其二，健全完善人大財經（功能）代表小組、人大代表預算監督員等工作制度，充分發揮人大代表在預算編制和執行監督中的積極作用[12]。其三，完善人大常委會預算審查監督實施細則，健全完善預算審查監督的第三方審查工作機制[13]。其四，完善人大常委會專家顧問制度，在預算工委和財經委等部門建立健全專家和項目庫，借助“智囊團”“外腦”等方式促進多元主體參與預算審查監督的理論與制度完善。其五，在高校科研機構設立地方人大預算審查監督研究中心[14]，結合高校相關領域科研學術力量進行整合，并通過聯合調研、開展培訓與組建專項課題研究項目等方式加強“聯合攻關”與智庫建設。

（四）加強組織機構建設，持續健全完善專門委員會

憲法和《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》都規定人大及其常委會可以根據工作需要設立專門委員會或工作委員會。對此，可重點考慮：（1）國有資產監督委員會。為有效解決國有資產監督中所存在的問題，以及今后對四類國有資產進行監督的巨大工作量[15]，還需進一步完善人大及其常委會監督國有資產的（專門）組織和機構設置[16]。（2）預算委員會[17]。四川省人大于2018年1月設立了預算委員會，這是全國省級人大中首個設立預算委員會的省份，在推進省人大及其常委會在行使預算審查與監督以及財政、稅務、審計領域的立法和監督職權方面具有一些新舉措，已引起省市級人大的關注與討論。（3）審計工作委員會。審計風暴和審計公告之后，屢審屢犯、協同遲滯現象仍然存在，凸顯了審計單一治理的不足和政治嵌入審計的必要。對此，可考慮借鑒“三位一體”審計管理體制改革思路[18]，全面健全完善人大監督與審計監督對接的機構和制度體系。此外，在積極完善專門委員會機構和制度建設的基礎上，還需健全完善各個專委會在預算監督中的協同作用發揮機制[19]。

（五）加強網絡信息化建設，完善信息共享機制

一是，通過培訓等方式，加強各級人大對聯網監督的重視和實踐操作能力。進一步明確，在大數據信息化建設時代，人大及其常委會能否實現對政府財政收支狀況的適時監督，主要體現為信息流與有關數據是否能在監督與被監督者之間得到及時有效的共享。二是，適應信息網絡技術的發展而逐步探索建立“信息化”的審查監督平臺。具體來說，就是要通過信息網絡技術實現人大預算審查監督的“四化”，即預先審查智能化、代表審查網絡化、執行監督適時化和預算信息知識化[20]。三是，建立全口徑國有資產信息共享平臺。充分利用大數據等現代信息技術，按照實現相關部門單位國有資產互聯互通的要求，全面健全完善能夠完整反映各類國有資產配置、使用、處置和效益等基本情況的信息共享平臺。

（六）用足用活法定監督方式，加強多種形式的組合監督

一是，人大常委會組織（功能性）代表小組對重點支出進行視察或開展專題調研，重點檢查重大項目支出的“流向、流程、流量和流速”[21]。二是，逐步引入和完善重點項目支出和政策實施的聽證、詢問、質詢等監督形式，著力解決人大與政府財政部門及預算單位之間信息不對稱等問題。三是，需對質詢、特定問題調查等剛性監督途徑和手段在預算監督中的實施有具體明確的規定，進一步完善實施細則。四是，健全完善“互聯網+”的人大預算監督模式。黨的十八屆五中全會明確提出“互聯網+”行動計劃和國家大數據戰略。在實踐中，可探索健全完善“互聯網+人大履職”“互聯網+預算監督”等工作機制，充分發揮多種監督方式的“組合效應”。

（七）完善績效預算和決算公開制度，健全預算審查監督的長效機制

一是，針對一些地方政府部門預決算公開不合規范等情況，全面規范預決算公開制度，進一步明確地方預決算公開按照“統一步驟、統一格式、統一時間、統一形式”的“四統一”公開模式進行。二是，在人大及其常委會機構與人員安排方面，通過人員年齡與專業知識結構等方面的優化，以及“培訓”+“指導”+“咨詢”等方式補強地方人大常委會在審批監督方面的短板，加強對重點支出和轉移支付的監督。三是，健全完善項目考核的科學化，并在單年度預算的基礎上，進一步結合跨年度預算的需要，逐步建立健全預算的長效監管機制。四是，建立健全績效評價結果公開公示制度。要全面加強社會監督和群眾監督的力度[22]，還需進一步制訂績效評價結果公開的時間表[23]。五是，健全完善預算支出的績效監督機制，全面開展支出績效監督。即在績效評價的基礎上，進一步完善信息反饋（公告）、責任追究、偏差調整、完善績效預算標準、健全績效管理制度，進而促進績效改進目標的全面實現。

總的來看，近年來在中共中央、國務院和全國人大預工委和財經委等部門的積極推動下，人大及其常委會預算審查監督總體效能不斷提升，但由于各地方政治經濟發展程度還不平衡，還需根據實際情況因地制宜逐步推進。從長效機制的健全和完善要求來看，隨著政府“行政首長負責制”的深入推進，人大預算績效監督指標設計還需與省直或市（州）黨政領導班子人員的考核建立指標化約束，并得到黨委領導人的同意和支持，否則很難在行政主導的體制背景下強化預算法定監督的剛性約束力。從“治理型”人大常委會預算審查監督機制的轉型趨勢來看，尚需統合加強黨紀監督、行政監察、審計監督、司法監督和國家機關內部各種形式監督的“合力效應”，積極構建“黨委領導、人大主導、多方參與、突出重點、精準監督”的“治理型”預算審查監督工作新格局。

參考文獻：

[1]主要有：《中共中央關于建立國務院向全國人大常委會報告國有資產管理情況制度的意見》（2018年1月）、《關于人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展的指導意見》（2018年3月）、《全國人民代表大會常務委員會關于加強中央預算審查監督的決定》（2021年4月）。

[2]習近平：《決勝全面建成小康社會? 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，載《黨建》2017年第11期，第15-34頁。

[3]王萍：《年度審計工作報告：努力發揮常態化“經濟體檢”作用》，載《中國人大》2020年第12期，第31頁。

[4]甘泉、向妍：《新城鎮化背景下地方政府債務風險預警研究》，載《統計與決策》2020年3期，第155-158頁。

[5]王維國、周長鮮：《人大預算監督機制研究》，中國社會科學出版社2020年版，第157頁。

[6]國有資產的“四個賬本”：（1）金融企業國有資產;（2）行政事業性國有資產;（3）企業國有資產;（4）國有自然資源（資產）。

[7]陳少暉、朱珍：《民生財政導向下的國有資本經營預算支出研究》，載《當代經濟研究》2012年第4期，第32-38頁。

[8]于樹一：《經濟新常態下發揮“四本預算”整體功能的探討》，載《財貿經濟》2016年第10期，第22-29頁。

[9]《堅定制度自信，自覺堅持和完善人民代表大會制度——學習習近平總書記在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的重要講話》，載《求是》2015年第5期，第8-10頁。

[10]河北省人大常委會研究室：《關于加強和改進人大討論決定重大事項工作的調研報告》，載《人大研究》2020第2期，第4-8頁。

[11]劉亞委：《省級人大常委會規范性文件備案審查制度研究》，河北大學，2020。

[12]葛微、黃鶴子：《人大代表社區聯絡站有效運行的制度內核分析——以深圳市羅湖區為例》，載《人大研究》2019年第11期，第28-33頁。

[13]在第三方審查監督方面，目前的主要問題是指標設計不夠全面合理，監督結果與預期目標還存在較大差距。而且，第三方監督的可選機構有限，難以作為預算審查監督的主力軍，只能界定為暫時的補充力量。

[14]高強：《四川省：成立預算審查監督研究中心》，載《江淮法治》2019年第3期，第5頁。

[15]十三屆全國人大常委會貫徹落實《中共中央關于建立國務院向全國人大常委會報告國有資產管理情況制度的意見》五年規劃（2018—2022），載《中國人大》2019年第20期，第10-12頁。

[16]鄭廣永：《人大發揮監督國有資產職能的探討》，載《人大研究》2014年第1期，第6-9頁。

[17]郭錦輝：《全國人大應設立專門預算委員會》，載《中國經濟時報》2009年3月11日。

[18]楊肅昌：《改革審計管理體制，健全黨和國家監督體系——基于十九大報告的思考》，載《財會月刊》2018年1月，第3-7頁。

[19]周長鮮、王維國：《建國70年來人大專門委員會制度的歷史演進》，載《人大研究》2019年第6期，第4-8頁。

[20]其中，預算執行在線監督分系統主要是全面實現與政府財政大平臺聯網，實現財政在線支付和收入繳庫監督，動態生成、顯示預算執行進度，并進行預算數據對比和綜合分析，進而做到重點監控政府債務變化、超支收入動用、上級轉移支付、收支和超預算支出等情況。

[21]流向：是否流入到指定的項目上;流程：是否按照規定的途徑撥款落實;流量：是否足額到位;流速：是否及時撥付。

[22]李小健：《預算績效改革：花錢必問效》，載《中國人大》2020年第12期，第28頁。

[23]十三屆全國人大常委會貫徹落實《中共中央關于建立國務院向全國人大常委會報告國有資產管理情況制度的意見》五年規劃（2018—2022），載《中國人大》2019年第20期，第10-12頁。

（作者系蘭州大學政治與國際關系學院政治發展研究中心主任、法學博士、副教授。本文為甘肅省社科規劃重點項目“甘肅省縣鄉基層在脫貧攻堅中的行政效能提升狀況研究”〔項目批準號：2019ZD001〕的階段性成果。在此謹向百忙之中協助訪談、幫忙整理并提供材料的有關人大常委會領導和朋友們，一并表示誠摯的感謝）