公職人員道德治理法治化的理論邏輯與實現路徑

段鴻斌

公職人員的道德治理本質上是一個法治問題，需進一步探究開展法治化治理的基本理路。道德良法與依法善治共同構筑成公權力運行的道德大廈根基。

公職人員代表黨和人民行使公權力，肩負治國理政的具體使命，道德行為關系黨和政府形象。公職人員的道德問題關乎政權穩定、人心向背和社會的整體道德方向。“在歷史的長河中，那些帝國的崩潰、王朝的覆滅、執政黨的下臺，無不與其當政者不立德、不修德、不踐德有關，無不與其當權者作風不正、腐敗盛行、喪失人心有關。”[1]保障公職人員的應有道德水準，有賴于科學的道德制度規范供給和有效的道德治理實踐。公職人員道德治理是一項系統性工程，既涉及懲治腐敗，又關系道德行為的規范約束，以及共同體政治道德理想的整體塑造。在全面依法治國和全面從嚴治黨的時代背景下，公職人員的道德治理，應當作為推進國家治理體系和治理能力現代化的中心議題，擺在重要位置。

一、問題的提出

黨的十八大以來，公職人員的道德教育和道德監督得到進一步加強，道德治理出現新的立法需求[2]。十八屆四中全會《決定》深刻闡述了法律與道德的關系和實踐機制，要求以法治體現道德理念，強化法律對道德建設的促進作用;以道德滋養法治精神、強化道德對法治文化的支撐作用;最終實現法律和道德相輔相成、法治和德治相得益彰。黨的十九大報告提出，在新時代黨的建設總要求中，把制度建設貫穿在的黨的思想建設中，提出了開展領導干部和黨員思想道德、理想信念教育的新要求、新舉措。中辦國辦聯合印發的《關于進一步把社會主義核心價值觀融入法治建設的指導意見》要求，把社會主義核心價值觀的要求體現到憲法、法律、行政法規、部門規章和公共政策中，以法治體現道德理念、強化法律對道德建設的促進作用，推動社會主義核心價值觀更加深入人心。中央印發的《社會主義核心價值觀融入法治建設立法修法規劃》要求，加強道德領域突出問題專項立法，把一些基本道德要求及時上升為法律規范。《中央黨內法規制定工作第二個五年規劃》明確提出，研究制定黨的思想道德、密切聯系群眾方面的相關準則。目前，我國的公職人員道德立法尚不完善，道德滑坡現象在一定程度上仍然存在，個別公職人員失德失范行為與違紀違法行為互相交織，公職人員道德的有效治理亟待加強。

公職人員道德治理的核心問題是，通過何種手段和途徑，防止公職人員腐敗，規范公職人員的道德行為，實現組織化的道德選擇目標。公職人員作為監察對象之后，對他們進行道德教育和道德監督是一個新的重要課題。公權力組織的道德選擇的法定化，必然對成員的道德義務進行強制性分配，即道德義務的法律化。

通過“法律的道德強制”機制，保障道德法律義務得以履行，才能防范道德失范，建立和維系政治道德良序，引領社會道德的發展[3]。所以，公職人員的道德治理本質上是一個法治問題，需進一步探究開展法治化治理的基本理路。道德良法與依法善治共同構筑成公權力運行的道德大廈根基。

二、公職人員道德治理法治化的理論邏輯

（一）道德治理的中心范疇：規則約束行為

公職人員道德水準影響公權力的有序運行，對社會道德建設具有決定性影響。公職人員個人對自我道德人格的形成固然重要，但是道德行為始終受制度規則支配，道德選擇的自主性低于普通公民。道德實踐的場域存在于公權力的分配、運行及其風險防范的過程之中。“一個場域（field）可以被定義為在各種位置之間存在的客觀關系的一個網絡（network），或一個構型（configuration）。正是由于這些位置的存在和它們強加于占據特定位置的行動者或機構之上的決定因素（權力），構成特定的支配關系、屈從關系、結構上對應關系。”[4]道德治理的對象與其說是個體道德，不如說是公權力。公職人員道德因公權力的存在而生成，權力運行聯結道德責任，權力行為映射道德行為。公權力運行的整體狀態決定公職人員群體的“道德生態”。公職人員的道德觀念、道德情感和道德體驗等道德自主性關系，通過行使職權，履行法定義務予以體現，形成道德行為的特定范式。一般意義上的道德“義理”明確為“規范法理”，道德義務轉化為法定義務。

分析法學派和新自然法學派都堅持法律與道德應當分離的觀點，但是，他們所指稱的“道德”屬于非強制性的社會道德，而進入立法體系的道德規范，具備了法律規范的屬性和效力，應當作為法學理論中的“規則”范疇。法律進入公職人員道德的場域意味著，普遍化、形式化的道德立法規范，對一般意義上的道德的抽象內涵及其不確定范圍的系統性修正。米爾恩指出，“道德由美德、原則和規則組成，人們有義務培養美德并將其付諸實踐，有義務依原則行事，有義務遵守規則。”[5]法律意義上的義務性規則具有強制性、必要性和不利性[6]。“使法律和道德趨同的努力——以法律規范覆蓋道德領域，并使既存規范吻合一個合理的道德體系的要求——造就了近代法。”[7]公職人員道德的法律化，構成了法律發展的一個方向，并形成了調整國家政治生活和公共道德的共生場域。由此，公職人員的道德關系之構建、道德責任之實現、道德境界之提升，均需要塑造規則之于行為的治理模式，即法律規范對道德行為的具體調整。

（二）道德秩序的建構途徑：法律有效監督權力

公職人員的道德水準并不天然地高于普通公民，相反，人類社會馴服權力的經驗昭示，行權者容易腐敗。權力容易侵蝕行權者的道德思想，破壞個人道德觀，產生腐敗的風險。“在公共行政領域，依靠制度性的強制力量來建立和維系符合社會道德要求的公共秩序，是公共道德區別于私人道德的根本特征。”[8]權力接受制度監督的現代政治倫理，關注的是公職人員“私德”轉化為“公共道德”的可能性和有效性。“公共制度的建構成為政治秩序的依托，規范政治生活依賴的，就必然不是個人美德，而只能是公共的道德。”[9]運行良好的道德秩序又能顯著增強法律監督權力的實效。“現實的道德秩序是離不開法律的，或者說是與法律秩序有一種內在的關系，是建立在法律秩序的基礎上的。”法律對權力的有效監督，能夠對政治道德秩序和公職人員的道德實踐產生深刻影響。權力的腐敗風險如果沒有及時防范，行權者距離道德失范只有咫尺之遙。

（三）道德目標的整體驅動：組織的道德選擇法定化

組織為了實現既定目標，必須作出道德選擇。公權力組織的道德選擇代表了政治目標的根本正義，能夠促使權力運行的普遍公正，也為其成員的道德治理提供集體動員能力。一個政黨的道德選擇，不僅承載著道德選擇的合法性，而且構成了國家權力的政治倫理基礎。我國的公權力組織由執政黨及其領導下的國家機關、國有企事業單位和其他公共組織構成。“我國公務員隊伍中黨員隊伍超過百分之八十，縣處級以上領導干部中黨員比例超過百分之九十五。”[10]黨的道德選擇的法定化，為其他公權力組織行使權力提供根本的政治遵循和政治保障。

中國共產黨是執政黨，是國家的最高政治領導力量。憲法從社會主義制度的本質屬性角度對堅持和加強黨的全面領導進行規定：“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征。”黨章具有黨內根本法性質，對黨的根本政治道德特性作出莊嚴宣告。黨“沒有自己特殊的利益”“在任何時候都把群眾利益放在第一位”，這集中反映了黨具有利他、為民、公正的政治倫理價值。黨的先進性、純潔性的本質屬性來源于高尚的、正義的符合人民根本利益的道德選擇。黨的最高理想和最終目標是實現共產主義，則體現出黨的終極執政理想，具有其他一切政黨所不具備的道德選擇的最高境界。

（四）道德失范的治理軌跡：道德的法律強制

在經濟社會轉型初期，公職人員的道德受到腐敗等誘因影響，一般處于較低水準，需要壓制型法的激烈反應。公職人員道德失范的治理手段的選擇，始終離不開道德的法律強制（legal enforcement of）[11]。法律道德主義和壓迫性道德實施機制獲得較大的權能，防止和糾正公職人員道德滑坡。這一階段，法律對道德的治理，在很大程度上與政治和行政作用的界限并不清晰。

社會發展出現新的制度需求后，法律相應作出積極調整。規范程序主義被強化，法律機構的獨立性被進一步塑造，法律監督權力的能動性得到提高，道德法律主義成為立法的重要任務。“在中國，道德規范有成文化趨向，值得研究。”[12]“法律和道德代表著不同的規范性命令，然而它們控制的領域卻在部分上是重疊的。”[13]該階段的重點任務是，法律道德性的自我完善，法律治理的模型稱之為自治型法。

法治發展到高級階段后，回應型法的治理模型應運而生。法律現實主義的價值獲得社會廣泛接受，法律全面介入社會道德秩序。“習慣和道德在它們所主張的法律權威的范圍內，由一種對成本和收益的合理評估證明為正當。”[14]立法規范深刻蘊含著公共道德目的，經由法律的執行、適用和遵守獲得普遍實效。法律與道德的內在緊張關系被消解，法律判斷和道德判斷、法律參與和政治參與重新統一。“合作的道德”成為主流，公職人員作為道德主體，自覺遵守法律，職業的榮譽感外溢出更多的道德動力。

在一體推進“三不腐”體制機制建設中，道德的法律強制不無借鑒意義。不敢腐的道德認知和趨利避害的心理權衡機制，有助于強化反腐敗的震懾作用。嚴密的法律監督體系，承載著分權制約、廉潔公正的立法規范價值，法律本身表現出強烈的道德性，能夠有效防止不能腐。公職人員不想腐，則表現出對腐敗的自我拒絕，本質上屬于道德思維。這一思維機制，是一種從“實然”到“應然”的跨度思維，以講“應該”“不應該”為價值特征[15]。個人受遠離腐敗的心理支配，必然對權力持有正確的道德認知，并積極付諸于道德實踐。

三、公職人員道德立法的義務規范體系

（一）道德資格規范體系

公職身份和公共職務屬于稀有資源，對公民只能是公平的、有條件的開放。只有具備特定的道德水準，才可能獲取公職，委以職務。這是古今思想家普遍推崇一條公共道德準則。亞里士多德提出，凡是想擔任最高職務、執掌最高權力的人們必須同時具備3個條件，即效忠于現行政體，足以勝任職責所需之才能，適合于該政體的善德和正義[16]。黑格爾認為，國家職務要求個人不能獨立地和任性地追求主觀目的，而只能在盡職履行公務的時候追求主觀目的。擔任公職不是一種契約關系，而是一種普遍利益和特殊利益間的關系，這種聯系構成國家的概念和內部鞏固性。“任命公務人員是要他把精神和特殊的實存的主要興趣放在這種關系中。”[17]個人要想擔任公職，其道德水平必須與身份相匹配。

公職人員道德資格規范由政治素質規范和道德品行規范構成。政治素質具有隱蔽性、根本性和潛藏性，它決定個人的權力觀、道德觀、名利觀，可以稱之為首要的、基本的道德資格規范。具備良好的政治素質是我國公職人員群體的鮮明道德特性，具有職業準入的前置效力。公職人員政治素質的規范涵蓋政治忠誠、政治定力、政治擔當、政治能力和政治自律等方面的強制性規定。

（二）道德行為規范體系

個人一旦獲得公職身份，其職權行為及其非職權行為，均受到特定法律約束。履行組織的法定道德義務意味著，個人道德選擇的自主性受到限縮。道德行為的認定與評價被法定的義務規范所調整、容納。

首先，道德行為規范通過調整公職人員的道德行為實現作為法規范的效力。道德行為規范代表立法者的道德價值判斷，它指向公職人員應當具備的道德能力與道德責任，通過具體行為義務的履行而實現。法定化的義務規范包括“必為”與“禁為”兩種行為模式，表現道德行為規范的應然效力。服從義務及其制裁性作為道德心理的形成機制。義務行為的法律效果成為道德體驗的客觀表達方式，即規范的實然效力，其表現形式是合法或者違法，而非合乎或者不合道德。

其次，道德行為規范屬于義務規范屬性，應當設定共同的道德行為義務與特定的道德行為義務。公職人員共同的道德行為義務體現群體道德水準，它作為政治道德建設大廈的基石，攸關黨和國家事業的興衰成敗。群體道德行為義務的規范目的在于，推動公權力有序運行，引領社會道德發展。規范內涵注重對群體一貫性道德行為的陳述，表達出道德義務的立法平等。規范功能包括對道德行為模式的有效整合，就具體道德行為作出判斷、評價和指引。忠誠、勤勉、遵紀、守法、公道、廉潔構成了公職人員共同的道德行為義務。這些義務規范與合法、正確行使職權具有邏輯上的統一性，還有必要將具有“私道德”性質的基本義務，如個人健康、勤儉節約、綠色生活，納入法定行為義務。新時代領導干部道德行為義務，又被稱為政德，即要求個人 “明大德、守公德、嚴私德”[18]。這一要求具有政治倫理的倡導意義，屬于道德義務的一般描述。它的含義“不是斷言某種事物是某種情況，而是勸服、告誡、暗示、宣稱或主張應當做某事”[19]。立政德的道德義務有待于轉化為具體的法定義務，并確定其適用規則，才能獲得法律實效。

（三）道德向往規范體系

道德向往規范基于主體對自身道德行為目標的理性判斷，塑造著道德主體的道德理想目標。“信念所反映的更多的是一種知識的真理性或真實可靠性，它必須是且首先是理性的或有理由的。”[20]組織的道德向往目標，依賴于成員持有的道德信念，及其道德人格的提升，它以個人理性為認知基礎，遵循組織的信念倫理。成員的道德意志決定著組織的道德水準，后者的目標的實現，必須依靠前者的道德實踐努力。“理想信念動搖是最危險的動搖，理想信念滑坡是最危險的滑坡。一個政黨的衰落，往往從理想信念的喪失或缺失開始。我們黨是否堅強有力，既要看全黨在理想信念上是否堅定不移，更要看每一位黨員在理想信念上是否堅定不移。”[21]道德向往規范的形式合法性表現為規范義務的強制性，而實質合法性則源自道德目標本身。

道德向往規范作為目的論倫理而存在，它根植于權力公有、政治為民的公共道德價值。規范效力的實現，必須遵循道德信念源自自我認知的基本規律。公職人員對規范價值所持的“內在觀點”，即規范的遵守不是因為法律的強制性，而是他們認為是他們應當的行為（義務）[22]。這就需要考慮對公職人員道德動機的培育，重視個體對組織道德目標的內在認可。道德向往規范的立法構建，則把公權力的道德正義具體化、符號化，以解決道德義務的范圍與義務規則的不確定性問題。由此，道德向往從“義理的普遍性”轉換至“義務的普遍性”，獲得了具體指涉對象、限定范圍及其目的路徑[23]。這就涉及康德所稱的一切立法所涉及的兩個因素：一是將必然性的行為變成義務法則，二是這個法則使得義務成為該行為的動機[24]。公職人員接納并服從道德向往規范，就不再囿于個別道德行為義務的履行，而習慣于從事符合該道德目標的系統行為，道德對行為的約束形成了特有模型。道德內容轉換為道德過程，主體獲得了一種道德實踐的方法論。

四、公職人員道德治理法治化的路徑選擇

（一） 道德立法宜采取“立法決定+法律修訂”的方式

選擇科學合理的公職人員道德立法方式，首先應當檢視現行道德立法存在的主要問題。

一是立法規范過于分散。目前，公職人員道德規范存在于法律規范體系、黨內法規體系、各類職業準則之中，導致規范調整的道德行為的范圍差異較大，層級混亂。例如，監察法規定村民委員會成員作為監察對象，但《村民委員會組織法》規定的村委會成員候選人的條件是“奉公守法、品行良好、公道正派、熱心公益”，主要指的是個人道德修養，而對其政治素質、遵守家庭美德和社會公德并沒有進行明確約束。

二是道德教育監察監督的立法規范缺失。監察法要求監察機關對公職人員要“加強法治教育和道德教育，弘揚中華優秀傳統文化”“開展廉政教育，對其依法履職、秉公用權、廉潔從政從業以及道德操守情況進行監督檢查”。但是，監察機關開展道德教育及其監察監督的內容、方式與途徑，尚無具體立法，影響監察機關的職責履行，制約道德教育的監察監督實效。

三是公職人員道德違法的規范適用標準不明確。實踐中，公職人員的失德失范行為一般被描述為理想信念喪失、道德敗壞、道德淪喪、生活腐化，等等。諸如此類的道德評價，作為道德違法的法律后果之宣示，應當明示法律適用的具體步驟，包括事實認定、尋找相關的規范、進行規范的“涵攝”。道德違法的規范適用標準缺少立法指引，容易消減道德違法行為判斷的客觀性，甚至影響到監察監督的公信力。

解決上述問題，需要選擇合理的道德立法方式。有學者提出，應當制定一部專門規范公職人員道德的法律[25]。筆者認為，“立法決定+法律修訂”是較為可行的立法方式。理由如下：

全國人大常委會作出加強公職人員道德教育、道德監督的立法決定，符合現實需要，具有可行性。立法性決定是國家立法機關行使國家立法權的具體方式，與依據立法程序制定的法律具有同等法律效力。通過專門的立法決定，將新時代全面從嚴治黨，加強公職人員道德建設的黨的重大決策上升為國家意志，以立法規范的形式予以固化，產生國家法律的效力。同時，也作為社會主義核心價值觀融入法規的一種具體立法形式。立法決定應當規定公職人員履行道德資格、道德行為、道德向往的總體義務，開展公職人員道德建設、道德教育的法律方式與途徑，以及國家機關應當行使的具體職責。

根據該立法決定的規定，修改公職人員的各類職業立法，建立系統的道德義務規范體系，健全接受政治忠誠教育為核心的思想教育規范，忠實履行憲法法律義務為核心的尊法守法規范，忠于職守、勤勉盡責為重點的職業道德規范，實現清正廉潔為目標的廉潔道德建設規范，帶頭踐行社會主義核心價值觀、模范遵守社會公德和家庭美德為主要內容的道德形象規范。為確保道德立法規范的有效實施，在即將出臺的《監察法實施條例》中明確規定，開展公職人員道德教育、道德監督的監察監督機制。公職人員道德立法與黨的自身建設法規、黨的監督保障法規關于黨員領導干部的道德教育、廉政教育、紀律作風的規范體系之間，應保持有機協調和有效銜接。

（二）強化法定道德義務的履行

公職人員法定道德義務規范體系具有不同的層級與梯次，由此產生不同的道德義務履行模式。

1.道德資格規范的義務履行模式為“資格具備型”

公職人員道德資格義務履行的結果依賴于他者的道德評價，義務履行的時間和條件成就上具有“先行”性。只有履行了法定義務，且不存在其他阻卻條件，才能獲取公職身份或者公共職務。應當采用排除式立法規范技術，將不符合入職或任職的道德資格的情形予以具體化，以此提高道德資格的限定標準。公職人員的招錄機關必須履行全過程審查義務，強化求職者、被任用者的義務先行履行的意愿。通過健全公職人員提拔任命的政治評價規范體系，道德品行考察規范體系，制定道德評價負面清單，建立道德品行優先考察的實施機制等，切實防止道德不合格者獲得提拔任用。

2.道德行為規范的義務履行模式為“行為必為（禁為）型”

道德行為規范義務因行使職權而產生，屬于公法義務、對世義務。在強調履行具體義務的同時，應當關注道德義務激勵，完善履行義務的協同保障機制。首先，保障公職人員依法享有個人權利。“主體履行法律義務，是期望和信任在他們履行義務時，能通過國家政權保障他們的權利的實現。”[26]公職人員承擔基于職業身份的道德法律義務的同時，其作為公民的基本權利、民事權利、職業保障權利應當得到充分的保護。就法律關系主體的屬性而言，公職人員首先是自然人，其次才具有公職身份。只有個人權利得到保障，承認并尊重個人的社會“角色叢”，才能為履行道德行為義務創造必要的條件。

其次，道德行為義務的履行須遵循法律平等原則。應當基于公職人員的身份、職業、職務3項歸類標準，設定不同的道德行為義務類型。義務的平等性作為保障職業權利的對應機制，有利于提升組織化的道德感召。在同一個義務類型之內，義務內容、范圍與強度應當一致。與此對應的是，不同義務類型之間，道德行為義務必須具有合理差異。尤其是，高級領導干部的道德行為義務的范圍大于一般公職人員，違反義務的懲戒措施應當更加嚴厲。

再次，注重消解公職人員履行道德法律義務可能產生的道德困境（moral dilemmas）。道德行為的立法義務規范，不能排除三類道德難題，即規范性缺失道德難題、規范沖突性道德難題和角色沖突性道德難題[27]。并非在一切情境下，公職人員的道德行為義務都有明確的規范指引。公職人員必須履行難以兼顧的兩種道德行為義務時，不得不面臨兩難選擇，道德困境隨即產生。“身處真正的道德困境意味著要不可避免地做道德上的錯事。陷入道德困境中的個人似乎無法找到正當行動的出路。”[28]根據道德困境或道德難題的不同情形，需要特別的保障機制幫助個人進行“道德解悖”。解決規范性缺失的道德難題，應當借助科學決策與容錯糾錯機制，提高決策者的公共道德責任感;解決職業奉獻與家庭照料等角色沖突性道德難題，應當建立組織關懷機制;解決規范沖突性道德難題，應當充分考慮制定和執行公共政策的社會穩定風險、道德風險。

最后，個人履行道德行為義務的法律效果應當客觀展現。立法規范所載的道德行為義務停留在文本上，“義務所標示的行為是否發生，處于待定性”[29]。公職人員作出義務行為之后，法律效果隨之產生，即道德行為的法律評價。評價必須以義務是否履行及其結果作為事實理由，以道德行為的規范作為制度理由，在事實與規范的二階構架中加入論證理由。如果只存在沒有違反禁為性義務，或者履行必為性義務的情形，應當給予肯定式道德評價;如果情況相反，則給予否定式道德評價。對于既有違反禁為性義務，又履行了必為性義務的情形，應當根據每個道德義務行為的性質、后果，作出綜合評價。履行道德行為義務的實踐模式相當復雜，往往產生多個法律后果，與之相應的法律評價應當具體、公正，避免只作出肯定的或者否定的單一性結論。

3.道德向往規范義務的履行模式為“人格應當型”

道德向往義務是總括式的導向規范，義務主體的心理形成具有自主性，行為模式選擇具有自決性，義務目標的實現具有自成性。公職人員依靠行為理性對道德“何然”的觀念建構及其實現，根本上取決于個人的道德愿望，對自我的道德約束即行為理性的內在尺度，還受到社會對個人道德行為的評價、道德人格的期望即行為理性的外在尺度[30]。道德應當型人格的形成，必須借助兩種價值尺度的作用機制。這就需要組織對個體道德行為理性給予信任，重視他們作為政治人、倫理人、社會人和經濟人的角色屬性，分析不同角色下個人道德理性。道德向往義務目標的實現途徑，主要是合目的性、合規律性的道德行為實踐能夠持續，直至主體的道德行為能力喪失。義務的履行應當采取組織激勵、典型示范、反面警示等，進行行為引導。還需要開展包括職務履行、社會活動、知識提升、家庭生活、個人修養等全方位、全周期的道德教育，幫助個體塑造完美道德人格。

（三）功能最優原則下的義務履行監督機制

首先，公職人員道德資格型義務的監督履行，需提高監督功能的有效性與全面性。一是提高職業的道德準入門檻并加強社會監督。根據公務員法關于公務員新的道德資格義務要求，修改公務員、事業單位人員和其他公職人員招錄招聘的政治素質、道德品行的條件設置，在正式招錄前向社會公示，接受監督，嚴防道德品行低下者進入公職人員隊伍。二是發揮選拔任用干部的道德監督功能的全面性。考察黨政領導職務擬任人選的政治道德素質，須嚴把政治關、品行關、廉潔關。將政治標準作為第一考察條件，深入全面了解遵守社會公德、職業道德、家庭美德、個人品德等方面的情況，嚴格執行廉政廉潔道德監督“一票否決制”。

其次，公職人員道德行為義務的監督履行，需發揮監督的類型化與協同性效應。監督主體既要依法行使監督權力，發揮功能優勢，又要注重行權與自身的監督能力相適應。具有中共黨員身份的公職人員，履行道德行為義務，首先接受黨組織的監督。公職人員所在的單位，能夠較為全面的掌握公職人員思想道德表現，遵守道德規范情況，以及思想工作作風。對本單位的公職人員開展道德教育，監督日常道德行為，并接受紀檢監察機關的再監督。公職人員遵守職業道德和職業操守的情況，需要遵循科學規律，進行專業評判，一般應當由單位內部的職業道德懲戒機構，或者本行業的職業監督機構進行監督。監察監督具有“負值性”，應當注重發揮懲戒、保障功能，體現高壓效果，將公職人員不違反廉潔底線，不作出道德失范行為作為監督的首要目標。

最后，公職人員人格應當型道德義務的監督履行，應當發揮監督的內生牽引功能。公職人員道德義務行為的有效履行，必將提高個人的道德能力，由此形成的道德實踐遵循，促使道德人格應當型的義務自覺。高尚的道德人格，反過來又強化了個體的道德責任感、使命感，獲得了道德行為義務的履行動力。監督履行人格應當型義務產生的內生性功能，不僅能夠有效抑制作為價值主體的本我欲望，減少腐敗動機，而且，通過開展自我批判與反思，不斷向超我道德人格邁進。進而言之，個人懷有巨大道德熱情，秉承成熟道德理性，肩負忠實道德責任，創造出富有正義的道德生活，為實現組織目標，愿意將道德置于生命至上。

（四）道德行為違法的處罰適用客觀歸責原則

公職人員道德行為違法處罰的歸責，應當引入“規范思考”的思維方法，適用客觀歸責原則。

第一，客觀歸責體現出道德行為違法的實施者與責任者，存在事實與法律上的同一性。客觀責任存在的原因是現代官僚政治中的科層制，它來源于“法律、組織機構、社會對行政人員的角色期待”[31]。道德違法行為從屬于職務違法或者單獨存在，“實行行為—引發結果”具有直接的邏輯關聯。形成案件的事實行為，從經驗判斷是非道德的，從規范判斷是不法的。不法行為“給保護對象造成了法律禁止的危險，并使這一危險現實地實現在了作為構成要件的結果之中”[32]。

第二，適用客觀歸責原則，能夠明晰識別道德行為違法的歸責情境。公職人員道德行為違法責任的產生情境，首先來自職務行為的規范要求即角色責任，以及行為與結果的關聯性即因果責任。這兩種責任分別以規范性與事實性作為構成基礎[33]。個人的道德意志要求即能力責任不應作為課責的構成要素。原因是，個人承擔公職即意味著，對法定道德規范有效性的承認，并且，具備對道德行為的判斷能力，能夠對行為結果負責。行為人的性向（character）即道德動機、主觀認知被嚴格限制在最小的考慮范圍。“施加制裁應當是為了人們的所為，而不是他們是什么（認為是什么）。”[34]政務處分法規定的戒懼型與懲罰型兩種道德處罰責任，均適用了客觀歸責原則。

第三，客觀歸責的射程與道德違法行為結果的介入因素以及保護法益的風險度相關。行為人實施道德違法行為，如果因不明真相被裹挾或者被脅迫參與，經批評教育確有悔改表現的，可以減輕或免除責任。行為人實施道德行為違法，同時存在違紀、職務違法或職務犯罪行為的，所侵害的法益變得相當復雜，規范保護與實現風險已經超出客觀歸責的判斷范疇，應當適用相關制度規范中的歸責原則，分別作出處理。

注釋：

[1]習近平：《之江新語》，浙江人民出版社2013年版，第258頁。

[2]“公職人員”作為法律定義，首次出現在《監察法》中，指的是所有行使公權力的人員，《監察法》將5類公職人員納入監察范圍。政務處分法規定了政務處分適用于處理人大代表、政協委員的違法行為。公職人員作為監察對象后，公職人員的道德立法與道德治理成為一個新的重大研究課題。

[3]有學者通過實證研究公職人員對腐敗容忍度后提出，迫切需要加強行政道德建設，公職人員對腐敗處于低容忍度的道德基礎在于實施基于制度的強制性道德。參見郭夏娟：《反腐制度與個體道德發展——基于十八大以來公職人員腐敗容忍度的分析》，載《浙江大學學報》（人文社會科學版）2019年第3期。

[4]【法】皮埃爾·布迪厄、華康德：《實踐與反思——反思社會學導引》，李猛、李康譯，中央編譯出版社2004年版，第135頁。

[5]【英】A.J.M.米爾恩：《人的權利與人的多樣性——人權哲學》，夏勇、張志銘譯，中國大百科全書1991年版，第38頁。

[6]參見張文顯：《法理學》（第五版），高等教育出版社2018年版，第118頁。

[7]【美】羅斯科·龐德：《法律與道德》，商務印書館2018年版，第27頁。

[8]李建華：《道德秩序》，湖南人民出版社2008年版，第262頁。

[9]任劍濤：《政治倫理：個人美德或是公共道德》，載《倫理學研究》2005年第1期。

[10]習近平：《在第十八屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議上的講話》，載《人民日報》2016年5月3日。

[11]有學者對道德法律化的觀點提出批評，認為以法律化的方式追求道德目標，是夸大甚至美化了法律的功能。參見戴茂堂、葛夢喆：《論法律道德化——兼析法律與道德之間的價值秩序》，載《道德與文明》2020年第4期。楊孝如：《道德法律化：一個虛假而危險的命題 》，載《西南師范大學學報》（人文社會科學版）2003年第3期。

[12]劉作翔：《當代中國的規范體系：理論與制度結構》，載《中國社會科學》2019年第7期。

[13]【美】E·博登海默：《法理學：法律哲學與法律方法》，鄧正來譯，中國政法大學出版社2001年版，第379頁。

[14]【美】諾內特、賽爾茲尼克：《轉變中的社會與法律：邁向回應型法》，張志銘譯，中國政法大學出版社2004年版，第102頁。

[15]李建華：《道德秩序》，湖南人民出版社2008年版，第102頁。

[16]【古希臘】亞里士多德：《政治學》，吳壽彭譯，商務印書館1965年版，第271頁。

[17]【德】黑格爾：《法哲學原理》，范揚、張企泰譯，商務印書館1982年版，第313頁。

[18]習近平：《在參加十三屆全國人大一次會議重慶代表團審議時的重要講話》，載《人民日報》2018年3月11日。

[19]【美】艾倫·格沃斯等：《倫理學要義》，戴楊毅譯，中國社會科學出版社1991年版，第244頁。

[20]萬俊人：《信仰危機的“現代性”根源及其文化解釋》，載《清華大學學報》（哲學社會科學版）2000年第1期。

[21]習近平：《在慶祝中國共產黨95周年大會上的講話》，載《人民日報》2016年7月2日。

[22]張文顯：《二十世紀西方法哲學思潮研究》，法律出版社2006年版，第320頁。

[23]參見何懷宏：《良心論》，北京大學出版社2017年版，第268頁。

[24]【德】康德：《法的形而上學原理——權利的科學》，沈叔平譯，商務印書館2005年版，第23頁。

[25]有全國人大代表、全國政協委員曾建議制定《公務員行為道德法》（參見韓立明：《對“官德”立法，規范公務員行為》，載《中國青年報》2012年3月12日）。也有學者提出應當盡快制定《公務員道德法案》（參見李建華：《官德建設的法治化之維》，載《光明日報》2017年2月27日）。

[26]張江河：《對權利與義務問題的新思考》，載《法律科學》2002年第6期。

[27]曹剛：《倫理學的新維度：道德困境中的三類道德難題》，載《哲學動態》2008年第11期。

[28]盧風：《道德選擇、道德困境與“道德悖論”》，載《哲學動態》2009年第9期，第46頁。

[29]張恒山：《法理要論》，北京大學出版社2009年版，第299頁。

[30]參見陳紹芳：《行為理性與公共政策合理性的實現》，載《社會科學家》2011年第5期，第130頁。

[31]【美】特里·L·庫柏：《行政倫理學：實現行政責任的途徑》，張秀琴譯，中國人民大學出版社2010年版，第85頁。

[32]周光權：《客觀歸責論與實務上的判斷》，載《國家檢察官學院學報》，2020年第1期。

[33]【美】朱爾斯·科爾曼：《牛津法理學與法哲學手冊》（下），杜宴林譯，上海三聯書店2017年版，第607頁。

[34]【澳】皮特·凱恩：《法律與道德中的責任》，羅李華譯，商務印書館2008年版，第157頁。

（作者系四川師范大學黨內法規研究中心特邀研究員、法學博士）